王瑩 徐振軒
摘 要 摘要:一般認(rèn)為,美國(guó)給予以色列眾多援助的最為重要的原因在于猶太利益集團(tuán)的游說(shuō),本文不否認(rèn)猶太利益集團(tuán)的重要性,但是認(rèn)為美國(guó)的戰(zhàn)略利益的考量,才是美國(guó)向以色列提供援助的決定性因素。美國(guó)在對(duì)外決策時(shí),其面前擺滿了不同的“選項(xiàng)”,猶太利益集團(tuán)在影響美國(guó)選擇那些“選項(xiàng)”上,具有極大的優(yōu)勢(shì),但是對(duì)于“選項(xiàng)”的形成和變化,卻是猶太利益集團(tuán)無(wú)法把控的。而美國(guó)的戰(zhàn)略利益的考量卻是隨著“選項(xiàng)”不斷變化的。
關(guān)鍵詞 援助 猶太利益集團(tuán) 美國(guó) 以色列
作者簡(jiǎn)介:王瑩、徐振軒,同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際政治專(zhuān)業(yè)2012級(jí)碩士研究生。
中圖分類(lèi)號(hào):D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2014)11-143-02
一、美國(guó)援助以色列政策的歷史演變
以色列作為目前接受美國(guó)人均援助最多的國(guó)家,其接受援助的數(shù)量是很多國(guó)家望塵莫及的。但是其目前的狀況并不是一開(kāi)始就是這樣的,而是經(jīng)歷了一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程的。
第二次世界大戰(zhàn)之前,美國(guó)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)人明確支持以色列建國(guó)。當(dāng)杜魯門(mén)總統(tǒng)決定支持聯(lián)合國(guó)1947年的分治計(jì)劃,并在以色列于1948年5月宣布獨(dú)立后立即對(duì)它予以承認(rèn)時(shí),他確實(shí)在支持猶太人建立自己的家園當(dāng)中扮演了關(guān)鍵的角色。但是杜魯門(mén)和艾森豪威爾政府也意識(shí)到,同以色列抱得太緊會(huì)破壞美國(guó)與阿拉伯世界的關(guān)系,誘使蘇聯(lián)獲得在中東地區(qū)提高影響力的機(jī)會(huì)。因此,在20世紀(jì)50年代期間,美國(guó)尋求在以色列和它的阿拉伯鄰國(guó)之間走中間道路。并且這一階段美國(guó)和以色列之間還發(fā)生過(guò)幾次嚴(yán)重的矛盾,使得美國(guó)甚至試圖停止對(duì)以色列的援助。
進(jìn)入20世紀(jì)60年代,在肯尼迪政府的時(shí)候,美國(guó)真正第一次承諾以色列的軍事安全。事實(shí)上,在1962年12月,肯尼迪曾告訴以色列外交部長(zhǎng)戈?duì)栠_(dá)·梅爾(Golda Meir),美國(guó)“在中東地區(qū)同以色列所具有的特殊關(guān)系,只有同英國(guó)在一系列廣泛的世界事務(wù)上的關(guān)系可以相比擬”。他接著說(shuō)道:“我認(rèn)為十分清楚的是,如果發(fā)生侵略以色列的事件,美國(guó)會(huì)來(lái)支持以色列的。我們有這樣的能力,并且這種能力在不斷增加?!?/p>
而美國(guó)援助以色列的絕對(duì)數(shù)量,真正突破是在70年代尼克松時(shí)期。從1949年至1965年期間,美國(guó)每年對(duì)以色列的援助——其中超過(guò)95%是經(jīng)濟(jì)和食品援助——平均大約是6300萬(wàn)美元;而此后在1966年至1970年期間,每年的平均援助增加到1.02億美元;1971年,美國(guó)的援助飆升到6.345億美元——其中大約85%是軍事援助;而在1973年的十月戰(zhàn)爭(zhēng)中,援助的數(shù)量是1971年的5倍之多。1976年,以色列成為美國(guó)每年最大的外援接受?chē)?guó),而這一地位一直保持至今。這一時(shí)期對(duì)以色列的支持從貸款轉(zhuǎn)為直接贈(zèng)與,而其中的大部分則是美國(guó)的軍事援助,而非經(jīng)濟(jì)或技術(shù)支持。