內(nèi)容提要我國(guó)征地活動(dòng)涉及被征地農(nóng)民集團(tuán)和用地方集團(tuán)的政治經(jīng)濟(jì)博弈。兩大集團(tuán)的利益角逐深受雙重代理人——村委會(huì)政府偏好的影響。然而，“斯蒂格勒傳統(tǒng)”表明，征地活動(dòng)的中國(guó)特色并非村委會(huì)的雙重代理偏好，而是被征地農(nóng)民集團(tuán)的“事后民主行為”。村委會(huì)的政府偏好與被征地農(nóng)民集團(tuán)的“事后民主行為”共同決定我國(guó)征地利益的現(xiàn)實(shí)格局。因此，治理我國(guó)征地利益沖突需要考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型和征地程序重構(gòu)。

關(guān)鍵詞征地利益利益集團(tuán)雙重代理偏好事后民主行為

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F301.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2014）01-0033-08

在城市化經(jīng)濟(jì)背景下，我國(guó)征地活動(dòng)相關(guān)利益主體主要包括地方政府、被征地村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商）。其中，用地單位與地方政府在“土地城市化”上具有利益一致性，邏輯上構(gòu)成用地方集團(tuán)，而另一方為被征地村民集團(tuán)。我國(guó)的征地利益格局主要取決于被征地村民集團(tuán)和用地方集團(tuán)的相互作用。征地實(shí)踐表明，我國(guó)征地利益分配帶有中國(guó)式鄉(xiāng)村政治的烙印。村委會(huì)、用地單位、地方政府容易達(dá)成利益共識(shí)，利用征地等相關(guān)制度缺陷和信息不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)，競(jìng)逐巨額土地利益，而被征地村民只能被動(dòng)接受失地補(bǔ)償。①基于中國(guó)式鄉(xiāng)村政治的運(yùn)行特征審視我國(guó)征地利益分配的上述困境可以深入詮釋我國(guó)征地利益沖突，為征地制度改革提供理論參考。

一、事后民主行為：中國(guó)式鄉(xiāng)村政治中征地利益集團(tuán)的角逐特征

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有政社合一性質(zhì)，政社合一導(dǎo)致村委會(huì)的雙重代理角色。②由于國(guó)家權(quán)力的滲透，村委會(huì)往往是“親政府”的——其雙重代理行為具有“政府偏好”，傾向于和用地方集團(tuán)串謀。然而，它不得不在一定程度上考慮被征地村民集團(tuán)的利益，一方面是由于法理（《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)土地法》）的內(nèi)在要求；另一方面，是由于村委會(huì)要在一定程度上受集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行慣例和村莊道德因素的制約。村委會(huì)的雙重代理角色對(duì)我國(guó)征地活動(dòng)的具體影響如何？在該問(wèn)題的回答上，斯蒂格勒、貝克爾和克拉克的理論（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“斯蒂格勒傳統(tǒng)”）提供了重要啟示。

1.斯蒂格勒傳統(tǒng)

斯蒂格勒指出，國(guó)家權(quán)力是一種資源，由理性人組成的利益集團(tuán)為了最大化自身利益，會(huì)借助國(guó)家權(quán)力謀取集團(tuán)利益；政治制度是滿(mǎn)足社會(huì)成員需要的政治工具，壓力集團(tuán)會(huì)通過(guò)尋租競(jìng)爭(zhēng)對(duì)立法、政府管制等施加影響，結(jié)果致使一部分人得利，另一部分人受損；而尋租競(jìng)爭(zhēng)往往造成社會(huì)資源的無(wú)謂浪費(fèi)。George J.Stigler， “The Theory of Economic Regulation，” Bell Journal of Economics， vol.2， 1971.在此基礎(chǔ)上，貝克爾進(jìn)一步提出了一個(gè)集團(tuán)施加政治壓力的生產(chǎn)函數(shù)，這種生產(chǎn)函數(shù)的自變量是集團(tuán)成員的人數(shù)和政治支出水平，如每個(gè)集團(tuán)所花費(fèi)的競(jìng)選捐款、游說(shuō)活動(dòng)以及時(shí)間、貨幣方面的支出。方福前：《公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民出版社，2000年，第107-109頁(yè)?；趦纱罄婕瘓F(tuán)的政治壓力，克拉克分析了政府的公共預(yù)算劃分問(wèn)題，并提出了一個(gè)加權(quán)的社會(huì)福利函數(shù)：Derek J.Clark， “Pressure and the Division of a Public Budget，” Public Choice， vol.93， 1997.

