日前，閔行區(qū)人大工作研究會(huì)、復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心、華東師范大學(xué)政治學(xué)系共同舉辦了關(guān)于“推進(jìn)全口徑預(yù)決算監(jiān)督”的專題研討會(huì)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所陳穗紅研究員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授、上海市人大常委會(huì)研究室汪聞生博士、國家會(huì)計(jì)學(xué)院趙敏副教授、華東師范大學(xué)王逸帥博士先后作主題發(fā)言，復(fù)旦大學(xué)浦興祖教授作總結(jié)點(diǎn)評(píng)。閔行區(qū)人大、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部分人大代表、專家學(xué)者參加會(huì)議。

與會(huì)人員圍繞如何深化對(duì)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，以及人大如何有效推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督等問題，從不同角度提出了思考、見解和建議?，F(xiàn)將有關(guān)情況綜述如下。

一、關(guān)于對(duì)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

對(duì)新形勢下推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)。十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。推進(jìn)財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要內(nèi)容之一。財(cái)政制度涉及政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方等各種關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面。很多現(xiàn)實(shí)問題，如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、收入分配等，都與當(dāng)前財(cái)政制度體系存在的缺陷有關(guān)，這些問題必須通過深化改革來解決?，F(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。從這個(gè)意義上講，人大加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的要求。在中央的決策部署很清晰的情況下，人大的預(yù)決算審查監(jiān)督可以做得更多一點(diǎn)、更深一點(diǎn)、更硬一點(diǎn)。

關(guān)于全口徑預(yù)決算監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。談到全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，標(biāo)志性的做法就是“四本賬”——政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算全部提交人大審查監(jiān)督。但是，全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的深度和廣度不止于此，而是要把政府的全部收支都納入預(yù)算體系。如何理解“政府的全部收支”？涉及兩個(gè)關(guān)鍵詞。一個(gè)是“政府的”。政府可以作狹義的解釋，也可以作廣義的解釋。比如，可以是政府及其所屬的各個(gè)行政機(jī)關(guān)，寬泛一點(diǎn)包括事業(yè)單位，再寬泛一點(diǎn)甚至包括經(jīng)營性機(jī)構(gòu)。第二個(gè)是“全部收支”。應(yīng)當(dāng)是所有單位的公共收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債都納入預(yù)算報(bào)告和監(jiān)督體系，至于采取哪一種方式，可以根據(jù)具體情況處理。總之，全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府及其機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、經(jīng)營性機(jī)構(gòu)的所有收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債必須全部納入預(yù)算管理并接受人大審查監(jiān)督。

二、關(guān)于預(yù)算改革與人大面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

結(jié)合預(yù)算法的修改，與會(huì)專家談到了財(cái)政預(yù)算改革的主要方向及對(duì)人大帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開。要建立預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)體系，全口徑預(yù)算要處理好專戶資金、政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間的統(tǒng)籌問題。要細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，沒有預(yù)算的公開透明就談不上現(xiàn)代財(cái)政制度。

2、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。過去預(yù)算的審核、控制，是預(yù)算收支盡可能平衡，甚至規(guī)定地方政府必須平衡。但實(shí)踐證明，這不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)，如果拘泥于平衡，會(huì)影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。今后的改革方向，是由單純的控制平衡、控制赤字，向支出預(yù)算拓展，也就是要更加重視支出政策的內(nèi)容和重點(diǎn)。新預(yù)算法提出要編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，這是保持財(cái)政可持續(xù)性的一項(xiàng)非常重要的改革。財(cái)政向民生傾斜，一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是剛性支出，只能升不能降。這在財(cái)政快速增長的時(shí)候是沒有問題的，但當(dāng)增速降低時(shí)，就涉及可持續(xù)的問題。因此要編制中期的三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，提前預(yù)測。年度預(yù)算要與三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接。

3、清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制。過去有許多重點(diǎn)支出與經(jīng)濟(jì)增長是掛鉤的。但實(shí)施多年后，帶來一個(gè)問題，這些掛鉤機(jī)制造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的僵化。據(jù)財(cái)政部2012年統(tǒng)計(jì)，七項(xiàng)掛鉤支出，占全國財(cái)政支出的48%，加大了政府統(tǒng)籌安排的難度，造成資金投入的低效。比如，現(xiàn)在有的地方，教育方面的錢花不完。

4、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。要建立一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制，地方政府會(huì)有更多的自主支配權(quán)。

5、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高預(yù)算執(zhí)行績效。過去以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，今后要擴(kuò)展到部門整體支出和政策評(píng)價(jià)。把評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策、科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。

6、完善政府性債務(wù)管理體系。目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，局部存風(fēng)險(xiǎn)隱患。按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法進(jìn)行了規(guī)范，從法律上解決地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問題。

7、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。財(cái)務(wù)報(bào)告要全面反映政府的全部家底，反映償債能力和負(fù)債水平。這項(xiàng)工作從2010年開始在一些地方試編，2012、2013年在全部省級(jí)政府試行，上海等地已經(jīng)推進(jìn)到區(qū)縣一級(jí)。2016年開始試點(diǎn)，建立正式的制度。

8、全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。以前有很多優(yōu)惠政策，影響了市場的公平和統(tǒng)一，因此在下一步改革中要進(jìn)行清理和規(guī)范。

