張娟

（河南省生產(chǎn)力促進中心，河南 鄭州 450001）

項目層次國際金融組織貸款績效評價的局限性研究
——以亞洲開發(fā)銀行貸款河南省海河流域水污染治理為例

張娟

（河南省生產(chǎn)力促進中心，河南 鄭州 450001）

利用國際金融組織貸款是我國引進外資的重要渠道之一，我國自1981年開始利用國際金融組織貸款以來，取得了顯著效果。通過分析亞行貸款河南省海河流域水污染治理項目績效評價工作實施中的局限性，進而提出加強績效評價工作的建議。

國際金融組織貸款；績效評價；局限性

利用國際金融組織貸款是中國改革開放事業(yè)的重要組成部分，也是中國引進外資的重要渠道之一。自1981年至今，我國與國際金融組織的合作不斷擴展，成效顯著，利用國際金融組織貸款協(xié)議金額累計達822.83億美元，支持建設(shè)了579個項目。其中70%分布在中西部，涉及交通、能源、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、教育、衛(wèi)生、工業(yè)等國民經(jīng)濟重點領(lǐng)域，為促進中國經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

為了客觀、公正地評價國際金融組織貸款項目的實施效果與影響，建立健全國際金融組織貸款資金績效評價制度，保持國際金融組織貸款的可持續(xù)性，防范和化解債務風險，有必要加強對國際金融組織貸款項目績效評價工作。

1 項目績效評價的意義

國際金融組織貸款項目績效評價的意義主要在于：一是通過績效評價，可以進一步明確政府履行職能的績效目標，對提高管理水平，創(chuàng)新管理機制具有重要意義，客觀上也是政府職能轉(zhuǎn)變的需要；二是引導社會資源達到有效配置，通過對項目的相關(guān)性、效率、效果及可持續(xù)性進行科學評價，提高了項目本身績效和配置效率，而且可以使財政資金更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用；三是充分發(fā)揮財政監(jiān)督機制，對推進我國與國際金融組織的戰(zhàn)略調(diào)整有重要的意義。

2 項目績效評價的實施

2.1 主要做法

近期按照財政部的要求，河南省財政廳選取了完工項目“亞行貸款河南省海河流域水污染治理項目”進行績效評價。主要做法是：

2.1.1 做好前期準備工作

包括確定評價任務、確定評價任務實施模式和編制評價任務大綱三個步驟。

2.1.2 設(shè)計階段

主要是將評價任務大綱轉(zhuǎn)化為可操作的實施方案過程。這個過程包括了前期準備、開發(fā)績效評價框架和形成實施方案三個步驟。

2.1.3 實施階段。本階段工作主要包括證據(jù)收集、整理、分析、績效評級以及形成評價結(jié)論，總結(jié)經(jīng)驗教訓和提出建議五個步驟

2.1.4 報告應用階段

績效評價報告是績效評價結(jié)論的最終載體。這一階段主要是將項目“概述、評價結(jié)論、績效分析、經(jīng)驗教訓和建議”撰寫成報告，報送上級有關(guān)部門和領(lǐng)導，使項目結(jié)果能大家分享，逐步建立起項目決策和管理信息共享機制，為河南省政府決策服務。

通過亞行貸款河南省海河流域水污染治理項目績效評價的開展，為進一步推進制度建設(shè)、能力建設(shè)，促進國際金融組織貸款項目管理精細化、科學化起到了積極的推動作用。我們的體會是：科學的前期工作是項目成功的前提，政府的高度重視是項目成功的保障，敬業(yè)精干的管理隊伍是項目成功的基礎(chǔ)、廣大群眾的參與是項目成功的關(guān)鍵、資金的及時到位是項目成功的源泉。

2.2 績效評價的局限性

項目層面國際金融組織貸款績效評價存在以下局限性：

2.2.1 評價客體績效意識的局限性。

由于對績效評價工作的認識和宣傳不夠，一些被評價對象以為評價是要“查問題、打板子”，對評價工作懷有抵觸心理，其提供的材料或不足或真實性存疑；同時，由于評價工作需要被評價主體（項目辦）的支持和參與，一些評價活動的開展都需要由其協(xié)助，如利益相關(guān)者座談會，與會者多是由被評價主體選擇或安排，因此從中獲取信息的真實性需要善加甄別；此外，由于一些基層部門基礎(chǔ)工作薄弱，人員輪換頻繁，檔案和資料管理不善，數(shù)據(jù)資料的可獲得性不高。

2.2.2 績效評價模式的局限性。

國際金融組織貸款項目績效評價是基于評價問題和基于評價指標相結(jié)合的評價模式，需要針對關(guān)鍵問題開發(fā)指標，這要求評價人員具有較高的評價經(jīng)驗和水平，該評價模式對于打捆子項目較多的大項目較為適用，對于一批項目投資額度小，差異大，并進行綜合排序的評價項目不適用。

2.2.3 評價標準的局限性。

首先，評價三級指標尚未建立。目前，國際金融組織貸款項目績效評價指標體系主要依靠《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》設(shè)定的以相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性為一級指標以及13個關(guān)鍵問題為二級指標的評價指標體系，三級指標體系尚未建立。實踐中，三級指標主要由技術(shù)專家臨時設(shè)定，由此造成三級指標靈活有余，嚴謹不足；其次，評價標準不明確。評價標準是評價指標的價值尺度和界限，作為衡量績效的尺度，合適的評價標準是評價結(jié)果公正科學的保證，以本次選擇評價的亞行貸款河南省海河流域水污染治理項目為例，由于其自身的特點，除了直接體現(xiàn)項目實施所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益外，社會效益和環(huán)境效益應更重要。此外，在評價中對評價分值的確定方面，也缺乏較為統(tǒng)一的判定標準，再加上項目完工時間與開展績效評價工作的時間相隔較長，對項目目標實現(xiàn)程度的評價，因項目受社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化而影響到評價結(jié)果。如何從科學角度出發(fā)，突破經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)手段、認知和主觀決策限制,建立一套科學、系統(tǒng)和完整的績效評價指標，客觀、公正評價項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益，是當前開展績效評價的難點。

2.2.4 績效評價人員專業(yè)素質(zhì)的局限性。

無論是績效評價中介機構(gòu)還是績效評價專家，涉及的專業(yè)領(lǐng)域不可能涵蓋國際金融組織貸款項目績效評價工作的全部范圍，因此，對于項目績效評價設(shè)計、實施，受自身評價專業(yè)知識和能力所限，分析問題的透徹性可能會受到一定影響。

2.2.5 評價結(jié)果應用的局限性。

主要表現(xiàn)在四個方面。一是績效理念淡薄，目前很多項目實施單位中思想存在誤區(qū)，認為績效評價與他們無關(guān)，績效評價工作就是走過場，流于形式。二是評價結(jié)果缺乏約束力，目前績效評價結(jié)果一般作為檔案保存，運用較好的也就是作為對決策、管理工作的參考與借鑒，使得績效評價工作流于形式，影響了績效評價工作的有效性和權(quán)威性。三是利益制約，績效評價結(jié)果難以運用的一個因素是利益驅(qū)動因素，一定程度上與領(lǐng)導者政治導向或各部門權(quán)利抗衡有關(guān)，使得績效評價結(jié)果在資金分配應用上的阻力較大。另外，評價結(jié)果應用對于在建項目還有實際意義，但對于已完工項目作用就不那么大了，只是對類似新上項目有借鑒意義。

3 績效評價工作中的對策及建議

3.1 加強宣傳，營造績效評價氛圍。通過新聞媒體、網(wǎng)絡等形式，將績效評價工作的重要性和必要性進行廣泛宣傳，提高各主管部門、項目單位使用國際金融組織貸款的績效意識。

3.2 提高績效評價工作的廣度和深度。在實施項目績效評價時，可邀請項目區(qū)人大、政協(xié)、相關(guān)專業(yè)人士參與，聽取他們的意見和建議，保證績效評價結(jié)果的客觀公正和權(quán)威性。