W=α0u1（b1）+（1-α0）u2（b2）

在上式中，w為政府的福利函數(shù)；“1”、“2”分別表示第一個(gè)利益集團(tuán)和第二個(gè)利益集團(tuán)；u1（b1）和u2（b2）分別表示利益集團(tuán)1和利益集團(tuán)2的效用函數(shù)；b1和b2分別表示利益集團(tuán)1和利益集團(tuán)2所獲得的公共預(yù)算數(shù)額；權(quán)數(shù)α0與（1-α0）分別表示政府對(duì)兩個(gè)利益集團(tuán)重要性的社會(huì)評(píng)價(jià)，也即對(duì)政府而言的兩個(gè)利益集團(tuán)的效用權(quán)重。在民主制度中，各利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)積極制造“政治壓力”影響政府對(duì)本集團(tuán)重要性的評(píng)價(jià)——效用權(quán)重α0[即（1-α0）]的大小，使政府作出有利于本集團(tuán)的效用選擇。在壓力制造過(guò)程中，由于信息優(yōu)勢(shì)，各集團(tuán)的政治家發(fā)揮利益代言人的領(lǐng)導(dǎo)作用。另一方面，制造“政治壓力”會(huì)消耗各集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)資源，抵減各利益集團(tuán)所得。湯玉剛、趙大平拓展了克拉克的政治均衡模型，認(rèn)為即使民主政治可以讓各社會(huì)主體或利益集團(tuán)平等地表達(dá)自己的呼聲，進(jìn)而防止少數(shù)人控制政府行為以圖私利，但是由于利益集團(tuán)壓力制造能力的不同，民主制本身并不能從根本上消除政府資源配置的公平性問(wèn)題，不能從根本上消除集團(tuán)間的利益沖突。湯玉剛、趙大平：《論政府供給偏好的短期決定：政治均衡與經(jīng)濟(jì)效率》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第1期。

“斯蒂格勒傳統(tǒng)”是對(duì)西方民主制度中利益集團(tuán)互動(dòng)關(guān)系的理論詮釋。在“斯蒂格勒傳統(tǒng)”中，各利益集團(tuán)施加政治壓力的能力不同，但是它們施加政治壓力的機(jī)會(huì)是相同的，而且政府被默認(rèn)為是獨(dú)立于各利益集團(tuán)的公平仲裁員——類(lèi)似于“壓力反應(yīng)器”。面對(duì)該“壓力反應(yīng)器”，各利益集團(tuán)同時(shí)展開(kāi)“民主式”的政治競(jìng)爭(zhēng)，集團(tuán)利益均衡由此形成。我國(guó)征地實(shí)踐中利益集團(tuán)的互動(dòng)關(guān)系則與“斯蒂格勒傳統(tǒng)”不同。

