人民代表大會(huì)制度已成立60周年。人民代表大會(huì)制度60周年的運(yùn)行讓中國(guó)得到了快速成長(zhǎng)，重新回到世界大國(guó)行列。面對(duì)中國(guó)60年的發(fā)展，我們應(yīng)該對(duì)這個(gè)制度有客觀的判斷和理性的認(rèn)識(shí)。

一、人民代表大會(huì)制度是中國(guó)制造的現(xiàn)代民主制度

我認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨講的制度自信，其中就包含著對(duì)人大制度的自信。中國(guó)是個(gè)非常特別的大型國(guó)家，這個(gè)大型國(guó)家要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展，就需要有一套新的制度體系將整個(gè)國(guó)家整合起來，既能夠保證民主，又能保證整個(gè)國(guó)家的有機(jī)組合，還能保證發(fā)展。這不是那么容易的事情，一種做法就是照搬外國(guó)的制度體系，另外一種做法就是自我建設(shè)一套新的制度體系。中國(guó)走了一條自我建設(shè)的道路。從一定意義上講，這個(gè)制度的“部件”幾乎都是西方國(guó)家現(xiàn)代文明所構(gòu)建出來的。中國(guó)人自己把這些“部件”組裝成中國(guó)能用的制度。所以，我們完全可以說：中國(guó)人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)制造的現(xiàn)代民主制度，“部件”是外來的，中國(guó)人依據(jù)現(xiàn)代民主精神和中國(guó)的實(shí)際需求組裝出適合中國(guó)發(fā)展的制度。從人類政治文明發(fā)展來看，這也是中國(guó)的一個(gè)重要制度創(chuàng)新，是中國(guó)對(duì)現(xiàn)代民主制度發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。

二、人民代表大會(huì)制度決定中國(guó)發(fā)展大局

人民代表大會(huì)制度是與共和國(guó)一起成長(zhǎng)的制度。隨著中國(guó)的快速發(fā)展和全面崛起，人民代表大會(huì)制度對(duì)中國(guó)發(fā)展所具有的決定作用體現(xiàn)得愈加顯著。這一方面與人民代表大會(huì)制度自身成長(zhǎng)有關(guān)；另一方面與人民代表大會(huì)制度作為根本制度所具有的重大效用有關(guān)。

從人民代表大會(huì)自身成長(zhǎng)的維度來看，經(jīng)過60年的發(fā)展，人民代表大會(huì)制度經(jīng)歷了人民性、憲法性發(fā)展階段之后，今天進(jìn)入到法治性發(fā)展階段，從而日益在根本的層面上對(duì)中國(guó)的國(guó)家治理體系起決定作用。60年來，中國(guó)人力圖使人民代表大會(huì)制度不斷完善，至今經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段，就是體現(xiàn)人民性的階段，主要解決新中國(guó)建立以后，人民民主國(guó)家實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主所需要的制度形式。人民代表大會(huì)制度使人民行使當(dāng)家作主權(quán)力有了制度形式和制度平臺(tái)。第二個(gè)階段，就是憲法性的時(shí)期，改革開放以后，中國(guó)憲法所規(guī)定的制度安排是用什么來支撐呢？這就是人民代表大會(huì)制度來支撐。只有真正確立了人民代表大會(huì)制度，并真正進(jìn)入運(yùn)行狀態(tài)，憲法所規(guī)定的各項(xiàng)制度才能真正確立，才能真正進(jìn)入運(yùn)行狀態(tài)，從而使憲法規(guī)定的制度從憲法規(guī)范直接進(jìn)入到依法運(yùn)行的狀態(tài)。憲法規(guī)定的制度運(yùn)行了，憲法才能真正成為國(guó)家治理的大法，國(guó)家才有可能由此走向法治。第三個(gè)階段，就是目前進(jìn)入的階段，進(jìn)入了法治性的階段，這主要解決如何基于人民代表大會(huì)制度的全面運(yùn)行，來有效建構(gòu)中國(guó)的法律體系和法治體系，在依法治國(guó)實(shí)踐中建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。從這個(gè)三個(gè)發(fā)展階段不難看出，這個(gè)制度不斷地走向具體，對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的功能性作用也日益直接，可見，人民代表大會(huì)制度是不斷成長(zhǎng)的制度。

從人民大會(huì)制度與國(guó)家治理體系的關(guān)系來看，人民代表大會(huì)制度樞紐性作用不斷呈現(xiàn)。今天，人民代表大會(huì)制度在中國(guó)社會(huì)、政治體制當(dāng)中具有樞紐性的作用，也越來越明顯地呈現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一個(gè)方面，依法治國(guó)提出以后，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)要變成治國(guó)理政的具體行動(dòng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)就必須善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這其中的運(yùn)行平臺(tái)就是人民代表大會(huì)制度。另一方面，人民代表大會(huì)制度啟動(dòng)和推動(dòng)的是“一府兩院”所形成整個(gè)政府體系的運(yùn)作?！耙桓畠稍骸笔侨舜笊傻?，也是人大推動(dòng)的。人民代表大會(huì)制度既承載著黨的領(lǐng)導(dǎo)，又承載著整個(gè)政府體系的建構(gòu)與運(yùn)行，一肩挑兩頭，中國(guó)整個(gè)國(guó)家制度體系的關(guān)鍵樞紐?；诖耍舜蟮膹?qiáng)與弱，人大功能的發(fā)揮，都將直接關(guān)系黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，同時(shí)關(guān)系整個(gè)政府體系，進(jìn)而最終關(guān)系國(guó)家治理體系與治理能力。

從人民代表大會(huì)制度對(duì)中國(guó)的發(fā)展效應(yīng)來看，人民代表大會(huì)制度對(duì)中國(guó)的發(fā)展具有三個(gè)至關(guān)重要效用。第一個(gè)效用就是鞏固國(guó)體，具體來說，就是保證國(guó)家權(quán)力牢牢地掌握在全體人民手中。對(duì)社會(huì)主義國(guó)家來說，國(guó)體問題是根本問題，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度能解決這個(gè)根本性的問題。第二個(gè)效用是深化民主發(fā)展。過去的60年證明，人民代表大會(huì)制度能在相當(dāng)高、相當(dāng)廣的層面上平衡民主與效率的問題，平衡民主與法制的問題，這對(duì)國(guó)家發(fā)展來說，是至關(guān)重要的，既能深化民主，又能提升民主的現(xiàn)實(shí)效用。第三個(gè)效用推進(jìn)法治建設(shè)。中國(guó)的法治建設(shè)，過去是立足于法律體系建立，今天應(yīng)該進(jìn)入到法治體系建構(gòu)，這是兩個(gè)不同的概念，社會(huì)主義法律體系形成后，我們應(yīng)該從法律體系的建構(gòu)進(jìn)入法治體系的建構(gòu)。這個(gè)轉(zhuǎn)變與提升，要求人大具有更有效的立法權(quán)，更制度化監(jiān)督體系以及更強(qiáng)大的維護(hù)憲法和法律體系的能力。所以，今天的人大建設(shè)與發(fā)展將直接貢獻(xiàn)于法治國(guó)家建設(shè)與發(fā)展。

總結(jié)以上分析，我們可以看出一點(diǎn)，盡管人民代表大會(huì)制度還有很多不完善的地方，甚至還有一些形式性的地方，但是客觀理性來講，這個(gè)制度在成長(zhǎng)，發(fā)揮了獨(dú)特的作用，也正是靠這個(gè)制度，中國(guó)有了今天。因此，中國(guó)的未來，離不開這個(gè)制度；中國(guó)的未來，也取決于這個(gè)制度。