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究處(the Congressional Research Service,CRS)的克萊德·馬克的說(shuō)法:“以色列更喜歡的是貸款而非贈(zèng)款形式的援助,以避免有個(gè)美國(guó)軍事代表團(tuán)在以色列對(duì)贈(zèng)款項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。自從1974年以來(lái),美國(guó)對(duì)以色列的某些或全部軍事援助都是以貸款形式進(jìn)行的,而美國(guó)則放棄貸款償還的要求。從技術(shù)上來(lái)說(shuō),援助被稱(chēng)為貸款,但軍事援助實(shí)際上就是贈(zèng)款?!?/p>
二、 猶太利益集團(tuán)的影響力
從上文中可以看到,美國(guó)對(duì)以色列的援助不斷變化,而猶太利益集團(tuán)的影響這一因素確實(shí)相對(duì)穩(wěn)定的。這說(shuō)明猶太利益集團(tuán)并不是影響美國(guó)對(duì)以色列援助的唯一重要因素。那么這個(gè)另外的或者說(shuō)根本因素,本文認(rèn)為就是美國(guó)的戰(zhàn)略意圖。
以上美國(guó)援助以色列的變遷過(guò)程實(shí)際上也是美國(guó)不斷調(diào)整其中東戰(zhàn)略,最終形成美以特殊關(guān)系的過(guò)程。美以特殊關(guān)系的形成和發(fā)展,使得美國(guó)對(duì)以色列的援助不斷增加,而美國(guó)對(duì)以色列援助的不斷增加又是兩國(guó)關(guān)系深化的重要表現(xiàn)。
那么有必要再來(lái)看美以特殊關(guān)系的建立。有些學(xué)者從次國(guó)家層面分析,認(rèn)為美國(guó)猶太利益集團(tuán)的游說(shuō)起到了極大的作用,有些學(xué)者從國(guó)家戰(zhàn)略層面分析,認(rèn)為美國(guó)的戰(zhàn)略利益考量才是決定性因素。雖然這些分析都是很有道理的,但是其分析都是在各自的層面上展開(kāi)的,次國(guó)家層面就不去考量戰(zhàn)略因素,戰(zhàn)略因素就不涉及利益集團(tuán)。看前者的文章就會(huì)覺(jué)得,猶太利益集團(tuán)的在美國(guó)可以一手遮天,看后者的文章又會(huì)覺(jué)得,猶太利益集團(tuán)的作用不過(guò)如此,永遠(yuǎn)也跳不出美國(guó)的戰(zhàn)略利益。本文試圖對(duì)兩者加以調(diào)和,以期還原猶太利益集團(tuán)真實(shí)的影響力。本文認(rèn)為,戰(zhàn)略利益考量是美以特殊關(guān)系建立的決定性因素,而猶太利益集團(tuán)起到了重要的促成作用。因?yàn)閷?duì)外戰(zhàn)略的制定實(shí)際上是一個(gè)政策選擇的過(guò)程,在進(jìn)行戰(zhàn)略利益考量時(shí),決策者面臨著眾多的“選項(xiàng)”。猶太利益集團(tuán)可以影響美國(guó)對(duì)不同“選項(xiàng)”的選擇,但是卻不能提供“選項(xiàng)”。 而美國(guó)的戰(zhàn)略利益的考量卻是隨著“選項(xiàng)”不斷變化的。這種變化有時(shí)候符合猶太利益集團(tuán)的期望,有時(shí)候不符合。符合的時(shí)候猶太利益集團(tuán)會(huì)極力促進(jìn),而不符合的時(shí)候,其會(huì)極力阻止。
也就是說(shuō),猶太利益集團(tuán)沒(méi)有能力直接決定美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的制定,但是卻能夠時(shí)時(shí)把握住美國(guó)政府的戰(zhàn)略意圖的微小變化,然后抓準(zhǔn)時(shí)機(jī),使決策者選擇其所期望的“選項(xiàng)”,促成有利于以色列的戰(zhàn)略構(gòu)想的成型和實(shí)施。美國(guó)猶太利益集團(tuán),對(duì)外充當(dāng)了以色列和美國(guó)之間及時(shí)有效的連接通道,使得兩國(guó)都能夠快速明白對(duì)方的意圖,很少產(chǎn)生誤解。誤解不同于矛盾,誤解是錯(cuò)誤理解對(duì)方的意圖,而矛盾是了解對(duì)方意圖,但是雙方不接受對(duì)方的意圖。所以,美以之間經(jīng)常有矛盾,但卻很少有誤解。而美國(guó)與阿拉伯國(guó)家經(jīng)常是產(chǎn)生誤解。而對(duì)內(nèi),猶太利益集團(tuán)則利用自己強(qiáng)大的影響力迫使決策者在二選其一(或者多選其一)的情況下,選擇猶太利益集團(tuán)所期望的對(duì)以色列有利的一面。這就是猶太利益集團(tuán)發(fā)揮的作用。這種作用一直存在,但是其作用大小不取決于其自身,而是取決于當(dāng)時(shí)的美國(guó)的戰(zhàn)略意圖和客觀環(huán)境。
在美以特殊關(guān)系的形成過(guò)程中,由于外部環(huán)境的變化,在美國(guó)開(kāi)始產(chǎn)生了放棄在阿拉伯國(guó)家與以色列之間“走鋼絲”的戰(zhàn)略意圖之后,美國(guó)的猶太利益集團(tuán)才得以積極展開(kāi)其游說(shuō)攻勢(shì),并最終促成這種意圖成為鞏固的現(xiàn)實(shí),且一直持續(xù)至今。美國(guó)猶太利益集團(tuán)只是一個(gè)助推者而不是決定者,是美以關(guān)系的維護(hù)者而不是制造者。美國(guó)的任何外交決策都不是由某個(gè)利益集團(tuán)可以操控的。
同樣,在美國(guó)對(duì)以色列的援助政策的形成上也是這樣的。猶太利益集團(tuán)的突出作用表現(xiàn)在,當(dāng)美國(guó)的戰(zhàn)略意圖沒(méi)有親以色列的傾向時(shí),其只求確保美國(guó)的援助不間斷,追求獲得美國(guó)最基本的援助。而當(dāng)美國(guó)表現(xiàn)出親以色列的戰(zhàn)略意圖時(shí),猶太利益集團(tuán)會(huì)牢牢抓住機(jī)會(huì),爭(zhēng)取最大限度的援助。
但是美國(guó)對(duì)以色列的援助政策,也存在自己的獨(dú)立性。在美以特殊關(guān)系基本確立之前,連接美以的最重要的事務(wù)就是美國(guó)對(duì)以色列的援助。而這些援助,更多的是美國(guó)的猶太利益集團(tuán)積極爭(zhēng)取游說(shuō)的結(jié)果。在美國(guó)產(chǎn)生親以色列的戰(zhàn)略意圖之前,美國(guó)猶太利益集團(tuán)最最重要的游說(shuō)議題就是爭(zhēng)取美國(guó)對(duì)以色列的最基本的援助。而在美以特殊關(guān)系基本確立之后,美國(guó)的援助反而變得不再那么需要美國(guó)猶太利益集團(tuán)的爭(zhēng)取,因?yàn)檫@已經(jīng)成為了美國(guó)執(zhí)行其中東戰(zhàn)略的題中之意。美國(guó)猶太利益集團(tuán)在之前要做的是確保美國(guó)向以色列提供最低的級(jí)別的援助,而在之后則是確保美國(guó)提供其所需要的最優(yōu)援助。
三、 猶太利益集團(tuán)的優(yōu)勢(shì)
如上文所述,猶太利益集團(tuán)雖然無(wú)法從根本上決定美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的制定,決定美國(guó)美國(guó)對(duì)以色列的援助,但是在影響決策者選擇“選項(xiàng)”上卻有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。正是在這一點(diǎn)上的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì),使很多人誤以為美國(guó)猶太利益集團(tuán)在美國(guó)可以“一手遮天”。那么我們就來(lái)考察一下,其在這一點(diǎn)上的優(yōu)勢(shì)是如何獲得的。除了其自身的主觀因素之外,以下三個(gè)外部因素起著重要作用。
首先,中東地區(qū)的問(wèn)題是美國(guó)面對(duì)的最為復(fù)雜的外交議題,決策者往往面臨著多種選擇,而且每一種選擇的后果究竟如何是難以判斷的。這就為猶太利益集團(tuán)的游說(shuō)提供了有力的外部環(huán)境。要理解這一點(diǎn),可是從美國(guó)對(duì)世界其他地區(qū)戰(zhàn)略的制定對(duì)比一下。比如,亞美尼亞利益集團(tuán)也是曾經(jīng)在對(duì)外援助議題上,取得過(guò)極大的成功的,但是由于該地區(qū)的形勢(shì)相對(duì)簡(jiǎn)單而分明,美國(guó)很快就調(diào)整了在該地區(qū)的政策,而后盡管亞美尼亞利益集團(tuán)依然極力游說(shuō)但是都收效不大,甚至近幾年來(lái)美國(guó)對(duì)亞美尼亞的援助開(kāi)始逐年減少,其也沒(méi)能采取有效手段制止。而中東問(wèn)題由于其復(fù)雜性,始終沒(méi)有太大變化,使得美國(guó)決策者至今依然經(jīng)常不知所措,而這正是猶太利益集團(tuán)發(fā)揮作用的前提。