2014年第1期

中國(guó)式鄉(xiāng)村政治中的征地利益格局與征地制度改革分析

2.中國(guó)式鄉(xiāng)村政治下的征地實(shí)踐

在我國(guó)的征地活動(dòng)中，征地補(bǔ)償不僅包括與土地自身價(jià)值相關(guān)的直接補(bǔ)償，還應(yīng)該包括被征地村民的安置、就業(yè)或社會(huì)保險(xiǎn)等間接補(bǔ)償。直接補(bǔ)償取決于被征地塊的客觀情況（地理位置和肥沃程度），但是不同地塊的地理位置具有唯一性，不同地塊的肥沃程度也很難精密測(cè)度，因此不同地塊的補(bǔ)償定價(jià)具有不確定性；另一方面，間接補(bǔ)償也具有較大的主觀性，如對(duì)被征地村民的社?；鹧a(bǔ)償，老人、青壯年和兒童是同一尺度補(bǔ)償？如果尺度不同，具體差異如何確定？對(duì)此，中央和地方政府無(wú)法“一刀切”地進(jìn)行統(tǒng)一的政策規(guī)定。直接補(bǔ)償?shù)牟淮_定性和間接補(bǔ)償?shù)闹饔^性必然導(dǎo)致村委會(huì)在征地補(bǔ)償談判中的“自由裁量權(quán)”。因此，最終的征地補(bǔ)償嚴(yán)重依賴(lài)村委會(huì)的談判行為。在被征土地財(cái)富總額既定的前提下，享有“自由裁量權(quán)”的雙重代理人——村委會(huì)的征地補(bǔ)償談判類(lèi)似于政府的預(yù)算劃分。

在我國(guó)的征地活動(dòng)中，雖然村委會(huì)的雙重代理地位非常重要，但是并非中國(guó)特色所在。因?yàn)樵凇八沟俑窭諅鹘y(tǒng)”下，作為各利益集團(tuán)的“壓力反應(yīng)器”，政府（及其代理人）實(shí)際上都具有雙重甚至多重代理角色。另一方面，在“斯蒂格勒傳統(tǒng)”的利益集團(tuán)角逐過(guò)程中，具有明顯信息優(yōu)勢(shì)的政治家是各自集團(tuán)“純粹的”利益代言人。這種“純粹性”保證了不同利益集團(tuán)同等的壓力制造機(jī)會(huì)（施加政治壓力的能力可能不同）。而同等的壓力制造機(jī)會(huì)是形成不同集團(tuán)利益均衡的關(guān)鍵。一旦某個(gè)利益集團(tuán)政治家的“純粹性”被某種因素打破，“斯蒂格勒傳統(tǒng)”下的利益分配方式就需要重新考量。雙重代理人——村委會(huì)的政府偏好就是這樣一種因素。

根據(jù)圖1，我國(guó)利益沖突型的征地實(shí)踐顯示：往往是在征地補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵事項(xiàng)公布后，被征地村民集團(tuán)才能以上訪(fǎng)或阻撓等“事后維權(quán)”方式對(duì)征地活動(dòng)施加政治影響。這與“斯蒂格勒傳統(tǒng)”明顯不同：在“斯蒂格勒傳統(tǒng)”中，不同利益集團(tuán)制造壓力的政治競(jìng)爭(zhēng)“同時(shí)”展開(kāi)，而在我國(guó)的征地活動(dòng)中，被征地村民集團(tuán)的政治競(jìng)爭(zhēng)是滯后型的。這正是征地利益集團(tuán)角逐的中國(guó)特色。筆者把被征地村民集團(tuán)“事后維權(quán)”的壓力制造活動(dòng)稱(chēng)作“事后民主行為”。

被征地村民集團(tuán)的“事后民主行為”與我國(guó)村委會(huì)的“政府偏好”密切相關(guān)，但是更根源于征地權(quán)的“先斬后奏”特征。村委會(huì)的政府偏好背離了它作為被征地村民集團(tuán)利益代言人的“純粹性”，破壞了兩大集團(tuán)壓力制造機(jī)會(huì)的“公平性”，導(dǎo)致兩大集團(tuán)在征地利益角逐上面臨著不同的政治過(guò)程，嚴(yán)重影響了征地利益格局。但是村委會(huì)的政府偏好不必然導(dǎo)致被征地村民集團(tuán)壓力制造機(jī)會(huì)的不平等。只有當(dāng)被征地村民集團(tuán)被排斥在事前的征地議價(jià)活動(dòng)之外時(shí)，利益代言人“純粹性”的缺失才會(huì)嚴(yán)重阻礙被征地村民集團(tuán)“平等”制造政治壓力。把被征地村民集團(tuán)排斥在征地議價(jià)活動(dòng)之外的，正是“先斬后奏”的征地權(quán)。這樣的中國(guó)式鄉(xiāng)村政治將如何影響我國(guó)征地利益格局？

二、中國(guó)式征地利益沖突：一個(gè)理論模型

1.基于雙重代理的征地利益分配模型設(shè)定

用L表示村委會(huì)與用地方集團(tuán)協(xié)定的土地補(bǔ)償總額。L越大表明村委會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)的利益考慮越多。用L1表示L中村委會(huì)應(yīng)得的部分；L2表示L中被征地農(nóng)民集團(tuán)獲得的部分。用w表示村委會(huì)估計(jì)的用地方集團(tuán)愿意支付的征地補(bǔ)償總額，設(shè)為常數(shù)。當(dāng)村委會(huì)對(duì)村外的信息靈通時(shí)，w可以看作是用地方集團(tuán)愿意提供的最高補(bǔ)償。假定w應(yīng)該全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，則（w-L）代表村委會(huì)犧牲集體經(jīng)濟(jì)組織整體利益對(duì)用地方集團(tuán)讓利。（w-L）越大表明村委會(huì)對(duì)用地方集團(tuán)的利益考慮越多。而用地方集團(tuán)會(huì)從（w-L）中拿一部分給村委會(huì)（成員）作為“好處費(fèi)”。借鑒克拉克的政治均衡模型和官員效用最大化的福利函數(shù)，設(shè)定村委會(huì)的效用函數(shù)：

另一方面，既然定額激勵(lì)g對(duì)村委會(huì)是否重要不影響它對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織整體利益的維護(hù)，則定額激勵(lì)的積極作用必然是有限的。根據(jù)式（6）可知，limg→wLg=w。即，只有當(dāng)被征地農(nóng)民集團(tuán)把所有征地補(bǔ)償款都作為激勵(lì)給予村委會(huì)（g→w）時(shí)，村委會(huì)才會(huì)全力爭(zhēng)取足額的征地補(bǔ)償（w）：所有權(quán)的根本在于獲得相應(yīng)產(chǎn)權(quán)收益，相應(yīng)地，征地補(bǔ)償款的擁有是農(nóng)地所有權(quán)的重要標(biāo)志；如果所有征地補(bǔ)償款作為激勵(lì)交給村委會(huì)，作為“全權(quán)受益人”的村委會(huì)自然會(huì)全力為“自己”爭(zhēng)取足額征地補(bǔ)償。但此時(shí)的集體土地所有權(quán)“好像”變成了村委會(huì)土地所有權(quán)。這正是定額激勵(lì)的根本局限所在，同時(shí)從反面揭示了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部產(chǎn)權(quán)不清的潛在問(wèn)題。

3.事后民主行為與征地利益博弈

如果實(shí)際獲得的征地補(bǔ)償與預(yù)期的征地補(bǔ)償差距過(guò)大，被征地農(nóng)民集團(tuán)會(huì)采取“事后民主行為”對(duì)村委會(huì)“額外”施加壓力。“事后民主行為”對(duì)雙重代理人——村委會(huì)的侵害行為有多大制約作用？為了分析該問(wèn)題，需要先對(duì)村委會(huì)效用函數(shù)的適用性做些說(shuō)明：在集體經(jīng)濟(jì)整體利益的維護(hù)上，定額激勵(lì)優(yōu)于平均分配征地補(bǔ)償款，而村委會(huì)是否重視激勵(lì)定額（g）并不影響其行為。因此，在考慮被征地農(nóng)民集團(tuán)“事后民主行為”的情況下，對(duì)村委會(huì)而言，可以用式（2）的效用函數(shù)，即U=A1（w-L）A2LA42。同時(shí)假定被征地農(nóng)民集團(tuán)愿意給予村委會(huì)想要的激勵(lì)定額g。g邏輯上不再是任意常數(shù)，而是村委會(huì)基于自身利益最大化索要的某個(gè)常數(shù)。在該假定下，被征地農(nóng)民集團(tuán)盡量滿(mǎn)足了村委會(huì)的要求，村委會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)利益的考慮按理應(yīng)該達(dá)到極致。由此，可以凸顯“事后民主行為”對(duì)村委會(huì)侵害行為的抑制情況。

（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的凈收入假定

不考慮被征地農(nóng)民集團(tuán)化過(guò)程可能遇到的集體行動(dòng)困境，容志：《我國(guó)土地調(diào)控失靈的制度經(jīng)濟(jì)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第4期。假定存在維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整體利益的被征地農(nóng)民集團(tuán)，那么當(dāng)被征地農(nóng)民集團(tuán)認(rèn)為村委會(huì)與用地方集團(tuán)明顯共謀時(shí)，會(huì)采取事后民主行為。而維權(quán)斗爭(zhēng)會(huì)耗費(fèi)被征地農(nóng)民集團(tuán)一定的成本。設(shè)w為被征地農(nóng)民集團(tuán)對(duì)征地補(bǔ)償款的最低估價(jià)。假定農(nóng)民個(gè)體所感覺(jué)到的利益侵害程度w-L2w決定其反抗意愿，被征地農(nóng)民集團(tuán)所感覺(jué)到的利益侵害程度（w-L2w）2決定其反抗意愿。即，被征地農(nóng)民集團(tuán)的感受不象農(nóng)民個(gè)體那樣強(qiáng)烈，被弱化了。則可將被征地農(nóng)民集團(tuán)維權(quán)的成本函數(shù)寫(xiě)為：

C=d（w-L2w）2（0

在上式中，d是與農(nóng)民聯(lián)合維權(quán)指數(shù)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民群體的單位維權(quán)成本。d的大小與被征地農(nóng)民集團(tuán)的聯(lián)合程度反向變化。d→0表示全體農(nóng)民緊密聯(lián)合，積極參與集體維權(quán)；d→+∞表示農(nóng)民群體極度渙散，被征地農(nóng)民集團(tuán)實(shí)施維權(quán)行動(dòng)的單位成本極高，根本不可能集體維權(quán)。對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)的聯(lián)合狀況，村委會(huì)基于歷史信息進(jìn)行判斷。因此，可以設(shè)d為外生變量。

進(jìn)一步假定L2由村委會(huì)發(fā)放給被征地農(nóng)民集團(tuán)。并設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的凈收入為π：

π=L-w-LwL2-C=L-w-LwL2-d（w-L2w）2（7）

在上式中，w-Lw表示村委會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織整體利益的實(shí)際侵害強(qiáng)度。在村委會(huì)發(fā)放征地補(bǔ)償款的情況下，假定村委會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)應(yīng)得征地補(bǔ)償款的侵害程度也是w-Lw，即w-LwL2為村委會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)應(yīng)得補(bǔ)償款的實(shí)際侵害總額。這符合征地補(bǔ)償款發(fā)放過(guò)程中村委會(huì)對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行“二次侵害”的事實(shí)。

（2）村委會(huì)與被征地農(nóng)民集團(tuán)的兩階段博弈分析

假定村委會(huì)知道被征地農(nóng)民集團(tuán)的凈收入函數(shù)，被征地農(nóng)民集團(tuán)也知道村委會(huì)的效用函數(shù)；在村外，村委會(huì)是信息完全的，知道被征土地的真實(shí)補(bǔ)償價(jià)格，但農(nóng)民對(duì)被征土地的價(jià)格信息是不完全的。被征地農(nóng)民集團(tuán)根據(jù)村委會(huì)與用地方集團(tuán)協(xié)定的征地補(bǔ)償總額決定是否展開(kāi)維權(quán)斗爭(zhēng)，即被征地農(nóng)民集團(tuán)的凈收入是在村委會(huì)與用地方集團(tuán)的補(bǔ)償協(xié)定之后確定。雙方進(jìn)入一個(gè)兩階段博弈。第一階段，村委會(huì)與用地方集團(tuán)協(xié)定征地補(bǔ)償款；第二階段，被征地農(nóng)民集團(tuán)決定反抗維權(quán)。對(duì)式（7）進(jìn)行最大化求解得：

