做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，是人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的必然要求，是落實(shí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)整改要求的具體體現(xiàn)，也是將代表履職經(jīng)驗(yàn)和代表工作成果上升到法規(guī)予以規(guī)范的有效方式。

《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》、《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》、《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》，即“一辦法兩規(guī)定”的修改完善，是今年市人大常委會(huì)的重點(diǎn)立法工作。“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議后，將提請(qǐng)明年初召開的市十四屆人大三次會(huì)議審議、表決。9月份市人大常委會(huì)第15次會(huì)議進(jìn)行了初審。此次修法有哪些重要意義，已經(jīng)開展了哪些工作？帶著這些問(wèn)題，常委會(huì)會(huì)議前，本刊編輯部專訪了市人大常委會(huì)人事代表工委副主任張金康。

月刊編輯部：“一辦法兩規(guī)定”是支持、規(guī)范和保障代表依法行使代表職權(quán)、履職代表義務(wù)的重要地方性法規(guī)，自實(shí)施以來(lái)已分別進(jìn)行過(guò)幾次修改。在您看來(lái)，這次修訂有什么重要意義？

張金康：《實(shí)施辦法》是1993年2月6日由市九屆人大常委會(huì)第41次會(huì)議通過(guò)的，《議案規(guī)定》和《建議規(guī)定》是1988年4月30日由市九屆人大一次會(huì)議通過(guò)的。2005年中央9號(hào)文件下發(fā)后，“一辦法兩規(guī)定”都進(jìn)行過(guò)修改或修訂，特別是2010年全國(guó)人大常委會(huì)修改《代表法》后，市人大常委會(huì)先后于2011年、2012年對(duì)《實(shí)施辦法》、《建議規(guī)定》進(jìn)行了修訂，為保證代表依法行使代表職權(quán)、履行代表義務(wù)發(fā)揮了重要的作用。

我感到，隨著社會(huì)快速變遷，人民群眾對(duì)代表的期望和要求不斷提高。從代表工作實(shí)際來(lái)看，實(shí)踐不斷發(fā)展，制度建設(shè)也要持續(xù)跟進(jìn)。

首先，做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，是人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的必然要求。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用，通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系等要求。習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上也強(qiáng)調(diào)指出，人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。各級(jí)人大及其常委會(huì)要健全人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系本級(jí)人大代表機(jī)制，暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，支持和保證人大代表依法履職。為貫徹和落實(shí)這些要求，有必要從促進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、加強(qiáng)代表工作制度建設(shè)、做好新形勢(shì)下代表工作的角度，以《代表法》為依據(jù)，總結(jié)本市代表工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化、完善“一辦法兩規(guī)定”的有關(guān)規(guī)定，使其更具可操作性，從而推進(jìn)代表工作的改革創(chuàng)新和代表工作制度的與時(shí)俱進(jìn)。

其次，做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，也是落實(shí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)整改要求的具體體現(xiàn)。去年市人大常委會(huì)開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，一些人大代表提出代表履職活動(dòng)的規(guī)范尚不夠明確，服務(wù)保障工作有些地方還不到位，希望常委會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)代表工作制度建設(shè)，適時(shí)修改完善代表工作的相關(guān)法規(guī)。常委會(huì)黨組研究確定群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)整改方案時(shí)，將“一辦法兩規(guī)定”的修訂工作列為整改的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在草案和修訂草案的起草過(guò)程中，我們還專門分析吸收了人大代表在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中提出的有關(guān)意見和建議。

第三，做好“一辦法兩規(guī)定”立法工作，是將代表履職經(jīng)驗(yàn)和代表工作成果上升到法規(guī)予以規(guī)范的有效方式。近年來(lái)，本市各級(jí)人大在代表工作實(shí)踐中創(chuàng)新探索了一些行之有效的做法，代表在履職中特別是閉會(huì)期間的活動(dòng)中積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)。本屆以來(lái)，市人大常委會(huì)從加強(qiáng)“三聯(lián)系”制度建設(shè)、增強(qiáng)本市各級(jí)人大代表工作上下聯(lián)動(dòng)實(shí)效等方面，進(jìn)一步推進(jìn)代表工作格局的完善，努力提高服務(wù)保障代表依法履職的水平。2005年以來(lái)，市人大常委會(huì)主任會(huì)議先后制定和完善了《關(guān)于加強(qiáng)市人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干意見》、《上海市人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》、《上海市人民代表大會(huì)代表書面意見辦理辦法》等一系列規(guī)范性文件。我們要在總結(jié)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)有條件上升為法規(guī)的內(nèi)容予以固化，以更有效地指導(dǎo)規(guī)范今后的代表工作。

月刊編輯部：此次“一辦法兩規(guī)定”的修訂還有一個(gè)亮點(diǎn)，就是三部法規(guī)草案和修訂草案將同時(shí)提請(qǐng)明年召開的市十四屆人大三次會(huì)議審議、表決。這主要是基于哪些考慮？

