近日，中央審議通過(guò)了關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的試點(diǎn)方案，并提出改革試點(diǎn)將兼顧東中西不同區(qū)域，于2017年底前選擇若干有條件的縣（市）展開(kāi)并完成。這是黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的改革任務(wù)的具體落實(shí)，這一次的新“土改”，必將進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，有力促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)激發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力，都將產(chǎn)生巨大影響。

新“土改”以“先行先試”

進(jìn)行試點(diǎn)

據(jù)了解，十八屆三中全會(huì)后，中央迅速梳理分解了300多項(xiàng)改革任務(wù)，其中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提到，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”工作由央行牽頭。今年以來(lái)，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機(jī)構(gòu)包括中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行及各地城商行等。與此同時(shí)，國(guó)有大行也開(kāi)始瞄準(zhǔn)這項(xiàng)業(yè)務(wù)，工行、建行甚至國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有開(kāi)展試點(diǎn)的打算，日前農(nóng)行率先出臺(tái)了相關(guān)辦法，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業(yè)銀行。

新一輪農(nóng)村土地制度改革的提速，改革所涉及的法律法規(guī)修訂成為當(dāng)前工作的一大重點(diǎn)。伴隨著越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)積極試點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，其面臨的現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問(wèn)題日益突出。日前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文表示，現(xiàn)在央行有關(guān)部門(mén)正在研究制定方案，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作進(jìn)行整體部署。改革中所有涉及修法的內(nèi)容則將參考上海自貿(mào)區(qū)“先行先試”的做法，即在部分試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)過(guò)授權(quán)后方能開(kāi)展，待成果經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)后再考慮是否在全國(guó)內(nèi)修法。據(jù)陳錫文透露，目前全國(guó)已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開(kāi)展試點(diǎn)，為了保證試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，央行有關(guān)部門(mén)正在研究制定整體試點(diǎn)方案，因?yàn)楦母镞^(guò)程中涉法內(nèi)容較多，央行也正在和立法機(jī)關(guān)積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。

截至目前，改革所涉及的法律問(wèn)題一般來(lái)說(shuō)都是采取“立“改“廢”三種處理手段，而在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的問(wèn)題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得用于抵押擔(dān)保，最初央行希望能通過(guò)有關(guān)部門(mén)出臺(tái)司法解釋的方式讓這項(xiàng)改革合法化，但是司法部門(mén)卻認(rèn)為，司法解釋解釋不到這個(gè)程度。于是，法律沒(méi)有改就意味著改革不能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，現(xiàn)在只能靠立法機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)在一定范圍進(jìn)行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實(shí)行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)的“先行先試”做法。當(dāng)農(nóng)村土地制度改革遭遇法律障礙時(shí)，也將采用這種模式，首先肯定不會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)，不否定現(xiàn)行法律，所以只能試點(diǎn)。對(duì)中央政府而言，最重要的一點(diǎn)就是如何設(shè)計(jì)好試點(diǎn)方案，通過(guò)和立法及司法機(jī)關(guān)溝通，確定在何種限制條件下進(jìn)行改革。

土地銀行讓土地可存可貸

農(nóng)村沉睡資本如何喚醒，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)怎樣激活？今年3月以來(lái)，山東膠州市便進(jìn)行了試點(diǎn)。該市在試點(diǎn)中成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和土地銀行，并建立起市、鎮(zhèn)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成一套完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。確權(quán)頒證后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等資本要素可進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行交易;未能成功交易的土地，可存入土地銀行，由政府托底接收。筆者登錄“膠州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息”網(wǎng)站后發(fā)現(xiàn)，仿佛進(jìn)入產(chǎn)權(quán)“超市”，“貨架”上擺滿了交易產(chǎn)品，除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，林權(quán)、實(shí)物資產(chǎn)等也納入了交易范圍。網(wǎng)站介紹，實(shí)物資產(chǎn)主要包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。動(dòng)產(chǎn)交易主要包括農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)村貨物和生產(chǎn)資料等;不動(dòng)產(chǎn)則包括農(nóng)村集體建設(shè)用地上建有農(nóng)村房屋、村辦企業(yè)、農(nóng)村公益事業(yè)設(shè)施等，“不動(dòng)產(chǎn)只能租賃，最長(zhǎng)租賃期限不超過(guò)20年，目前農(nóng)民個(gè)人的宅基地暫不納入交易。產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程非常便捷。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為例，雙方自愿達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，經(jīng)審查、備案后、公示無(wú)異議后，由產(chǎn)權(quán)交易中心直接出具交易鑒證;通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的，村民只需參與申請(qǐng)和合同簽訂兩個(gè)環(huán)節(jié)，其余工作均由產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)，交易過(guò)程全部免費(fèi)。