L2=w22dwL+w-w22d（8）

式（8）實(shí)際上是被征地農(nóng)民集團(tuán)的反應(yīng)函數(shù)。作為雙重代理人，村委會(huì)會(huì)事先考慮被征地農(nóng)民集團(tuán)的“事后民主行為”，由逆向歸納法，把式（8）代入式（2），并求解最大化問(wèn)題得：

dUdL=A1A4×w22dwLA4-12（w-L）A2-A1A2（w-L）A2-1LA42=0L=w-2dwA2A4+A2w=Ld（9）

由式（9）可知：

其一，集體經(jīng)濟(jì)組織所獲得的總征地補(bǔ)償金額與被征地農(nóng)民集團(tuán)維權(quán)行動(dòng)的單位成本d反向變化，進(jìn)而與其聯(lián)合程度同向變化。可見(jiàn)，被征地農(nóng)民集團(tuán)的“事后民主行為”能夠降低村委會(huì)代理偏好導(dǎo)致的利益侵害程度。

其二，可以結(jié)合Ld與w、g的關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)人的理性特征，把被征地農(nóng)民集團(tuán)劃分為兩類(lèi)：絕對(duì)弱勢(shì)型和相對(duì)弱勢(shì)型?？傻玫剑海?）在式（9）中，征地補(bǔ)償總額Ld與w同向變化。若被征地農(nóng)民集團(tuán)預(yù)期的被征地土地價(jià)值很小，則它是絕對(duì)弱勢(shì)型的。在這種情況下，被征地農(nóng)民集團(tuán)的征地利益很容易在“不知不覺(jué)”中被侵害。（2）在式（9）中，Ld與g看似無(wú)關(guān)，然而，根據(jù)前文分析可知，g的存在可以促使村委會(huì)爭(zhēng)取一個(gè)高于Lp的征地補(bǔ)償總額。在這種情況下，一方面，被征地農(nóng)民集團(tuán)想給予村委會(huì)較高激勵(lì)定額g以鼓勵(lì)它爭(zhēng)取一個(gè)高于Lp的征地補(bǔ)償總額，另一方面，考慮到村委會(huì)的利己本性和政府偏好，被征地農(nóng)民集團(tuán)又不想讓它分走過(guò)多征地補(bǔ)償款，處于這種境況下的被征地農(nóng)民集團(tuán)是相對(duì)弱勢(shì)型。由此可以詮釋我國(guó)征地實(shí)踐中的信任危機(jī)（見(jiàn)圖2）：如果一個(gè)村莊存在土地被多次征占的情況：一旦相對(duì)弱勢(shì)型的被征地農(nóng)民集團(tuán)不信任其村委會(huì)，則給予村委會(huì)的激勵(lì)定額不夠高（如按人口平均分配征地補(bǔ)償款），村委會(huì)就不努力爭(zhēng)取一個(gè)較高的征地補(bǔ)償總額（如Lg），而被征地農(nóng)民集團(tuán)對(duì)村委會(huì)的不信任感被現(xiàn)實(shí)強(qiáng)化，最終集體經(jīng)濟(jì)的整體利益陷入一個(gè)由于信任危機(jī)導(dǎo)致的惡性循環(huán)中。

