李晚蓮++陳婷

摘 要：公共政策作為一種國(guó)家和政府行為，在不同的時(shí)空內(nèi)可以發(fā)揮向度不同、類別不一、程度不等的功能。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府的行為和功能發(fā)生了較大變化，因此公共政策的功能也在轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策除了要發(fā)揮導(dǎo)向、調(diào)控、分配等基本功能外，還要發(fā)揮社會(huì)的公平正義、變革求新等特殊功能。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型時(shí)期；公共政策；基本功能；特殊功能

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）33-0006-03

嚴(yán)強(qiáng)教授根據(jù)社會(huì)變革的程度大小，將社會(huì)分為兩種形態(tài)，“一種是社會(huì)變革程度不大的常態(tài)社會(huì)，一種是社會(huì)變革程度較大的轉(zhuǎn)型社會(huì)?！币话阏J(rèn)為，中國(guó)自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，就進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型期。在面對(duì)十分復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)的情況下，黨的十八屆三中全會(huì)決定全面深化改革，大量涉及社會(huì)變革、轉(zhuǎn)型的公共政策必然先后出臺(tái)。筆者認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，黨和政府制定的公共政策既要符合轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，并且要能滿足人民在特殊時(shí)期的需求。

一、中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型

中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)要經(jīng)歷觀念和價(jià)值的劇烈變動(dòng)，傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變、新舊因素并存、進(jìn)步與落后較量等等，這些或多或少給人們的思想或行為帶來(lái)沖擊，甚至影響個(gè)人和團(tuán)體、政府的重大決策變化。

（一）中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義和內(nèi)容

一般認(rèn)為社會(huì)轉(zhuǎn)型這一范疇來(lái)自西方社會(huì)學(xué)的現(xiàn)代化理論，社會(huì)學(xué)家使用“轉(zhuǎn)型”這個(gè)概念來(lái)描述社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和性變。中國(guó)學(xué)界對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義沒(méi)有統(tǒng)一的概述，但很多學(xué)者從自己的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)出發(fā)提出了一些建議。關(guān)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義，具有代表性的觀點(diǎn)主要有：

郭德宏把社會(huì)轉(zhuǎn)型表述為：“中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)、從封閉性社會(huì)向開(kāi)放性社會(huì)的社會(huì)變遷和發(fā)展”。鄭杭生認(rèn)為社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)“從農(nóng)業(yè)的，鄉(xiāng)村的，封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會(huì)，向工業(yè)的，城鎮(zhèn)的，開(kāi)放的現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)型……中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，是中國(guó)的社會(huì)生活組織模式傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，邁向更加現(xiàn)代和更新現(xiàn)代的過(guò)程?！边@種從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的觀點(diǎn)是學(xué)者們普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者把社會(huì)轉(zhuǎn)型上升到哲學(xué)的高度，對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型作出哲學(xué)范疇規(guī)定：“社會(huì)轉(zhuǎn)型乃是代表著歷史發(fā)展趨勢(shì)的實(shí)踐主體自覺(jué)推進(jìn)社會(huì)變革的歷史創(chuàng)造性活動(dòng)。當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力提出質(zhì)向發(fā)展的新要求時(shí)，歷史的實(shí)踐主體按照確認(rèn)的‘發(fā)展邏輯，對(duì)原型社會(huì)的結(jié)構(gòu)、體制進(jìn)行全面、系統(tǒng)地自覺(jué)轉(zhuǎn)變，以求實(shí)現(xiàn)社會(huì)演化的創(chuàng)新?！备鶕?jù)這些學(xué)者的論述，中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以前，中國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這種經(jīng)濟(jì)體制缺乏活力，難以調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性，是阻礙中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的主要因素。十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平同志毅然決定開(kāi)放中國(guó)市場(chǎng)，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性與社會(huì)主義的優(yōu)越性相結(jié)合，逐步走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

第二，由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)一直是個(gè)落后的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平極其低下。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)依靠科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)體系，推進(jìn)信息化與工業(yè)化的融合，漸漸過(guò)渡到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化和工業(yè)化國(guó)家。

