近日，中央審議通過了關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的試點方案，并提出改革試點將兼顧東中西不同區(qū)域，于2017年底前選擇若干有條件的縣（市）展開并完成。這是黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的改革任務(wù)的具體落實，這一次的新“土改”，必將進一步深化農(nóng)村土地制度改革，有力促進城鄉(xiāng)一體化進程，對城鎮(zhèn)化建設(shè)，對激發(fā)中國經(jīng)濟活力，都將產(chǎn)生巨大影響。

新“土改”以“先行先試”

進行試點

據(jù)了解，十八屆三中全會后，中央迅速梳理分解了300多項改革任務(wù)，其中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”工作由央行牽頭。今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機構(gòu)啟動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機構(gòu)包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準(zhǔn)這項業(yè)務(wù)，工行、建行甚至國家開發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有開展試點的打算，日前農(nóng)行率先出臺了相關(guān)辦法，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業(yè)銀行。

新一輪農(nóng)村土地制度改革的提速，改革所涉及的法律法規(guī)修訂成為當(dāng)前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構(gòu)積極試點農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，其面臨的現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問題日益突出。日前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，現(xiàn)在央行有關(guān)部門正在研究制定方案，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作進行整體部署。改革中所有涉及修法的內(nèi)容則將參考上海自貿(mào)區(qū)“先行先試”的做法，即在部分試點地區(qū)經(jīng)過授權(quán)后方能開展，待成果經(jīng)過檢驗后再考慮是否在全國內(nèi)修法。據(jù)陳錫文透露，目前全國已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開展試點，為了保證試點工作有序進行，央行有關(guān)部門正在研究制定整體試點方案，因為改革過程中涉法內(nèi)容較多，央行也正在和立法機關(guān)積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。

截至目前，改革所涉及的法律問題一般來說都是采取“立“改“廢”三種處理手段，而在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得用于抵押擔(dān)保，最初央行希望能通過有關(guān)部門出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門卻認(rèn)為，司法解釋解釋不到這個程度。于是，法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內(nèi)實行，現(xiàn)在只能靠立法機關(guān)在一定期限內(nèi)在一定范圍進行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)的“先行先試”做法。當(dāng)農(nóng)村土地制度改革遭遇法律障礙時，也將采用這種模式，首先肯定不會在全國范圍內(nèi)推進，不否定現(xiàn)行法律，所以只能試點。對中央政府而言，最重要的一點就是如何設(shè)計好試點方案，通過和立法及司法機關(guān)溝通，確定在何種限制條件下進行改革。

土地銀行讓土地可存可貸

農(nóng)村沉睡資本如何喚醒，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)怎樣激活？今年3月以來，山東膠州市便進行了試點。該市在試點中成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和土地銀行，并建立起市、鎮(zhèn)、村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成一套完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。確權(quán)頒證后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等資本要素可進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進行交易;未能成功交易的土地，可存入土地銀行，由政府托底接收。筆者登錄“膠州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息”網(wǎng)站后發(fā)現(xiàn)，仿佛進入產(chǎn)權(quán)“超市”，“貨架”上擺滿了交易產(chǎn)品，除土地承包經(jīng)營權(quán)外，林權(quán)、實物資產(chǎn)等也納入了交易范圍。網(wǎng)站介紹，實物資產(chǎn)主要包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)。動產(chǎn)交易主要包括農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)村貨物和生產(chǎn)資料等;不動產(chǎn)則包括農(nóng)村集體建設(shè)用地上建有農(nóng)村房屋、村辦企業(yè)、農(nóng)村公益事業(yè)設(shè)施等，“不動產(chǎn)只能租賃，最長租賃期限不超過20年，目前農(nóng)民個人的宅基地暫不納入交易。產(chǎn)權(quán)交易過程非常便捷。以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為例，雙方自愿達成流轉(zhuǎn)意向后，經(jīng)審查、備案后、公示無異議后，由產(chǎn)權(quán)交易中心直接出具交易鑒證;通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進行流轉(zhuǎn)交易的，村民只需參與申請和合同簽訂兩個環(huán)節(jié)，其余工作均由產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)，交易過程全部免費。