里岔鎮(zhèn)的孫秀英有口糧田1.84畝，原先以500元/畝的價(jià)格租給別人耕種。今年8月將流轉(zhuǎn)信息掛到網(wǎng)上后，以800元的價(jià)格與種糧大戶梁玉芳達(dá)成流轉(zhuǎn)意向。“價(jià)格比以前高300元，而且有政府發(fā)的鑒證書(shū)，心里有底。”孫秀英高興地說(shuō)?！按饲安簧俎r(nóng)民不愿轉(zhuǎn)，更多是擔(dān)憂土地權(quán)益的保障。如今土地流轉(zhuǎn)信息公開(kāi)掛在網(wǎng)上，誰(shuí)出價(jià)高經(jīng)營(yíng)權(quán)就歸誰(shuí)，流轉(zhuǎn)雙方有了便捷規(guī)范的交易平臺(tái)，提高了流轉(zhuǎn)效率?！蹦z州市農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)杜潤(rùn)生說(shuō)。膠州市鋪集鎮(zhèn)高家莊核桃專業(yè)合作社是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心成立后的首批受益者。合作社負(fù)責(zé)人宋建春想擴(kuò)大種植規(guī)模，可資金一直沒(méi)有著落。“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證拿到手后，再也不用為缺少資金犯愁了。”宋建春說(shuō)，合作社抵押了1200畝土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，取得了銀行400萬(wàn)元授信，用于修建冷庫(kù)，貯藏收獲后的核桃。受益的不僅是合作社。今年8月，通過(guò)膠州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，鋪集鎮(zhèn)高家莊153戶村民也以土地入股的形式統(tǒng)一流轉(zhuǎn)了153畝土地，村民每畝地保底收入850元，合作社賺了錢(qián)年底有分紅，另外在合作社打工還有收入。

另外，農(nóng)民也可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接存入土地銀行，收取存入的“利息”（承包費(fèi)），土地銀行再將土地劃塊后貸給愿意種植的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或者普通農(nóng)戶，收取貸出“利息”。通過(guò)“零存整貸”的形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。如果在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中，出現(xiàn)不良抵押物，這種抵押物通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)又難以處置出去，土地銀行也照樣托底接收。如果存進(jìn)土地銀行后的偏遠(yuǎn)貧瘠地塊如果沒(méi)人要，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)損失？“貸”不出去，或以低于存入的價(jià)位“貸”出，其差價(jià)會(huì)由土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)齊。為此，膠州市財(cái)政專門(mén)拿出500萬(wàn)元，設(shè)置了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)土地銀行土地貸出中出現(xiàn)的差額給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。這樣一來(lái)，就解決了貸款銀行的后顧之憂，為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得金融支持打通了最后通道。endprint

“三權(quán)分置”

將有力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

有關(guān)專家認(rèn)為，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，對(duì)我國(guó)土地制度改革進(jìn)行的漸進(jìn)式探索。此次《意見(jiàn)》的通過(guò)，為土地制度改革指明了方向，并定下了“三權(quán)分置，逐步試點(diǎn)，給予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)”的基本方針。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對(duì)集體所有制進(jìn)行了具有劃時(shí)代意義的重大改革——將土地的使用權(quán)賦予了農(nóng)民。但隨著市場(chǎng)化和工業(yè)化的進(jìn)程，隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問(wèn)題日益突出，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“虛置”已經(jīng)嚴(yán)重侵蝕了農(nóng)民的利益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，尤其是農(nóng)地權(quán)屬改革已勢(shì)在必行。而這項(xiàng)改革的核心，就是要賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的處分權(quán)，并確立農(nóng)民因擁有集體資產(chǎn)而派生的其他權(quán)利。

習(xí)近平總書(shū)記日前在講話中指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”，“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制?！币簿褪钦f(shuō)，新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，是在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能;其原則是不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

十八屆三中全會(huì)提出了 “保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的改革任務(wù)。從中可見(jiàn)，改革的力度不可謂不大，程度不可謂不深——改革開(kāi)放后的法律政策對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)有著嚴(yán)格的約束：農(nóng)民對(duì)所承包土地只擁有使用權(quán)和部分收益權(quán)，后來(lái)進(jìn)一步發(fā)展為在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)可進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式的流轉(zhuǎn)權(quán)。從本質(zhì)上看，這樣的農(nóng)民集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是不完整的，因?yàn)?，完整的產(chǎn)權(quán)包括了所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，以及派生的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)能。從這個(gè)角度看，改革試點(diǎn)在一定程度上明確賦予了農(nóng)民對(duì)其所擁有的集體產(chǎn)權(quán)的處分權(quán)，僅此一條，就應(yīng)該可以看作是具有里程碑意義的進(jìn)步。因?yàn)?，只有獲得了產(chǎn)權(quán)處分權(quán)的農(nóng)民，才有可能帶著資產(chǎn)進(jìn)城，有力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展，才有可能真正讓集體資產(chǎn)參與城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的偉大實(shí)踐。endprint