第三，由封閉半封閉社會(huì)向全方位開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)型。中國(guó)近代以來(lái)，長(zhǎng)期的閉關(guān)鎖國(guó)政策導(dǎo)致了國(guó)家的衰落。十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人充分認(rèn)識(shí)到了對(duì)外開(kāi)放的重要性。中國(guó)從此大開(kāi)國(guó)門(mén)，將中國(guó)融入世界，也將世界引入中國(guó)，逐步形成全方位的對(duì)外開(kāi)放。

（二）中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的和實(shí)質(zhì)和特征

關(guān)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)，學(xué)者們也做了部分研究，其中馬敏的觀點(diǎn)比較有代表性，他認(rèn)為：“所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是一種整體性的社會(huì)變遷。”它主要包括兩層含義：“其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種社會(huì)質(zhì)變過(guò)程，通常要延續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間，是一個(gè)持續(xù)性的社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)過(guò)程……第二，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種特殊的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，與社會(huì)發(fā)展相聯(lián)系。”關(guān)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特征，學(xué)者們有一定的共識(shí)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)轉(zhuǎn)型的特征可以概括為整體性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。當(dāng)然，由于每個(gè)國(guó)家在不同歷史階段面臨的問(wèn)題不同，所要達(dá)到的目標(biāo)不同，這就意味著中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型就必然具有特殊性，范燕寧把這種特殊性歸納為“復(fù)合性、非規(guī)范性、不確定性和弱防護(hù)性”。

（三）轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)矛盾

在轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)社會(huì)的整體發(fā)展趨勢(shì)是穩(wěn)定的，但是由于在社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)機(jī)制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，社會(huì)利益分化嚴(yán)重、民生建設(shè)步伐滯后、群眾利益訴求不通暢等原因，導(dǎo)致社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾層出不窮。楊淑琴認(rèn)為：“在加速轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，快速的社會(huì)分化與社會(huì)流動(dòng)使社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化、多元化，許多潛在的社會(huì)沖突不斷地被激發(fā)出來(lái)，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)?！睆埇|認(rèn)為：“中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，轉(zhuǎn)型的速度、廣度與深度前所未有?！贝送猓塘?、丁元等都在轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)矛盾與沖突方面做過(guò)類似的研究。根據(jù)這些學(xué)者的研究，筆者把轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)矛盾的特點(diǎn)歸納為：（1）沖突形式多元化。轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生率急劇上升，群體性、突發(fā)性事件增多，沖突的表達(dá)方式也趨于多樣化。（2）利益沖突占主導(dǎo)地位。利益沖突是人類社會(huì)沖突的根源。處于轉(zhuǎn)型社會(huì)的中國(guó)，某些強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體與集團(tuán)在追運(yùn)用不正當(dāng)手段，損害其他群體的利益，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾激增。（3）沖突雙方呈現(xiàn)非對(duì)抗性。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的社會(huì)矛盾主要涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的利益沖突，屬于人民內(nèi)部矛盾，可以通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制加以解決。

在快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾和沖突是不可避免的，但是必須把這種矛盾和沖突控制在一定范圍內(nèi)。毫無(wú)疑問(wèn)，政府在化解社會(huì)沖突和治理社會(huì)中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，而這種關(guān)鍵作用的發(fā)揮都是靠政府制定的公共政策的功能體現(xiàn)出來(lái)的。因此，國(guó)家和政府要充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)沖突的根源，分析沖突的特點(diǎn)，從而制定相應(yīng)的政策，從根本上控制和化解社會(huì)矛盾和沖突。

二、公共政策的基本功能

公共政策的功能是指政策在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活等各個(gè)領(lǐng)域所發(fā)揮的作用和功效。學(xué)者們對(duì)于公共政策的基本功看法基本一致，但表述不一，如陳振明認(rèn)為公共政策的基本功能包括導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)、象征功能；寧騷把公共政策的基本功能歸納為管制、引導(dǎo)、調(diào)控、分配功能；馬國(guó)賢則認(rèn)為公共政策具有導(dǎo)向、財(cái)富分配和資源分配和管理等基本功能。綜合上述幾位學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，公共政策在常態(tài)社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)中都具備導(dǎo)向、調(diào)控、分配和管制功能。