根據(jù)式（11），從比較靜態(tài)看，被征地農(nóng)民集團(tuán)維權(quán)成本d的大小受被征土地實(shí)際價(jià)值w和激勵(lì)定額g的影響。由此可知：（1）d與w同向變動(dòng)。w的大小決定用地方集團(tuán)尋租的欲望強(qiáng)度，而用地方集團(tuán)的尋租欲望決定其尋租投入。w越大，則用地方集團(tuán)的尋租欲望越強(qiáng)，從而其尋租投入越多。這不僅會(huì)強(qiáng)化村委會(huì)的政府偏好，而且也會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)形成巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而導(dǎo)致被征地農(nóng)民集團(tuán)維權(quán)成本d的上升。征地活動(dòng)中，用地方集團(tuán)借助“黑惡勢(shì)力”威嚇被征地農(nóng)民就是這種情況的極端反映。當(dāng)生命財(cái)產(chǎn)都將受到威脅時(shí)，被征地農(nóng)民往往僅選擇沉默，而非抗?fàn)?，因?yàn)榇藭r(shí)的維權(quán)成本d→+∞。（2）d與g反向變動(dòng)。因?yàn)槎~激勵(lì)優(yōu)于平均分配征地補(bǔ)償款，所以較大g在一定程度上帶來(lái)較大L，而較大L會(huì)降低被征地農(nóng)民集團(tuán)的“受侵害感”，減小其維權(quán)投入。同時(shí)，根據(jù)惡性循環(huán)的“信任危機(jī)”，較大g表明被征地農(nóng)民集團(tuán)與村委會(huì)關(guān)系尚可，這有助于減小被征地農(nóng)民集團(tuán)維權(quán)的阻力，而這反過(guò)來(lái)表明，村委會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民集團(tuán)利益的重視程度還不太弱。

由模型可知，給定村委會(huì)的雙重代理偏好，被征地農(nóng)民集團(tuán)的“事后民主行為”能夠降低村委會(huì)的利益侵害程度，但是其效果受到村委會(huì)雙重代理角色的“雙重制約”（代理偏好制約（由A4/A2的大小反映）和信任關(guān)系制約（由g的大小反映）），且間接受制于用地方集團(tuán)的尋租壓力。而作為市場(chǎng)主體，用地方集團(tuán)的尋租壓力是它們面對(duì)農(nóng)村集體組織和征地制度漏洞的理性選擇，絕非導(dǎo)致我國(guó)征地利益沖突的根源。我國(guó)征地利益沖突的根源在于制度漏洞（村委會(huì)雙重代理問(wèn)題、先斬后奏的征地程序）和農(nóng)村信任危機(jī)（農(nóng)村基層組織中的干群關(guān)系）。只要兩大制度漏洞不彌補(bǔ)，制度漏洞和信任危機(jī)就會(huì)相互加強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致被征地村民集團(tuán)只能采取效果有限的“事后民主行為”。

三、征地制度改革——中國(guó)征地利益集團(tuán)關(guān)系的重塑

未來(lái)我國(guó)征地制度改革可以從兩大方面著手彌補(bǔ)制度漏洞，重建農(nóng)村基層信任關(guān)系，以便緩解征地利益沖突：

1.通過(guò)促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“政企分開(kāi)”塑造“純粹的”被征地村民集團(tuán)代理人。

在目前的集體土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制下，行政色彩濃重的村委會(huì)組織機(jī)制架空了農(nóng)民群體的集體土地利益，形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的“政企不分”現(xiàn)象，導(dǎo)致村委會(huì)的雙重代理角色。因此，應(yīng)該效法現(xiàn)代企業(yè)制度改革，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，即把農(nóng)村日常行政事務(wù)的管理與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)分開(kāi)?？梢钥紤]構(gòu)建村民委員會(huì)、村民董事會(huì)和村民大會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“三會(huì)”）分立的制衡機(jī)制：洪遠(yuǎn)朋、李慧中、張期陳：《緩解征地利益沖突的路徑分析》，《人民日?qǐng)?bào)（內(nèi)部參考）》2011年8月26日。讓村民委員會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村的公共行政管理事務(wù)，讓村民董事會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理，兩者的人事任免相互獨(dú)立：村民委員會(huì)由村民大會(huì)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)認(rèn)定；村民董事會(huì)主要由村民大會(huì)直選產(chǎn)生；村民委員會(huì)和村民董事會(huì)都要向村民大會(huì)負(fù)責(zé)。村民委員會(huì)與村民董事會(huì)的分離使當(dāng)前村民委員會(huì)的行政職能和經(jīng)濟(jì)管理職能得以分解，可以解決政府行政權(quán)力向農(nóng)村組織經(jīng)濟(jì)權(quán)利的滲透問(wèn)題。