上述改革內(nèi)容與加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督有很大的關(guān)系。首先，這些改革為加強(qiáng)人大審查監(jiān)督提供了有利條件，如提供了更多、更透明的信息。另一方面，對(duì)人大預(yù)決算審查監(jiān)督提出了更高的要求。如預(yù)算審查的重點(diǎn)由平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，就要對(duì)支出預(yù)算的背景情況有更多的了解。中期預(yù)算規(guī)劃可以使人大看到現(xiàn)有政策對(duì)今后預(yù)算的影響，對(duì)批準(zhǔn)年度預(yù)算提供了更多信息，但中期預(yù)算規(guī)劃與年度預(yù)算如何銜接、如何約束？政府提供權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)告后，需要人大審查，這也為人大審查年度預(yù)算提供了更多信息，等等。但如何運(yùn)用好這些信息，做好預(yù)算審查工作，是人大面臨的新課題。

三、關(guān)于提升人大的審查監(jiān)督能力

強(qiáng)化專門力量。預(yù)算管理的趨勢是越來越專門化，技術(shù)性會(huì)加強(qiáng)。在我國，人大代表都是兼職的，不像國外的議員有助手、有經(jīng)費(fèi)，因此，讓每個(gè)代表都看得懂政府的各種預(yù)算報(bào)表和報(bào)告是不現(xiàn)實(shí)的。人大應(yīng)當(dāng)著眼于提升自身的審查監(jiān)督能力。當(dāng)前，比較可行的辦法就是在人大設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)或預(yù)算工委之類的專門機(jī)構(gòu)，并充實(shí)其人員和力量。

加強(qiáng)內(nèi)部整合。在人大內(nèi)部，預(yù)算審查監(jiān)督也不能僅靠預(yù)算工委或財(cái)經(jīng)工委一個(gè)部門來承擔(dān)，而是要形成整體合力。人大的各個(gè)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的分工，加強(qiáng)內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把“議事”和“議財(cái)”結(jié)合起來，共同做好預(yù)算審查監(jiān)督工作。

善于借力。一是要借用審計(jì)部門的力量，對(duì)審計(jì)的重點(diǎn)、內(nèi)容等提出要求，結(jié)合審計(jì)報(bào)告來審查預(yù)決算報(bào)告。二是要建立預(yù)算監(jiān)督的專家咨詢制度，借用專家的力量來提高審查監(jiān)督能力。三是要督促政府做好預(yù)決算信息的公開，同時(shí)通過公開聽證會(huì)等形式，借用社會(huì)公眾的力量來加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督。

四、關(guān)于全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑

把握節(jié)奏。預(yù)算管理體制的改革需要一個(gè)過程，人大全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督需要根據(jù)預(yù)算改革的進(jìn)程、人大自身的能力穩(wěn)步有序推進(jìn)。比如，先在形式上要求政府把“四本賬”全部提交人大審查，形成全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的架構(gòu)，再逐步對(duì)“四本賬”的內(nèi)容和細(xì)化程度提出要求。根據(jù)改革的進(jìn)展情況，一些內(nèi)容可以先向人大常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，相對(duì)成熟后再提交常委會(huì)會(huì)議審議，最后再向人代會(huì)報(bào)告。對(duì)于預(yù)算編制過程的提前介入、預(yù)決算審查的深化、預(yù)算績效的評(píng)估等工作，可以根據(jù)情況逐步縱深推進(jìn)。

突出重點(diǎn)。一是要更加注重對(duì)項(xiàng)目支出的審查監(jiān)督。基本支出彈性相對(duì)較小，而項(xiàng)目支出，尤其是政府重大投資項(xiàng)目是形成政府重大資產(chǎn)和負(fù)債的載體。二是要關(guān)注政府性基金預(yù)算和債務(wù)。政府性基金種類多、金額大、細(xì)化程度不夠，是當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。將來政府舉債一定會(huì)陽光化、透明化，如果政府的舉債沒有受到約束、比較自由的話，就容易出現(xiàn)問題，人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督。三是對(duì)國有資本經(jīng)營性預(yù)算的監(jiān)督。國有資本經(jīng)營性預(yù)算是國家從出資人的角度對(duì)存量資本和增量收入的預(yù)算。目前只是把收益列為預(yù)算。國家作為出資人，取得了利潤和資產(chǎn)，同時(shí)也產(chǎn)生了債務(wù)。人大還沒有對(duì)大量國有企業(yè)進(jìn)行全口徑預(yù)算的監(jiān)督。四是對(duì)預(yù)算支出績效的監(jiān)督。閔行在這方面進(jìn)行了一些探索，如預(yù)算項(xiàng)目績效的前評(píng)價(jià)、中評(píng)估、后評(píng)估，人大從參與前評(píng)價(jià)，到審議中評(píng)估、后評(píng)估報(bào)告等。今后，還可以探索對(duì)部門的整體預(yù)算支出績效進(jìn)行監(jiān)督。

做實(shí)預(yù)算初審。國外議會(huì)對(duì)預(yù)算的審查一般要花幾個(gè)月甚至更長時(shí)間，我國各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的會(huì)期短、內(nèi)容多，因此，在大會(huì)期間對(duì)預(yù)算進(jìn)行充分審查是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)放在人民代表大會(huì)會(huì)議召開之前的初審階段，由人大常委會(huì)來主導(dǎo)。人大常委會(huì)可以由財(cái)經(jīng)工委或預(yù)算工委牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)的力量，在初審階段對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行分工調(diào)查，分組審議。人大常委會(huì)還可以公開聽證會(huì)、調(diào)研座談會(huì)等形式，借助人大代表、專家和社會(huì)公眾的力量，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，為人民代表大會(huì)會(huì)議期間的審查批準(zhǔn)做好充分準(zhǔn)備。（根據(jù)研討會(huì)會(huì)議記錄歸納整理，未經(jīng)發(fā)言人本人審閱。） （周行君，閔行區(qū)人大常委會(huì)研究室副主任，閔行區(qū)人大工作研究會(huì)副秘書長；王逸帥，華東師范大學(xué)政治學(xué)系教師，政治學(xué)博士）