3.3 充分發(fā)揮績效評價在完善貸款項目管理、提高資金使用效益方面的應有作用。首先，績效評價要服務于提高貸款項目的科學化管理水平，包括幫助管理者對利用國際金融組織貸款準確定位，使貸款支持的領(lǐng)域和投向自覺與國家和項目區(qū)宏觀政策支持的重點保持一致，強化對舉債行為的約束，實現(xiàn)項目立項管理科學化。同時，績效評價還要服務于提高貸款項目的精細化管理水平，包括實現(xiàn)項目實施管理精細化，重點加強對提款報賬、資金使用、招標采購等環(huán)節(jié)的監(jiān)控和管理，實現(xiàn)債務管理精細化，重點完善擔保、承諾、抵押等手續(xù)，確保貸款債權(quán)債務最終落實，加強統(tǒng)計和風險監(jiān)測，完善還貸準備金制度，確保還貸。

3.4 借鑒國際經(jīng)驗，強化制度建設(shè)，著力完善制度體系。繼續(xù)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善績效評價管理制度，以建立符合我國國情的國際金融組織項目績效管理體系為目標，逐步建立起“績效目標科學、項目監(jiān)測全面、評價質(zhì)量可靠、結(jié)果運用到位”的全過程項目績效管理制度。

3.5 進一步完善我國的績效評價體系。一是項目績效評價指標體系的完善，可以借鑒國際金融組織對不同行業(yè)設(shè)置特性指標的做法，在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，逐漸開發(fā)設(shè)立體現(xiàn)行業(yè)特征的評價指標體系；二是繼續(xù)完善和補充現(xiàn)有的《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，形成系列化的規(guī)范指導性文件，并向成為國家標準發(fā)展。

3.6 加大對評價專業(yè)機構(gòu)和人員的能力建設(shè)力度。從現(xiàn)有實踐看，我國績效評價工作還處于初期階段，評價報告的質(zhì)量相差懸殊，應加大績效評價能力建設(shè)力度。一是基于SHIPDET平臺，繼續(xù)借助亞行和世行的專家資源和案例庫資源，將國際上多邊發(fā)展機構(gòu)績效評價的方法引入并應用于國內(nèi)的工作；二是加快建立基于網(wǎng)絡的評價文獻和案例數(shù)據(jù)庫，擴大已有成果的傳播；三是在財政部的主導下，擴大對承擔評價的中介機構(gòu)的評價人員的專業(yè)能力培訓；四是利用亞行或世行的能力建設(shè)項目，通過參與實際評價，提高評價專業(yè)技能。

3.7 完善績效評價結(jié)果運用機制，實現(xiàn)績效評價向績效管理轉(zhuǎn)變?？冃гu價的目的在于結(jié)果應用，要加強項目管理制度與評價結(jié)果應用的有機銜接，防止績效評價結(jié)果與項目管理“兩張皮”，切實將評價結(jié)果作為提升項目績效、完善管理制度的重要依據(jù)。一是將績效評價報告報送地方人大、政協(xié)，將績效評價結(jié)果與部門單位的考核相結(jié)合，將績效評價工作列入對部門單位的工作考核內(nèi)容；二是實行績效評價結(jié)果通報制度，對于涉及民生的評價項目，考慮將評價結(jié)果向社會公布；三是將績效評價結(jié)果與地方財政預算資金安排掛鉤，按“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，對績效評價結(jié)果較好的項目和單位，在編制地方預算時優(yōu)先安排；對于資金使用效益不好的單位，財政部門可以和審計部門相結(jié)合，對項目實施單位進行專項檢查，查找問題，予以整改，以保證項目持續(xù)推進。

4 結(jié)語

績效評價工作目前尚處于起步和發(fā)展階段，還存在諸多困難。比如評價工作缺乏制度保障，信息數(shù)據(jù)庫、專家?guī)斓慕⒇酱鉀Q，績效評價指標體系有待進一步完善等?？傊?，績效評價工作需要進一步地推進和不斷完善。

[1]財政部國際司.努力推進國際金融組織項目績效評價工作[N].中國會計報.2013.3.29．

[2]宋軍.魏永華.國際金融組織貸款農(nóng)業(yè)項目績效評價初探[J].攀枝花財會.2012（12）：10．

F812.5

A

1671-0037（2014）06-6-2

張娟（1973.10-），本科，工程師，先后獲得河南省科技進步二等獎5項。研究方向：技術(shù)經(jīng)濟評價與項目管理。