陳漢平

摘 要 農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村繁榮是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)。黨和國(guó)家歷來(lái)十分重視三農(nóng)問(wèn)題，而農(nóng)村土地制度又是其中事關(guān)全局的關(guān)鍵?；诖耍ㄟ^(guò)回顧建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地制度變遷的動(dòng)因、特點(diǎn)及其績(jī)效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地；制度變遷；改革；啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C 文章編號(hào)：1673-890X（2014）10--3

1 新中國(guó)成立后農(nóng)村土地制度的變遷

1.1 土地改革時(shí)期（1949—1952）：土地農(nóng)民所有制

土地改革最早是20世紀(jì)30年代在蘇區(qū)開(kāi)始的，新中國(guó)成立后在新解放區(qū)繼續(xù)開(kāi)展，到1952年土地改革在全國(guó)基本完成。土地改革使全國(guó)3億多無(wú)地、少地的農(nóng)民無(wú)償?shù)孬@得了0.47億hm?的土地和其它生產(chǎn)資料[1]。土地改革是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)廣泛發(fā)動(dòng)群眾開(kāi)展和地主面對(duì)面的斗爭(zhēng)，從地主手里奪回土地等生產(chǎn)資料，變封建地主土地所有制為農(nóng)民個(gè)人私有制。通過(guò)土地改革，農(nóng)民翻身做了土地主人，實(shí)現(xiàn)了千百年來(lái)耕者有其田的夢(mèng)想，生產(chǎn)積極性空前高漲，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)迅速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快發(fā)展。

1.2 初級(jí)農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期（1953—1955）：土地農(nóng)民所有，集體經(jīng)營(yíng)

為了克服牲畜、耕具等生產(chǎn)資料缺乏，支援優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，中央開(kāi)始在農(nóng)村發(fā)動(dòng)集體化。1953年12月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社仍然保持土地農(nóng)民所有，農(nóng)民以自己的土地入股，交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，農(nóng)民集中生產(chǎn)勞動(dòng)，按土地和勞動(dòng)及其他資產(chǎn)分配。到1956年4月，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初級(jí)合作化已基本實(shí)現(xiàn)，全國(guó)建立合作社1 008 000個(gè)，入社農(nóng)戶(hù)10 668萬(wàn)戶(hù)，占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的90%[2]?？偟膩?lái)說(shuō)，初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，依靠集體力量新修了一批水利設(shè)施，符合生產(chǎn)力發(fā)展方向。

1.3 高級(jí)社、人民公社（1956—1978）：土地集體所有，集體經(jīng)營(yíng)

1956年通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，高級(jí)合作社將農(nóng)民私有的土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及土地上附屬的私有塘、井等水利設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)為集體所有，取消初級(jí)合作社的土地與大農(nóng)具入社分紅制度，仍允許農(nóng)業(yè)合作社留下總耕地的5%由農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)。到1956年底，參加高級(jí)社的農(nóng)戶(hù)就達(dá)1億多戶(hù)，占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的88%[3]。高級(jí)合作社實(shí)行土地集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，社員集中勞動(dòng)，按勞分配，實(shí)現(xiàn)了土地由個(gè)體農(nóng)民所有到勞動(dòng)群眾集體所有的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著黨對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成和農(nóng)村土地集體所有制的確立。

1958月8月中共中央通過(guò)了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》。到同年11月初，就把全國(guó)74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)社合并為28 500多個(gè)人民公社，加入公社的農(nóng)戶(hù)12 690多萬(wàn)戶(hù)，占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)99.1%[4]。人民公社實(shí)行政社合一，強(qiáng)調(diào)“一大二公”，實(shí)行“一平二調(diào)”，公有化程度越來(lái)越高，公社對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一管理，分配上實(shí)現(xiàn)平均主義。

高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和人民公社實(shí)行土地等生產(chǎn)資料集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，搞平均分配在體制上有著天然的缺陷，致使偷懶、搭便車(chē)等機(jī)會(huì)主義盛行，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)積極性，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益呈下降趨勢(shì)，人民生活水平?jīng)]有提高。到1978年全國(guó)平均每人占有的糧食大體仍相當(dāng)于1957年的水平，全國(guó)農(nóng)村還有2.5億人沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題[5]。

1.4 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978至今）：土地集體所有，家庭經(jīng)營(yíng)

1978年12月，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村18戶(hù)農(nóng)民開(kāi)始了“大包干”，揭開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。1980年9月中央中央向各地下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產(chǎn)到戶(hù)的性質(zhì)，初步肯定了包產(chǎn)到戶(hù)。1983年1月，中共中央出臺(tái)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問(wèn)題》的文件，認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的發(fā)展”，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1984年的中央一號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，延長(zhǎng)土地承包期，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。當(dāng)年，中國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到歷史最高，證明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度改革的成功。

1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，決定在原有的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變。2001年12月中共中央 《關(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行，必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。2003 年3月實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，是第一次以國(guó)家法律的形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律，標(biāo)志著農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)的新型土地制度正式確立。

2007年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》真正確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；并明確提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定指出在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。該決定在農(nóng)民已享有承包土地的占有、使用、收益權(quán)的基礎(chǔ)上繼續(xù)拓展了農(nóng)民對(duì)承包土地的處分權(quán)能，開(kāi)辟了農(nóng)民融資經(jīng)營(yíng)新渠道，必將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的啟示endprint

2.1 農(nóng)村土地制度改革是否成功的關(guān)鍵在于是否保障并提高了農(nóng)民權(quán)益

如果一項(xiàng)農(nóng)村土地制度保護(hù)并提高了農(nóng)民利益，農(nóng)民則擁護(hù)，制度能夠得到有效實(shí)施；如果損害了農(nóng)民利益，農(nóng)民則反對(duì)（哪怕是人民公社時(shí)期的消極反對(duì)，出工不出力），制度很難得到貫徹執(zhí)行。保障和提高農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)是保障并提高農(nóng)民的土地權(quán)利。因?yàn)樗灰椎奈锲穬r(jià)值，也就取決于交易中所轉(zhuǎn)手的產(chǎn)權(quán)的多寡或產(chǎn)權(quán)的“強(qiáng)度”[6]。 保障并提高農(nóng)民權(quán)益是生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村土地制度中的體現(xiàn)。因?yàn)橹挥修r(nóng)民擁有的土地權(quán)利增加并強(qiáng)化了，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性就會(huì)增加，就會(huì)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.2 應(yīng)將社會(huì)主義公有制與農(nóng)民個(gè)人所有制有效地結(jié)合起來(lái)

充分發(fā)揮社會(huì)主義公有制（農(nóng)村土地集體所有制）的優(yōu)勢(shì)（1加1大于2），通過(guò)對(duì)農(nóng)民擴(kuò)權(quán)賦能激發(fā)農(nóng)民積極性是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向?？v觀世界上其他國(guó)家，土地完全私有或完全公有的國(guó)家是沒(méi)有的，發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家比如美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)仍然有相當(dāng)比例的土地為國(guó)家所有。即使是資本主義國(guó)家公民私有的土地，政府也有嚴(yán)格的土地規(guī)劃和用途管制。因?yàn)橥恋夭粌H具有私人屬性，還有公共屬性。在我國(guó)，全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系還沒(méi)有真正建立，保障水平還較低，農(nóng)村教育還比較落后、大部分農(nóng)民素質(zhì)還較低的情況下，單純的土地私有會(huì)引發(fā)土地的兼并導(dǎo)致流民、城市貧民窟的產(chǎn)生，而且土地私有化也與生產(chǎn)力發(fā)展所要求的社會(huì)化大生產(chǎn)相矛盾。單純的公有制（如人民公社時(shí)期土地集體所有，集體經(jīng)營(yíng)）忽略了農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益，吃大鍋飯、搞平均主義，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇了嚴(yán)重的困難。土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)就是較好地將社會(huì)主義公有制與農(nóng)民個(gè)人占有制結(jié)合起來(lái)，從而極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。

2.3 要相信農(nóng)民智慧，尊重農(nóng)民創(chuàng)造和選擇

任何農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論和主義都必須符合中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際。而對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀最了解的莫過(guò)于長(zhǎng)期生活在農(nóng)村、常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。農(nóng)村土地制度變遷的歷程說(shuō)明，每一次的土地變革都與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，農(nóng)民最具有改革的動(dòng)力、意愿、勇氣和決心，為了發(fā)展生產(chǎn)、改善生活農(nóng)民會(huì)煥發(fā)出無(wú)窮無(wú)盡的智慧。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有個(gè)基本的假設(shè)，人是理性的經(jīng)濟(jì)人。農(nóng)民也是如此。即便是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，農(nóng)民的行為也是符合理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的。那種認(rèn)為農(nóng)民是愚昧無(wú)知什么都要為農(nóng)民計(jì)劃安排好的觀念在很多好的制度的發(fā)明創(chuàng)造首創(chuàng)于民間的現(xiàn)實(shí)面前不值一駁。農(nóng)民是發(fā)展生產(chǎn)、建設(shè)農(nóng)村的主力軍和受益者，最具有改革的動(dòng)力、勇氣和決心，因此，在每一次的農(nóng)村土地制度變革中，政府和政策制定者都要了解農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，認(rèn)真傾聽(tīng)農(nóng)民的呼聲，反映農(nóng)民的意愿和要求，要相信農(nóng)民智慧，尊重農(nóng)民創(chuàng)造和選擇，集中廣大農(nóng)民的智慧和力量去發(fā)展農(nóng)業(yè)，建設(shè)農(nóng)村。

2.4 制度是歷史的，不斷進(jìn)化演變的，這是生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)

制度的實(shí)施是暫時(shí)的，制度的變遷是絕對(duì)的，沒(méi)有一勞永逸的制度。一項(xiàng)實(shí)施效果好的制度，只是因?yàn)檫@項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)符合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的水平和所處的內(nèi)外環(huán)境。生產(chǎn)力是不斷向前發(fā)展的，制度所處的內(nèi)外環(huán)境也是一直發(fā)展變化的，當(dāng)生產(chǎn)力水平在提高，內(nèi)外環(huán)境在改變，如果相應(yīng)的制度不能隨著變遷或完善便會(huì)成為生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙。即使是同一時(shí)期，在不同地區(qū)，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平不一樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同，資源稟賦、氣候特點(diǎn)、人文歷史、風(fēng)俗習(xí)慣各有差異，制度在實(shí)施過(guò)程中也要因地制宜，適當(dāng)變通。生產(chǎn)力水平是不斷向前發(fā)展的，我們的政策制定者也需要了解和掌握時(shí)代發(fā)展的脈搏，多傾聽(tīng)民意，多了解實(shí)情，多調(diào)查研究，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，只有制定出與時(shí)俱進(jìn)的符合生產(chǎn)力發(fā)展水平和農(nóng)民意愿的政策和制度，才能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村繁榮。

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（責(zé)任編輯：劉昀）endprint