里岔鎮(zhèn)的孫秀英有口糧田1.84畝，原先以500元/畝的價格租給別人耕種。今年8月將流轉(zhuǎn)信息掛到網(wǎng)上后，以800元的價格與種糧大戶梁玉芳達成流轉(zhuǎn)意向。“價格比以前高300元，而且有政府發(fā)的鑒證書，心里有底?！睂O秀英高興地說?！按饲安簧俎r(nóng)民不愿轉(zhuǎn)，更多是擔(dān)憂土地權(quán)益的保障。如今土地流轉(zhuǎn)信息公開掛在網(wǎng)上，誰出價高經(jīng)營權(quán)就歸誰，流轉(zhuǎn)雙方有了便捷規(guī)范的交易平臺，提高了流轉(zhuǎn)效率。”膠州市農(nóng)業(yè)局局長杜潤生說。膠州市鋪集鎮(zhèn)高家莊核桃專業(yè)合作社是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心成立后的首批受益者。合作社負(fù)責(zé)人宋建春想擴大種植規(guī)模，可資金一直沒有著落?！巴恋亟?jīng)營權(quán)證拿到手后，再也不用為缺少資金犯愁了。”宋建春說，合作社抵押了1200畝土地的經(jīng)營權(quán)，取得了銀行400萬元授信，用于修建冷庫，貯藏收獲后的核桃。受益的不僅是合作社。今年8月，通過膠州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，鋪集鎮(zhèn)高家莊153戶村民也以土地入股的形式統(tǒng)一流轉(zhuǎn)了153畝土地，村民每畝地保底收入850元，合作社賺了錢年底有分紅，另外在合作社打工還有收入。

另外，農(nóng)民也可將土地承包經(jīng)營權(quán)直接存入土地銀行，收取存入的“利息”（承包費），土地銀行再將土地劃塊后貸給愿意種植的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或者普通農(nóng)戶，收取貸出“利息”。通過“零存整貸”的形式，實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。如果在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中，出現(xiàn)不良抵押物，這種抵押物通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺又難以處置出去，土地銀行也照樣托底接收。如果存進土地銀行后的偏遠貧瘠地塊如果沒人要，誰來承擔(dān)損失？“貸”不出去，或以低于存入的價位“貸”出，其差價會由土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金補齊。為此，膠州市財政專門拿出500萬元，設(shè)置了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補償基金，對土地銀行土地貸出中出現(xiàn)的差額給予相應(yīng)的補貼。這樣一來，就解決了貸款銀行的后顧之憂，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)獲得金融支持打通了最后通道。endprint

“三權(quán)分置”

將有力推動城鄉(xiāng)一體化

有關(guān)專家認(rèn)為，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代背景下，對我國土地制度改革進行的漸進式探索。此次《意見》的通過，為土地制度改革指明了方向，并定下了“三權(quán)分置，逐步試點，給予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)”的基本方針。改革開放以來，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對集體所有制進行了具有劃時代意義的重大改革——將土地的使用權(quán)賦予了農(nóng)民。但隨著市場化和工業(yè)化的進程，隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護不嚴(yán)格等問題日益突出，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“虛置”已經(jīng)嚴(yán)重侵蝕了農(nóng)民的利益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，尤其是農(nóng)地權(quán)屬改革已勢在必行。而這項改革的核心，就是要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的處分權(quán)，并確立農(nóng)民因擁有集體資產(chǎn)而派生的其他權(quán)利。

習(xí)近平總書記日前在講話中指出，“要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”，“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制?！币簿褪钦f，新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能;其原則是不斷壯大集體經(jīng)濟實力、不斷增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

十八屆三中全會提出了 “保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的改革任務(wù)。從中可見，改革的力度不可謂不大，程度不可謂不深——改革開放后的法律政策對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)有著嚴(yán)格的約束：農(nóng)民對所承包土地只擁有使用權(quán)和部分收益權(quán)，后來進一步發(fā)展為在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)可進行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式的流轉(zhuǎn)權(quán)。從本質(zhì)上看，這樣的農(nóng)民集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是不完整的，因為，完整的產(chǎn)權(quán)包括了所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，以及派生的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)能。從這個角度看，改革試點在一定程度上明確賦予了農(nóng)民對其所擁有的集體產(chǎn)權(quán)的處分權(quán)，僅此一條，就應(yīng)該可以看作是具有里程碑意義的進步。因為，只有獲得了產(chǎn)權(quán)處分權(quán)的農(nóng)民，才有可能帶著資產(chǎn)進城，有力推動城鄉(xiāng)一體化的進展，才有可能真正讓集體資產(chǎn)參與城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的偉大實踐。endprint