陳漢平

摘 要 農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村繁榮是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重點。黨和國家歷來十分重視三農(nóng)問題，而農(nóng)村土地制度又是其中事關(guān)全局的關(guān)鍵?；诖?，通過回顧建國以來農(nóng)村土地制度變遷的動因、特點及其績效，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，為當前農(nóng)村土地制度改革提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地；制度變遷；改革；啟示

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2014）10--3

1 新中國成立后農(nóng)村土地制度的變遷

1.1 土地改革時期（1949—1952）：土地農(nóng)民所有制

土地改革最早是20世紀30年代在蘇區(qū)開始的，新中國成立后在新解放區(qū)繼續(xù)開展，到1952年土地改革在全國基本完成。土地改革使全國3億多無地、少地的農(nóng)民無償?shù)孬@得了0.47億hm?的土地和其它生產(chǎn)資料[1]。土地改革是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，通過廣泛發(fā)動群眾開展和地主面對面的斗爭，從地主手里奪回土地等生產(chǎn)資料，變封建地主土地所有制為農(nóng)民個人私有制。通過土地改革，農(nóng)民翻身做了土地主人，實現(xiàn)了千百年來耕者有其田的夢想，生產(chǎn)積極性空前高漲，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長迅速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快發(fā)展。

1.2 初級農(nóng)業(yè)合作化時期（1953—1955）：土地農(nóng)民所有，集體經(jīng)營

為了克服牲畜、耕具等生產(chǎn)資料缺乏，支援優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，中央開始在農(nóng)村發(fā)動集體化。1953年12月，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。初級農(nóng)業(yè)合作社仍然保持土地農(nóng)民所有，農(nóng)民以自己的土地入股，交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營使用，農(nóng)民集中生產(chǎn)勞動，按土地和勞動及其他資產(chǎn)分配。到1956年4月，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初級合作化已基本實現(xiàn)，全國建立合作社1 008 000個，入社農(nóng)戶10 668萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的90%[2]?？偟膩碚f，初級農(nóng)業(yè)合作社實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營，依靠集體力量新修了一批水利設(shè)施，符合生產(chǎn)力發(fā)展方向。

1.3 高級社、人民公社（1956—1978）：土地集體所有，集體經(jīng)營

1956年通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，高級合作社將農(nóng)民私有的土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及土地上附屬的私有塘、井等水利設(shè)施無償轉(zhuǎn)為集體所有，取消初級合作社的土地與大農(nóng)具入社分紅制度，仍允許農(nóng)業(yè)合作社留下總耕地的5%由農(nóng)戶分散經(jīng)營。到1956年底，參加高級社的農(nóng)戶就達1億多戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的88%[3]。高級合作社實行土地集體所有統(tǒng)一經(jīng)營，社員集中勞動，按勞分配，實現(xiàn)了土地由個體農(nóng)民所有到勞動群眾集體所有的轉(zhuǎn)變，標志著黨對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成和農(nóng)村土地集體所有制的確立。

1958月8月中共中央通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》。到同年11月初，就把全國74萬多個農(nóng)業(yè)社合并為28 500多個人民公社，加入公社的農(nóng)戶12 690多萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)99.1%[4]。人民公社實行政社合一，強調(diào)“一大二公”，實行“一平二調(diào)”，公有化程度越來越高，公社對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一管理，分配上實現(xiàn)平均主義。

高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社實行土地等生產(chǎn)資料集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營，搞平均分配在體制上有著天然的缺陷，致使偷懶、搭便車等機會主義盛行，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)勞動積極性，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長緩慢，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益呈下降趨勢，人民生活水平?jīng)]有提高。到1978年全國平均每人占有的糧食大體仍相當于1957年的水平，全國農(nóng)村還有2.5億人沒有解決溫飽問題[5]。

1.4 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（1978至今）：土地集體所有，家庭經(jīng)營

1978年12月，安徽鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民開始了“大包干”，揭開了中國農(nóng)村改革的序幕。1980年9月中央中央向各地下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產(chǎn)到戶的性質(zhì)，初步肯定了包產(chǎn)到戶。1983年1月，中共中央出臺《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策若干問題》的文件，認為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是“在黨的領(lǐng)導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的發(fā)展”，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1984年的中央一號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，延長土地承包期，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵土地逐步向種田能手集中。當年，中國糧食產(chǎn)量達到歷史最高，證明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度改革的成功。

1993年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，決定在原有的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。2001年12月中共中央 《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進行，必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。2003 年3月實施的《農(nóng)村土地承包法》，是第一次以國家法律的形式賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的法律，標志著農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、承包權(quán)長期穩(wěn)定、鼓勵合法流轉(zhuǎn)的新型土地制度正式確立。

2007年3月通過的《中華人民共和國物權(quán)法》真正確立了家庭承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。2008年10月，中共十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進一步強調(diào)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變；并明確提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。2013年11月，中共十八屆三中全會決定指出在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。該決定在農(nóng)民已享有承包土地的占有、使用、收益權(quán)的基礎(chǔ)上繼續(xù)拓展了農(nóng)民對承包土地的處分權(quán)能，開辟了農(nóng)民融資經(jīng)營新渠道，必將進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2 我國農(nóng)村土地制度變遷的啟示endprint

2.1 農(nóng)村土地制度改革是否成功的關(guān)鍵在于是否保障并提高了農(nóng)民權(quán)益

如果一項農(nóng)村土地制度保護并提高了農(nóng)民利益，農(nóng)民則擁護，制度能夠得到有效實施；如果損害了農(nóng)民利益，農(nóng)民則反對（哪怕是人民公社時期的消極反對，出工不出力），制度很難得到貫徹執(zhí)行。保障和提高農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)是保障并提高農(nóng)民的土地權(quán)利。因為所交易的物品價值，也就取決于交易中所轉(zhuǎn)手的產(chǎn)權(quán)的多寡或產(chǎn)權(quán)的“強度”[6]。 保障并提高農(nóng)民權(quán)益是生產(chǎn)力標準在農(nóng)村土地制度中的體現(xiàn)。因為只有農(nóng)民擁有的土地權(quán)利增加并強化了，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性就會增加，就會提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.2 應(yīng)將社會主義公有制與農(nóng)民個人所有制有效地結(jié)合起來

充分發(fā)揮社會主義公有制（農(nóng)村土地集體所有制）的優(yōu)勢（1加1大于2），通過對農(nóng)民擴權(quán)賦能激發(fā)農(nóng)民積極性是當前我國農(nóng)村土地制度改革的方向?？v觀世界上其他國家，土地完全私有或完全公有的國家是沒有的，發(fā)達的資本主義國家比如美國、英國、日本、韓國等國仍然有相當比例的土地為國家所有。即使是資本主義國家公民私有的土地，政府也有嚴格的土地規(guī)劃和用途管制。因為土地不僅具有私人屬性，還有公共屬性。在我國，全國統(tǒng)一的社會保障體系還沒有真正建立，保障水平還較低，農(nóng)村教育還比較落后、大部分農(nóng)民素質(zhì)還較低的情況下，單純的土地私有會引發(fā)土地的兼并導致流民、城市貧民窟的產(chǎn)生，而且土地私有化也與生產(chǎn)力發(fā)展所要求的社會化大生產(chǎn)相矛盾。單純的公有制（如人民公社時期土地集體所有，集體經(jīng)營）忽略了農(nóng)民實現(xiàn)其個人利益，吃大鍋飯、搞平均主義，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇了嚴重的困難。土地集體所有，家庭承包經(jīng)營就是較好地將社會主義公有制與農(nóng)民個人占有制結(jié)合起來，從而極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。

2.3 要相信農(nóng)民智慧，尊重農(nóng)民創(chuàng)造和選擇

任何農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論和主義都必須符合中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展實際。而對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀最了解的莫過于長期生活在農(nóng)村、常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。農(nóng)村土地制度變遷的歷程說明，每一次的土地變革都與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，農(nóng)民最具有改革的動力、意愿、勇氣和決心，為了發(fā)展生產(chǎn)、改善生活農(nóng)民會煥發(fā)出無窮無盡的智慧。經(jīng)濟學上有個基本的假設(shè)，人是理性的經(jīng)濟人。農(nóng)民也是如此。即便是在計劃經(jīng)濟年代，農(nóng)民的行為也是符合理性經(jīng)濟人假設(shè)的。那種認為農(nóng)民是愚昧無知什么都要為農(nóng)民計劃安排好的觀念在很多好的制度的發(fā)明創(chuàng)造首創(chuàng)于民間的現(xiàn)實面前不值一駁。農(nóng)民是發(fā)展生產(chǎn)、建設(shè)農(nóng)村的主力軍和受益者，最具有改革的動力、勇氣和決心，因此，在每一次的農(nóng)村土地制度變革中，政府和政策制定者都要了解農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際，認真傾聽農(nóng)民的呼聲，反映農(nóng)民的意愿和要求，要相信農(nóng)民智慧，尊重農(nóng)民創(chuàng)造和選擇，集中廣大農(nóng)民的智慧和力量去發(fā)展農(nóng)業(yè)，建設(shè)農(nóng)村。

2.4 制度是歷史的，不斷進化演變的，這是生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)

制度的實施是暫時的，制度的變遷是絕對的，沒有一勞永逸的制度。一項實施效果好的制度，只是因為這項制度的設(shè)計符合當時生產(chǎn)力發(fā)展的水平和所處的內(nèi)外環(huán)境。生產(chǎn)力是不斷向前發(fā)展的，制度所處的內(nèi)外環(huán)境也是一直發(fā)展變化的，當生產(chǎn)力水平在提高，內(nèi)外環(huán)境在改變，如果相應(yīng)的制度不能隨著變遷或完善便會成為生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙。即使是同一時期，在不同地區(qū)，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平不一樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同，資源稟賦、氣候特點、人文歷史、風俗習慣各有差異，制度在實施過程中也要因地制宜，適當變通。生產(chǎn)力水平是不斷向前發(fā)展的，我們的政策制定者也需要了解和掌握時代發(fā)展的脈搏，多傾聽民意，多了解實情，多調(diào)查研究，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，只有制定出與時俱進的符合生產(chǎn)力發(fā)展水平和農(nóng)民意愿的政策和制度，才能促進生產(chǎn)力的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村繁榮。

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（責任編輯：劉昀）endprint