其次,中東其他國(guó)家的游說(shuō)力量完全不能與猶太利益集團(tuán)相抗衡。根據(jù)雙層博弈理論,決策者在對(duì)外決策時(shí)面對(duì)著國(guó)際和國(guó)內(nèi)的雙重棋盤(pán)。在中東問(wèn)題上,實(shí)際上國(guó)際棋盤(pán)上的談判者都是小國(guó),其對(duì)美國(guó)的制約力是有限的。而國(guó)內(nèi)棋盤(pán)上,最最重要的一個(gè)因素就是猶太利益集團(tuán),甚至有時(shí)候是唯一重要的。在這樣的狀況下,決策者必然更加重視這個(gè)國(guó)內(nèi)棋盤(pán)上最大的制約者。
最后,路徑依賴的慣性。前面兩個(gè)優(yōu)勢(shì)可以說(shuō)是無(wú)論在任何時(shí)期猶太利益集團(tuán)都存在的。而路徑依賴主要是指,在美以特殊關(guān)系建立之后,要在改變這種關(guān)系就會(huì)比之建立要難上加難。即便美國(guó)意識(shí)的這種關(guān)系弊大于利,那么要改變也是需要巨大的努力甚至代價(jià)才能實(shí)現(xiàn)的。有學(xué)者形象的指出“美以特殊關(guān)系就像是婚姻一樣,婚姻關(guān)系一旦形成,自有其牢固的聯(lián)系和紐帶,雖然其中可能不乏矛盾、失望和爭(zhēng)吵,但是離婚并不是一件輕松的事,會(huì)牽涉到其他許多互相關(guān)聯(lián)的方方面面?!?/p>
四、結(jié)語(yǔ)
談及猶太利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)對(duì)以色列援助的影響就不可能不涉及美以特殊關(guān)系的發(fā)展,兩者相輔相成,相互促進(jìn)。如前文所述,猶太利益集團(tuán)無(wú)論是對(duì)美以關(guān)系的影響還是對(duì)美國(guó)援助以色列政策的影響,都不是決定性的。有些學(xué)者,產(chǎn)生猶太利益集團(tuán)可以決定美國(guó)對(duì)外決策的錯(cuò)覺(jué),主要是由于其過(guò)于關(guān)注猶太利益集團(tuán)在影響美國(guó)選擇“選項(xiàng)”時(shí)的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì),而忽視了“選項(xiàng)”的形成及其變化,才是決定美國(guó)外交政策調(diào)整的根本原因。而在“選項(xiàng)”的形成及其變化放方面,猶太利益集團(tuán)是掌控不了的。此外,只要決策者意志堅(jiān)定,有勇氣承擔(dān)后果,其同樣可以做出不一樣的選擇。例如美國(guó)前總統(tǒng)老布什,曾以其堅(jiān)定的態(tài)度,選擇了不對(duì)猶太利益集團(tuán)妥協(xié),雖然其甚至付出了未能連任的代價(jià)。隨著未來(lái)中東局勢(shì)的不斷明朗化以及美國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)猶太利益集團(tuán)過(guò)分介入美國(guó)決策過(guò)程的呼聲的發(fā)展,猶太利益集團(tuán)得以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的客觀環(huán)境也會(huì)發(fā)生變化,其對(duì)美國(guó)對(duì)外援助政策的影響力也會(huì)隨之下降。
注釋?zhuān)?/p>
肯尼迪在之后的記者招待會(huì)上形容美國(guó)的承諾時(shí)顯得更加謹(jǐn)慎。參見(jiàn)Bass, Support Any Friend, 3,p.183,以及Spiegel,Other Arab-Israeli Conflict,pp.106-107。
Mark,“Israel:U.S. Foreign Assistance,”p.6,p.13.
李偉健.以色列于美國(guó)關(guān)系研究.時(shí)事出版社.2006年版.第43頁(yè).