“三會(huì)”分立制度的副產(chǎn)品是創(chuàng)造了一個(gè)被征地村民集團(tuán)的“純粹代理人”——村民董事會(huì)——一個(gè)僅僅代表被征地村民集團(tuán)利益的談判代理人。農(nóng)村“三會(huì)”的制度設(shè)計(jì)還有三個(gè)重要優(yōu)勢(shì)：其一，黨在農(nóng)村政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位沒(méi)有改變，甚至可以得到專(zhuān)業(yè)化的加強(qiáng)；其二，農(nóng)村土地集體所有的根本經(jīng)濟(jì)制度也沒(méi)有改變；其三，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制不會(huì)受任何影響。同時(shí)，農(nóng)村“三會(huì)”制衡機(jī)制能夠克服農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的“政企不分”現(xiàn)象，還可以消除公有土地產(chǎn)權(quán)的模糊性問(wèn)題，明確政府與市場(chǎng)的邊界，有利于實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，也有利于充分發(fā)揮基層黨組織密切聯(lián)系群眾的“維穩(wěn)”功能，打破征地利益沖突導(dǎo)致的惡性循環(huán)的信任危機(jī)。

2.通過(guò)建立事前的征地聽(tīng)證和被征土地估價(jià)仲裁制度變“事后民主”為“事前民主”。

在德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)的征地程序中均有嚴(yán)格的征地前調(diào)查或聽(tīng)證，在征地補(bǔ)償定價(jià)時(shí)，政府當(dāng)局首先尊重用地方與被征地方的自由約定。只有當(dāng)雙方談判未果時(shí)，政府才會(huì)依據(jù)法律規(guī)定介入征地補(bǔ)償估價(jià)，而且允許當(dāng)事雙方參與其中。如果當(dāng)事人對(duì)補(bǔ)償評(píng)估價(jià)仍然不滿(mǎn)意，最后由相關(guān)賠償委員會(huì)仲裁確定。曲福田：《中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問(wèn)題研究》，北京經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年。這種“事前民主”的征地制度有利于充分了解被征地村民的利益訴求，并將其內(nèi)化，有利于使被征地村民的主觀利益“不公感”得以提前釋放。我國(guó)目前的征地實(shí)踐往往把被征地村民排除在征地程序之外，具有明顯的“先斬后奏”特征。作為弱勢(shì)群體，曹宗平：《論我國(guó)征地制度的內(nèi)在缺失》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2005年第5期。一旦被征地村民不滿(mǎn)征地現(xiàn)狀，被征地村民只能在事后以抗議等“事后民主行為”釋放其內(nèi)心的不滿(mǎn)，對(duì)村委會(huì)施加“額外”的政治壓力。一些失地農(nóng)民甚至采取過(guò)激行為，給社會(huì)穩(wěn)定埋下嚴(yán)重隱患。李燕瓊、嘉蓉梅：《城市化過(guò)程中土地征用與管理問(wèn)題的理性反思——對(duì)我國(guó)東、中、西部1538個(gè)失地農(nóng)戶(hù)的調(diào)查分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2006年第5期。相比之下，我國(guó)征地制度與國(guó)外征地制度的一個(gè)重要差異在于如何讓被征地村民釋放并解決其不滿(mǎn)情緒。雖然“先斬后奏”可以提高征地效率，但是卻危及社會(huì)安定。當(dāng)下“維穩(wěn)”需求日益緊迫，可以考慮在征地活動(dòng)中切實(shí)實(shí)施事前聽(tīng)證并引入被征土地估價(jià)仲裁制度，變“事后民主”為“事前民主”。同時(shí)，鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)積極參與征地補(bǔ)償評(píng)估，形成對(duì)征地聽(tīng)證和被征土地估價(jià)仲裁的補(bǔ)充配套機(jī)制。

作者單位：張期陳，上海商學(xué)院；胡志平，華東政法大學(xué)

責(zé)任編輯：韓海燕