三、人民代表大會(huì)制度是鑄就法治上海的戰(zhàn)略性平臺(tái)。

從上海的現(xiàn)實(shí)以及未來發(fā)展來看，上海要立足于世界，真正成為世界一流的城市，面臨的短缺之一，就是法治。上海應(yīng)該把法治當(dāng)作上海的戰(zhàn)略性資源，在這方面，上海的法治資源的儲(chǔ)備，法治的能級(jí)及其直接效用，將直接關(guān)系上海發(fā)展在世界上的能級(jí)。從世界各國(guó)成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，法治應(yīng)該成為上海發(fā)展的一個(gè)先鋒力量，一個(gè)引領(lǐng)力量。

在中國(guó)的語(yǔ)境中，對(duì)法治本身可有多維的理解，就人大來看，法治的核心要做到權(quán)力依法運(yùn)行，國(guó)家依法治理。依法是什么？依法可以從法治本身去理解。而從政治學(xué)的角度來理解，我認(rèn)為依法的政治本質(zhì)就是：依據(jù)人民的意志來治理國(guó)家，而不是簡(jiǎn)單依據(jù)政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的意志來治理國(guó)家，這一點(diǎn)很重要。我們經(jīng)常在作決策的時(shí)候，比如在城市發(fā)展的過程當(dāng)中，一屆政府往往有一屆政府的主張，我到很多地方調(diào)研，經(jīng)常有人告訴我，A屆政府說要開發(fā)東城，B屆政府說要開發(fā)西城，D屆政府說要開發(fā)南城。也許作出這個(gè)決定似乎本身都是依法的。但是為什么這么大的事情，隨著政府的更替就能改變呢？我個(gè)人認(rèn)為其中一個(gè)最大的問題，就是城市規(guī)劃沒有真正納入到由人大來討論、決定并監(jiān)督的過程，結(jié)果，任何城市發(fā)展規(guī)劃都可以隨著政府屆次的更替而更替，甚至是隨著政府主要領(lǐng)導(dǎo)人變化而變化。這不僅僅帶來社會(huì)發(fā)展的成本，也帶來了整個(gè)法治的成本。所以，要做到依法，很重要的一點(diǎn)就是人大必須真正按照人民意志運(yùn)行，并由人民意志來保證國(guó)家發(fā)展擁有一個(gè)規(guī)范的制度形式和政治過程。所以，從這一點(diǎn)上看，未來中國(guó)發(fā)展要進(jìn)入一個(gè)高質(zhì)量的、科學(xué)性的發(fā)展，人大扮演著十分重要的角色。

上海作為特大型國(guó)際化城市，法治是其城市發(fā)展和治理重要的基礎(chǔ)和手段。上海要成為真正有作為、有貢獻(xiàn)、有擔(dān)當(dāng)?shù)纳虾?，就必須在法治上成為引領(lǐng)者。這對(duì)上海人大建設(shè)提出基本要求有四：一是制度依法作為，即人大應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起作為根本制度所承擔(dān)的政治與法律使命，以保障人大地位的根本性；二是機(jī)制依法剛性；即人大運(yùn)行所包含的機(jī)制和相關(guān)程序都應(yīng)該始終堅(jiān)持法律規(guī)范，嚴(yán)格按照法律規(guī)范發(fā)揮作用，以保證人大運(yùn)行的權(quán)威性；三是功能依法到位，即人大應(yīng)該通過其代表的履職、機(jī)制的運(yùn)行以及組織的工作，保障其功能得到有效的發(fā)揮，以保證人大功能的有效性；四是運(yùn)行依法開放，即人大應(yīng)該對(duì)產(chǎn)生其的選民，即向廣大人民群眾與社會(huì)各界公開其活動(dòng)和工作狀況，在尊重民眾的同時(shí)，獲得民眾與社會(huì)各界的支持，以保證人大運(yùn)行的民主性。上海是一個(gè)現(xiàn)代化水平與社會(huì)質(zhì)量比較高的社會(huì)，這為上海人大創(chuàng)造高質(zhì)量的人大制度運(yùn)行提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?；谥贫茸孕牛梢韵嘈?，高質(zhì)量的上海的人大制度運(yùn)行，必能鑄就高水準(zhǔn)的法治上海。 （作者系復(fù)旦大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）