張金康：縱觀市人大發(fā)展歷程，市人代會(huì)審議表決法規(guī)草案的情況是不多的。最近的一次是2001年2月12日市十一屆人大四次會(huì)議審議并表決通過(guò)的《上海市制定地方性法規(guī)條例》。而在一次會(huì)議上同時(shí)審議、表決三部地方性法規(guī)草案，這還是第一次。因此，明年市人代會(huì)對(duì)“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案進(jìn)行審議、表決，是本屆市人大立法工作的一件大事，我們必須積極審慎對(duì)待。

根據(jù)“一辦法兩規(guī)定”的自身特點(diǎn)，其規(guī)范的內(nèi)容涉及每一位人大代表，由全體市人大代表在人代會(huì)上對(duì)草案和修訂草案進(jìn)行審議、表決，主要基于三方面的考慮：一是有利于最大限度地凝聚代表的智慧和共識(shí)，共同制定好代表“自己的”法規(guī)，在新形勢(shì)下對(duì)代表履職和代表工作作出新規(guī)范；二是有利于增強(qiáng)代表的職務(wù)意識(shí)，讓代表進(jìn)行自我教育，熟悉法規(guī)內(nèi)容，更好地依法履職；三是有利于充分發(fā)揮代表作用以及代表在人大立法中的主體作用，讓全體市人大代表都能積極參與立法，充分發(fā)表意見，促進(jìn)“一辦法兩規(guī)定”內(nèi)容的相互協(xié)調(diào)與銜接，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性有效性。

此外，我還要特別強(qiáng)調(diào)一下，鑒于《實(shí)施辦法》原立法主體是市人大常委會(huì)，本次立法主體擬調(diào)整為市人代會(huì)，為此在《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上修改并提出草案，與《議案規(guī)定》、《建議規(guī)定》的兩件修訂草案一起，經(jīng)市人大常委會(huì)兩次會(huì)議審議后再提交明年的市人代會(huì)審議、表決。

月刊編輯部：“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案在提交這次市人大常委會(huì)會(huì)議初審前，人事代表工委做了大量準(zhǔn)備工作。如果作一個(gè)概括，這次修法大致經(jīng)歷一個(gè)怎樣的過(guò)程？

張金康：市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“一辦法兩規(guī)定”立法工作十分重視，黨組會(huì)議兩次就立法工作的組織、協(xié)調(diào)以及關(guān)鍵條款進(jìn)行專題研究。殷一璀主任專門聽取立法進(jìn)展情況報(bào)告，鐘燕群、吳漢民兩位副主任牽頭協(xié)調(diào)立法工作并專門召開會(huì)議研究有關(guān)問(wèn)題。

我們?nèi)耸麓砉の鶕?jù)黨組和常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的意見，專門制定了修訂工作計(jì)劃，組成由部分市人大代表、市人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)、區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、立法專家等共同參與的“一辦法兩規(guī)定”起草小組和咨詢小組。

草案和修訂草案起草過(guò)程中，市和區(qū)縣人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)在專題會(huì)議上對(duì)“一辦法兩規(guī)定”草案征求意見稿分組進(jìn)行了深入討論。代表們通過(guò)多種形式參與討論，今年6月到8月，市人大代表各小組活動(dòng)對(duì)立法工作進(jìn)行專題研討，許多代表認(rèn)真研讀草案征求意見稿并提出修改意見。根據(jù)安排，今年代表小組活動(dòng)的重點(diǎn)主題及“規(guī)定動(dòng)作”就是修訂好“一辦法兩規(guī)定”。為了讓代表充分發(fā)表意見，各區(qū)縣人大常委會(huì)主動(dòng)協(xié)助代表小組召集人做好活動(dòng)的組織安排，使代表們能夠在熟悉有關(guān)材料的基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的修改意見。立法起草小組和各區(qū)縣人大先后召開各類征求意見座談會(huì)26次，本市各級(jí)人大代表、市和區(qū)縣人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人、市人大機(jī)關(guān)工作人員、“一府兩院”有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、市人大常委會(huì)部分老領(lǐng)導(dǎo)和老同志在各類專題座談會(huì)上，就立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題提出了許多很好的修改意見。

起草小組對(duì)收到的800多條修改意見，包括在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中代表提出的有關(guān)意見和建議，進(jìn)行了統(tǒng)一匯總梳理分析，并就“一辦法兩規(guī)定”中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題組織了多次專題研討，此外還參考借鑒了部分兄弟省市人大的有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，數(shù)易其稿，最后形成了“一辦法兩規(guī)定”草案和修訂草案，提交這次市人大常委會(huì)會(huì)議審議。這次審議后，我們?nèi)耸麓砉の瘜⑴c法工委一起，進(jìn)一步做好草案和修訂草案的修改完善工作，全力使“一辦法兩規(guī)定”的修訂達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。