（一）導(dǎo)向功能

政策的導(dǎo)向功能是指政策引導(dǎo)人們的行為或事物的發(fā)展沿著政策制定者所確定的目標(biāo)前進(jìn)。公共政策可以借助于政策目標(biāo)和價(jià)值取向來(lái)發(fā)揮它的導(dǎo)向功能。例如，政府每年度設(shè)定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，從而依靠政策目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)未來(lái)一年國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、方向等；中國(guó)以兼顧效率和公平為價(jià)值取向，引導(dǎo)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序、健康發(fā)展，則是依靠?jī)r(jià)值取向來(lái)發(fā)揮政策的導(dǎo)向功能。從公共政策所產(chǎn)生的結(jié)果來(lái)看，導(dǎo)向功能可分為正導(dǎo)向功能和負(fù)導(dǎo)向功能。“正導(dǎo)向是政策對(duì)事物發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對(duì)事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識(shí)。不正確的公共政策，違背絕大多數(shù)人利益的政策，固然有負(fù)導(dǎo)向功能；而那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負(fù)效應(yīng)，也會(huì)產(chǎn)生負(fù)導(dǎo)向功能。”人們?cè)诎l(fā)揮公共政策正導(dǎo)向功能的同時(shí)，要清醒地認(rèn)識(shí)到它的負(fù)面效應(yīng)，盡量克服其消極影響。

（二）調(diào)控功能

公共政策調(diào)控的主要是社會(huì)各主體的利益關(guān)系，尤其是物質(zhì)利益關(guān)系?！艾F(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著各種不同的利益群體，他們之間不可避免地會(huì)有摩擦、沖突甚至對(duì)抗。政府必須使用公共政策這一有效的工具來(lái)對(duì)各種利益群體的矛盾進(jìn)行調(diào)控?！碧幱谵D(zhuǎn)型社會(huì)的中國(guó)，政策的調(diào)控功能顯得尤為重要。公共政策可對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行直接調(diào)控和間接調(diào)控，相應(yīng)的功能也可分為直接調(diào)控功能和間接調(diào)控功能。 同政策的導(dǎo)向功能一樣，政策的調(diào)控功能有積極的也有消極的，這主要取決于政策的目標(biāo)以及實(shí)施政策途徑的正確與否。

（三）分配功能

分配功能是指政府制定的公共政策具有財(cái)富分配與資源配置的功能。由于資源具有稀缺性，每個(gè)社會(huì)成員和組織都希望從稀缺的資源中獲取盡可能多的利益，這就有可能引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突。政府需要制定公共政策對(duì)公共資源進(jìn)行分配，使社會(huì)成員和組織在索取資源的過(guò)程中保持某種平衡。公共政策主要是通過(guò)以下途徑來(lái)發(fā)揮分配功能的：一是為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；二是在二次分配中發(fā)揮作用。比如，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)收入分配中的不合理現(xiàn)象，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等問(wèn)題；三是建立利益表達(dá)對(duì)話機(jī)制，保障公民依法參與社會(huì)治理的權(quán)利，使公民在參與社會(huì)活動(dòng)中建立和諧關(guān)系。

（四）管制功能

管制功能是指政府在解決社會(huì)公共問(wèn)題時(shí)，通過(guò)規(guī)范政策對(duì)象的作為或不作為來(lái)達(dá)成政策目標(biāo)，這種功能主要是通過(guò)政策的條文規(guī)定表現(xiàn)出來(lái)的。管制功能可以分為積極管制功能和消極管制功能。積極管制功能是指政策使政策對(duì)象不愿或不能超出一定的行動(dòng)范圍，如新加坡公務(wù)員管理中的高薪養(yǎng)廉政策；消極管制功能是指政策對(duì)象在發(fā)生違反規(guī)范的行為時(shí)，會(huì)受到相應(yīng)的懲罰、制裁，如法庭的審判條文都具有消極管制功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)揮政策的管制功能要把握適度的原則，該管的就應(yīng)該管好，不該管的就應(yīng)大膽地讓企業(yè)和社會(huì)接手。有限度地發(fā)揮好政策的管制功能不僅能使政府更好地服務(wù)好社會(huì)公眾，還能擴(kuò)大企業(yè)和市場(chǎng)的活動(dòng)空間，對(duì)它們形成激勵(lì)作用。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策的特殊功能

比起常態(tài)社會(huì)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)型社會(huì)當(dāng)中的社會(huì)關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，利益矛盾和沖突深刻影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定和改革的深入進(jìn)行。公共政策在這一時(shí)期除了要發(fā)揮好導(dǎo)向、調(diào)控、分配等基本功能外，還要發(fā)揮公正和推進(jìn)社會(huì)變革求新的功能。

（一）公正功能

保證社會(huì)公正是公共政策選擇的主題，也是中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策著重追求的價(jià)值取向。隨著中國(guó)全面轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，社會(huì)階層分化、利益重組，各種矛盾、摩擦接踵而至?；诋?dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)問(wèn)題及公共政策的功能與地位的考量，“只有把公正作為公共政策的核心價(jià)值取向，才能把各種群體的利益進(jìn)行整合，才能更好地使社會(huì)得以健康、協(xié)調(diào)、快速的發(fā)展。”

1.公正成為轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)著重追求的價(jià)值選擇的依據(jù)

公正之所以成為中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策的核心價(jià)值選擇，主要有以下幾點(diǎn)依據(jù)：第一，公共政策的公共性要求其體現(xiàn)公正價(jià)值，公共政策和其他政策最大的差別就在于其代表公眾的利益。因此，公共政策的制定與執(zhí)行要考慮社會(huì)的整體利益，得到民眾的普遍認(rèn)可與支持。第二，要以公正的公共政策來(lái)保證當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序、平穩(wěn)的運(yùn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有其固有的缺陷，需要政府及公共政策從公正的角度來(lái)進(jìn)行處理，才能從本質(zhì)上解決問(wèn)題。第三，中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)公正問(wèn)題突出。目前，中國(guó)社會(huì)生活的方方面面都出現(xiàn)了不公平的現(xiàn)象，在這一背景下，政府要制定和實(shí)施公正的公共政策，制造平等的機(jī)會(huì)，在平等的基礎(chǔ)上滿足每一個(gè)社會(huì)成員的基本生存要求。

2.公共政策公正功能的必然性與體現(xiàn)途徑

無(wú)論采取什么樣的路徑來(lái)解決社會(huì)不公問(wèn)題，都離不開(kāi)政策的促進(jìn)作用，原因有：首先，社會(huì)公正的缺失在很大程度上是政府在非常時(shí)期采用非常手段造成的。就拿中國(guó)東、中、西部的地區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)，政策的不公導(dǎo)致了地區(qū)發(fā)展的不平衡，政府就有職責(zé)制定公共政策來(lái)?yè)崞缴鐣?huì)公平正義的傷痕。再者，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐上，公共政策促進(jìn)社會(huì)公平正義的時(shí)機(jī)已成熟。中國(guó)提出的從“效率優(yōu)先，兼顧公平”到“更加注重社會(huì)公平”的分配原則，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社會(huì)公平正義問(wèn)題的重視以及執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。且中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值已躍居世界第二，國(guó)家有能力運(yùn)用公共政策來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平與正義的實(shí)現(xiàn)。

公共政策作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的媒介和手段，促進(jìn)社會(huì)公平與正義的主要途徑有：運(yùn)用稅收和轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行收入調(diào)節(jié)；通過(guò)社會(huì)收入、保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等手段受益于社會(huì)弱勢(shì)階層；給弱勢(shì)者提供和創(chuàng)造發(fā)展的機(jī)會(huì)與條件，適時(shí)體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷。