葉振宇

城鎮(zhèn)化是中國走向現(xiàn)代化強(qiáng)國的必經(jīng)之路，同時(shí)也是我國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化道路已出現(xiàn)了由數(shù)量擴(kuò)張逐漸向質(zhì)量全面提升的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，大國的城鎮(zhèn)化有自身的特殊性、問題的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性。事實(shí)也表明，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，有些國家成功跨過“中等收入陷阱”而走向富強(qiáng)，但也有一些國家的居民收入水平卻長期徘徊不前甚至倒退，不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路出現(xiàn)的分岔現(xiàn)象似乎都跟其所選擇的城鎮(zhèn)化道路有關(guān)。近期，中國特色新型城鎮(zhèn)化問題從各方研討進(jìn)入實(shí)踐操作，其中的一些問題應(yīng)有戰(zhàn)略性思考和判斷，如，中國為何要走特色新型城鎮(zhèn)化道路？新型城鎮(zhèn)化意味著什么？新型城鎮(zhèn)化到底能帶來哪些紅利？通過回答這些問題，有利于穩(wěn)健地把握中國特色新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方向。

一、城鎮(zhèn)化的歷程回顧與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

（一）城鎮(zhèn)化的三個(gè)階段

1949年以來，中國工業(yè)化進(jìn)程先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下工業(yè)化道路時(shí)期和改革開放以后具有中國特色的工業(yè)化道路時(shí)期，期間，城鎮(zhèn)化歷程也大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，即改革開放之前的波動(dòng)起伏時(shí)期（1950-1977年）、改革開放后的穩(wěn)步推進(jìn)時(shí)期（1978-1995年）和加速推進(jìn)時(shí)期（1996年以來）。然而，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，半城鎮(zhèn)化人口規(guī)模卻越來越大，長期累積的結(jié)果便形成了一個(gè)很大的“缺口”（如圖1所示），到2012年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高出了17.3個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 中國城鎮(zhèn)化率變化（1949-2012）（單位：%）

1.1978年以前：波動(dòng)起伏。這個(gè)時(shí)期主要受國家政治環(huán)境的影響，城鎮(zhèn)化水平經(jīng)歷了停滯和低增長的過程，甚至有些年份出現(xiàn)下降。1950-1957年是短暫的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口比重從1950年的11.2%上升到1957年的15.4%。1958-1960年期間是過度城鎮(zhèn)化時(shí)期，城鎮(zhèn)化人口比重在三年內(nèi)迅速升至19.8%。1961-1978年，城鎮(zhèn)化水平處于增長停滯階段，1978年城鎮(zhèn)人口比重為17.9%，比1960年低了1.9個(gè)百分點(diǎn)。

2.1978-1995年：快速推進(jìn)。改革開放以后，中國城鄉(xiāng)戶籍管理有所松動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略開始調(diào)整或糾正，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模增長較快，城鎮(zhèn)人口增長規(guī)模超過鄉(xiāng)村人口增長規(guī)模。1978年，城鎮(zhèn)人口增長了576萬人，鄉(xiāng)村人口增長了709萬人。然而，到了1980年，這種狀況迅速發(fā)生了轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)人口增長了645萬人，鄉(xiāng)村人口增長518萬人。城鎮(zhèn)化率也從1978年的17.92%提高到1995年的29.04%，年均增長了約0.62個(gè)百分點(diǎn)。

3.1996年以來：加速推進(jìn)。這個(gè)時(shí)期，中國進(jìn)入了重化工業(yè)快速發(fā)展階段，大規(guī)模流動(dòng)人口跨地區(qū)流動(dòng)，鄉(xiāng)村人口絕對(duì)規(guī)模出現(xiàn)凈減少，1996年鄉(xiāng)村人口較上年減少了862萬人，并從這年開始，中國鄉(xiāng)村人口減少規(guī)模呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。2011年，中國城鎮(zhèn)化率超過50%，意味著城鎮(zhèn)（常住）人口規(guī)模超過鄉(xiāng)村人口規(guī)模。50%是城鎮(zhèn)化率變化的一個(gè)標(biāo)志點(diǎn)，有些國內(nèi)學(xué)者根據(jù)經(jīng)典的諾瑟姆曲線做了簡單推測(cè)，他們認(rèn)為這可能是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)拐點(diǎn)，此后，城鎮(zhèn)化率增長將由加速轉(zhuǎn)為減速，但實(shí)際情況并非如此，2012年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，較上年增長1.3個(gè)百分點(diǎn)。如果能夠繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革，那么中國城鎮(zhèn)化速度將在未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)處于補(bǔ)增長的狀態(tài)，不會(huì)很快掉入降速區(qū)間。

圖2 中國城鄉(xiāng)人口增長年際變化（1949-2012）（單位：萬人）

（二）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

長期以來，中國城鎮(zhèn)化積壓了許多問題，有些矛盾比較尖銳，并且，外部環(huán)境日趨不利，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展?，F(xiàn)在，雖然已有一半的人口長期生活在城市中，可是，許多城市卻“聲名狼藉”，進(jìn)入到“全球十大空氣質(zhì)量最差的城市”、“全球十大堵城”等排行榜之中。即使這樣，我們卻不能因?yàn)槌鞘邪l(fā)展出了一些問題就再不推進(jìn)城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于正視問題，迎難而上。事實(shí)也表明，中國發(fā)展的外部環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件已發(fā)生了根本性變化，已倒逼城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

1.城鎮(zhèn)化人口規(guī)模很大。2011年，全國流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到2.3億，以務(wù)工經(jīng)商為目的的流動(dòng)人口約1.56億。在跨省流動(dòng)人口中，流入大省為廣東（24.23%）、浙江（23.6%）、上海（12.68%）、北京（10.46%）、江蘇（8.87%）、福建（6.97%）；而人口流出大省為安徽（18.4%）、四川（16.94%）、河南（10.91%）、湖南（9.94%）、江西（8.66%）、貴州（7.7%）①。這么多（約1.56億）農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，他們當(dāng)中很多人成為產(chǎn)業(yè)工人，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了財(cái)富，但卻很難融入城市之中并享受均等化的基本公共服務(wù)。進(jìn)一步，現(xiàn)行的體制障礙限制了基本公共服務(wù)跨地區(qū)“漫游”，也沒有從制度安排上形成促進(jìn)地方政府向外來人口提供公共服務(wù)提供有效的激勵(lì)。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本很高，中央和地方財(cái)政可能不堪承受。有研究顯示，農(nóng)民工市民化成本為8萬元②?？梢?，經(jīng)濟(jì)和體制雙重障礙加劇了半城鎮(zhèn)化人口問題。

2.人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。一方面，現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化已不能繼續(xù)建立在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無限供給的前提條件之下進(jìn)行，并且，隨著人口老齡化問題日益突出，依靠廉價(jià)勞動(dòng)力支撐的低成本城鎮(zhèn)化道路已不可持續(xù)。21世紀(jì)以來，勞動(dòng)力成本上漲已經(jīng)顯現(xiàn)出來，許多企業(yè)明顯感到壓力，據(jù)專家估測(cè)，2001-2010年農(nóng)民工工資年均增速約10%（如圖2所示）③。另一方面，新生代農(nóng)民工群體的出現(xiàn)以及規(guī)模迅速增大，并很快成為外來務(wù)工人員的主體，從而導(dǎo)致農(nóng)民工市民化問題變得十分迫切。④據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，2010年新生代農(nóng)民工8487萬人，占全部外來務(wù)工人員總數(shù)的58.4%。此外，隨著大量年輕人走出農(nóng)村，農(nóng)業(yè)從業(yè)勞動(dòng)力年齡總體偏高，農(nóng)村老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重，“誰來種地”已成為當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)之一。調(diào)查顯示，在農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力中，16-29歲、30-39歲、40-49歲和50歲以上的比例分別為26.4%、19%、25.3%和29.3%。如果排除那些初中畢業(yè)但未就業(yè)的農(nóng)村青年，那么16-29歲的農(nóng)村從業(yè)人員占比約為20%⑤。

圖3 農(nóng)民工名義工資估測(cè)結(jié)果

3.資源環(huán)境壓力增大。我國是一個(gè)人均資源占有量較少、大中小城市分布不合理的國家。隨著資源環(huán)境瓶頸的日益凸顯，依靠消耗大量資源及粗放利用來推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已不可為繼。盡管可以看到，我國東部一些地區(qū)城市仍有產(chǎn)業(yè)或人口的集聚潛力，但資源環(huán)境承載力明顯不足，土地、水資源、清潔空氣等資源變得非常稀缺，北京、上海等特大城市尤為突出，特大城市的城市病有集中爆發(fā)的跡象。盡管21世紀(jì)以來國家實(shí)施了“西電東送”、“南水北調(diào)”等重大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，然而我國東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口過度集聚所造成的資源環(huán)境緊張問題仍然無法根本緩解。另一方面，由于近年來重化工業(yè)“北上、西進(jìn)”，產(chǎn)業(yè)布局不合理問題格外突出，導(dǎo)致更大范圍的資源環(huán)境問題。數(shù)據(jù)顯示，2011年，中國用水量已經(jīng)突破6000億立方米，占水資源可開發(fā)利用量的74%，近三分之二、共400多座城市供水不足，其中100多座城市嚴(yán)重缺水，年缺水量達(dá)58億立方米⑥。同時(shí)，城市空氣質(zhì)量每況愈下。2013年1月，我國華北、長江中下游等地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)多日的霧霾極端天氣，導(dǎo)致北京、天津、石家莊、鄭州、成都、重慶、南京等數(shù)個(gè)城市空氣質(zhì)量處于重度污染水平。此外，中國城市空間呈現(xiàn)低密度擴(kuò)張傾向，土地城鎮(zhèn)化增速明顯快于人口城鎮(zhèn)化，2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度⑦。

4.城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾復(fù)雜交融。隨著城鄉(xiāng)流動(dòng)人口服務(wù)管理完善，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和行業(yè)之間的人口流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，龐大的流動(dòng)人口在解決工業(yè)化帶來的勞動(dòng)力需求的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些深層次的社會(huì)問題，如，外來人口社會(huì)保障不完善，城市社會(huì)融合困難、外來人口犯罪率居高不下等，這些問題給城市政府的服務(wù)管理能力帶來很大的挑戰(zhàn)。另一方面，由于現(xiàn)行的土地管理體制不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市大規(guī)模擴(kuò)張容易引發(fā)了農(nóng)民群體性抗?fàn)?、群體上訪等問題，失地農(nóng)民安置問題比較突出。韓?。?003）曾估計(jì)，1987-2001年我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝，如按人均耕地不足0.7畝計(jì)算，大體上每征用1畝地會(huì)造成1.4人失去土地，如果根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行推算，中國真實(shí)城鎮(zhèn)化率如果達(dá)到50%，2000-2030年期間占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地或部分失地農(nóng)民將超過7800萬人⑧。同時(shí)，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，許多城市出現(xiàn)了“城中村”，而很多農(nóng)村卻形成了“空心村”，這表明城鄉(xiāng)居民生活空間有低質(zhì)化傾向。

5.產(chǎn)業(yè)支撐能力不足。工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供動(dòng)力支持，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。然而，目前中國城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐能力不足問題并不是表現(xiàn)在就業(yè)規(guī)模增長不夠快，而是表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題。一方面，大部分產(chǎn)業(yè)分布在我國東部沿海地區(qū)及中西部地區(qū)的中心城市，相反，數(shù)量眾多的中小城市及小城鎮(zhèn)卻很難發(fā)展產(chǎn)業(yè)，于是本地吸納就業(yè)的能力很弱，不足以支持城鎮(zhèn)化水平提高。另一方面，中西部地區(qū)地方政府傾向于發(fā)展產(chǎn)值大、資本密集、吸納就業(yè)少的重化工業(yè)，而這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟中西部地區(qū)人口規(guī)模不相匹配，由此可能出現(xiàn)無就業(yè)增長。

可見，隨著城鎮(zhèn)化水平提高，中國過去追求數(shù)量擴(kuò)張型的城鎮(zhèn)化道路已難以為繼，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量勢(shì)在必行。并且，隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)步入深度調(diào)整階段，經(jīng)濟(jì)增速開始換擋，內(nèi)需驅(qū)動(dòng)作用更加突出，中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略調(diào)整就變得十分迫切。

二、中國特色新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵與戰(zhàn)略取向

（一）基本內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化跟過去的城鎮(zhèn)化有著本質(zhì)的區(qū)別，并體現(xiàn)在對(duì)人尊重、資源利用、環(huán)境友好、產(chǎn)城關(guān)系等方面，同時(shí)也是一個(gè)開放性的概念，充滿時(shí)代氣息，大膽借鑒、吸收當(dāng)前國外先進(jìn)的城市發(fā)展理念和治理模式。歸納起來，新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵主要包括以下方面：

1.以人為核心的城鎮(zhèn)化。因地制宜，穩(wěn)妥、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，重點(diǎn)解決存量（2.29億人）和增量（每年1000多萬）的進(jìn)城務(wù)工人員從半市民化有序地向市民化轉(zhuǎn)變的問題。同時(shí)，從中國特殊的國情出發(fā)，按照分類實(shí)施、梯度推進(jìn)的思路，針對(duì)不同人口規(guī)模的城市，實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化的落戶政策，構(gòu)建以居住證為載體的均等化基本公共服務(wù)體系，讓進(jìn)城務(wù)工人員也能享受到子女義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療養(yǎng)老、保障性住房等社會(huì)保障，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

2.“四化”同步的城鎮(zhèn)化。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展是中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型順利推進(jìn)的重要保障。發(fā)揮工業(yè)化的帶動(dòng)作用，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)為動(dòng)力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平。挖掘城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，為工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造市場(chǎng)需求，營造新型城鎮(zhèn)化的良好外部環(huán)境。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，既要保護(hù)耕地，又要保障國家糧食安全和食品安全，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供有力支撐。促進(jìn)工業(yè)化和信息化融合發(fā)展，為城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供支持?！八幕蓖绞侵袊芊窨邕^“中等收入陷阱”的關(guān)鍵。

3.合理布局的城鎮(zhèn)化。堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，利用綜合交通體系和信息化的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，以城市群為依托，把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，促進(jìn)不同規(guī)模城市的功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。按照“十二五”規(guī)劃要求，著力構(gòu)建“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，形成以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，培育若干個(gè)具有世界意義或全國性的城市群，使之成為帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐帶。

4.可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐能力，增強(qiáng)城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的活力，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合?？茖W(xué)規(guī)劃，綜合施策，有效預(yù)防城市病，建設(shè)和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升中心城市功能，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)。提升城市基本公共服務(wù)水平，把城市公共交通、市政公用設(shè)施、基本公共服務(wù)體系作為重點(diǎn)，提高城市對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力。推進(jìn)綠色城市、智慧城市和人文城市的建設(shè)，提高城市綜合功能。

5.集約高效的城鎮(zhèn)化。中國是一個(gè)人口多、人均資源占有量少的國家，粗放擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化不適應(yīng)國情。要提倡資源能源集約節(jié)約利用，遏制城市空間低密度擴(kuò)張的勢(shì)頭，適度提高城市化地區(qū)或建成區(qū)人口密度、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度，完善城市增長管理。同時(shí)，按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求，優(yōu)化調(diào)整城鎮(zhèn)化地區(qū)的空間開發(fā)方向、次序和強(qiáng)度，提高資源環(huán)境承載能力。

6.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，著力解決“三農(nóng)”問題。健全城鄉(xiāng)一體化機(jī)制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，圍繞一些重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置；同時(shí)，也要尊重鄉(xiāng)村特色，保護(hù)鄉(xiāng)村特色文化、風(fēng)貌建筑等，培養(yǎng)新生代農(nóng)民。

（二）戰(zhàn)略取向

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，現(xiàn)階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既不能追求一步到位、短期而成，也不能要求各地區(qū)都搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一種模式，而應(yīng)該從實(shí)際國情出發(fā)，在較長一段時(shí)期內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，并針對(duì)不同地區(qū)采取分類引導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待，探索適合本地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式。

1.依靠體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接觸城市文明的過程，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。而解決長期出現(xiàn)的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的根本途徑就是實(shí)施人口管理、土地管理、城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域體制綜合配套改革，發(fā)揮配套改革“組合拳”作用，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)實(shí)在在享受到新型城鎮(zhèn)化帶來的好處。

2.發(fā)揮載體作用，加快構(gòu)建以城市群為依托的區(qū)域發(fā)展格局。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已取得積極變化，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度明顯快于東部地區(qū)，這種增長格局還將得到延續(xù)。并且，在資源環(huán)境強(qiáng)約束的條件下，中國區(qū)域發(fā)展格局不宜再走“一哄而上、全面開花”的發(fā)展道路，而應(yīng)該依托城市群，發(fā)揮其獨(dú)特的集聚、網(wǎng)絡(luò)、協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源要素集中配置和集約節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口相對(duì)匹配、合理布局，讓集聚效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長紅利。

3.抓住轉(zhuǎn)型機(jī)遇，積極建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系與和諧社會(huì)體系。中國新型城鎮(zhèn)化道路突破了傳統(tǒng)發(fā)展方式的慣性思維，從理念到實(shí)踐都體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新階段的發(fā)展要求。一方面，通過“四化”同步發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建起創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；另一方面，在從傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)為主體向現(xiàn)代城市社會(huì)為主體的轉(zhuǎn)型過程中，大力培育和諧社會(huì)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)不同階層的融合，形成與經(jīng)濟(jì)階段相適應(yīng)的健康社會(huì)形態(tài)。

三、新型城鎮(zhèn)化將釋放五大“紅利”

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》是指導(dǎo)中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，不可能搞城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”，也不可能片面追求較高的人口城鎮(zhèn)化率。全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是新型城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)之一，當(dāng)然，這并不意味著城鎮(zhèn)化速度就一定會(huì)降下來，而是表現(xiàn)為常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的“缺口”縮小，城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)優(yōu)化，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，城市可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)等方面。同時(shí)，城鎮(zhèn)化被視為擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，即是說，新型城鎮(zhèn)化不僅要成為中國經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎，還要支撐中國從經(jīng)濟(jì)大國順利向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)換，這意味著新型城鎮(zhèn)化要釋放出巨大的紅利。

1.消費(fèi)需求升級(jí)的紅利。隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城落戶，城鄉(xiāng)居民收入水平增長將促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)，從以往的耐用消費(fèi)品為主的消費(fèi)需求轉(zhuǎn)向更高層次、多樣化、個(gè)性化的服務(wù)消費(fèi)以及住房消費(fèi)，特別是服務(wù)消費(fèi)比重將明顯提高。如果能夠持續(xù)改善消費(fèi)環(huán)境，那么消費(fèi)升級(jí)帶來的需求規(guī)模增長將繼續(xù)為企業(yè)發(fā)展提供良好的發(fā)展機(jī)遇。

2.投資結(jié)構(gòu)調(diào)整的紅利。由于中國許多地區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化中期或工業(yè)化后期，工業(yè)全面性的產(chǎn)能過剩問題比較突出，工業(yè)投資不可能繼續(xù)保持像前幾年那樣高速增長，工業(yè)投資增速會(huì)有所放緩。與此同時(shí)，投資重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、民生工程等領(lǐng)域，城市群一體化也將帶動(dòng)城際軌道交通大規(guī)模建設(shè)，城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施投資也將明顯提速。并且，隨著社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的門檻降低，民營企業(yè)將發(fā)揮越來越重要的作用，如，參與甚至主導(dǎo)新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理。

3.產(chǎn)城深度融合的紅利。城市和產(chǎn)業(yè)深度融合是新型城鎮(zhèn)化的要求，主要表現(xiàn)為要素匹配、功能協(xié)調(diào)、機(jī)制互促和效應(yīng)累積。需要指出的是，產(chǎn)城深度融合，既要避免像過去那樣片面重視發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，卻忽視產(chǎn)業(yè)工人就地落戶問題，又要避免只重視城市建設(shè)，卻缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的問題。產(chǎn)城深度融合是獲得集聚經(jīng)濟(jì)紅利的主要途徑，中國數(shù)千個(gè)大小不同、等級(jí)不一、規(guī)模不等的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如果其中部分園區(qū)能夠順利實(shí)現(xiàn)從園區(qū)向城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，那么集聚經(jīng)濟(jì)的紅利將得到釋放，規(guī)模會(huì)很大。

4.人口素質(zhì)提升的紅利。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，更加強(qiáng)調(diào)人口素質(zhì)的提升和人力資源的高效利用。如果僅是從人口規(guī)模來看，隨著人口老齡化問題的到來，中國人口紅利的機(jī)遇期將終結(jié)，但如果從人口素質(zhì)來看，中國人口素質(zhì)在近年來已有顯著改善，并呈現(xiàn)出從人口規(guī)模大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變可能在今后一段時(shí)間內(nèi)延續(xù)“人口紅利”。此外，人才使用更加規(guī)范，束縛人才流動(dòng)的體制不斷清除，這些積極變化也有望繼續(xù)維持“人口紅利”。

5.深化體制改革的紅利。新型城鎮(zhèn)化不僅要解決農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村遷移到城市落戶以及就業(yè)的問題，更要解決長期困擾著城鎮(zhèn)化的體制性障礙。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)戶籍制度，土地管理、城市服務(wù)管理、社會(huì)保障等方面綜合配套改革，打通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工或落戶的體制梗阻，將降低有形或無形的體制成本逐步轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的紅利。

四、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的組織保障

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涉及多個(gè)利益主體的長期性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的宏大工程，亟須從國家層面進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)、高效、合意的制度安排，以調(diào)動(dòng)各方積極性，盡可能減少推進(jìn)的阻力。

1.組建新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。成立一個(gè)國務(wù)院直屬的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)委員會(huì)，設(shè)立一個(gè)常設(shè)辦公室，可掛靠在國家發(fā)展改革委。委員會(huì)的職責(zé)是研究制定《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年》實(shí)施方案及相關(guān)配套政策，協(xié)調(diào)各部門相關(guān)業(yè)務(wù)職能，統(tǒng)籌開展全國新型城鎮(zhèn)化工作，召開年度的新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。辦公室人員由各部委精干力量組成，負(fù)責(zé)開展日常行政事務(wù)工作，加強(qiáng)重點(diǎn)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，跟蹤發(fā)展動(dòng)態(tài)，做好政策效果評(píng)估。

2.成立新型城鎮(zhèn)化專業(yè)委員會(huì)。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)委員會(huì)的指導(dǎo)之下，根據(jù)業(yè)務(wù)需要，設(shè)立農(nóng)民工市民化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、棚戶區(qū)改造、城市建設(shè)等專業(yè)委員會(huì)。專業(yè)委員會(huì)主要依托相關(guān)業(yè)務(wù)的科研機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)團(tuán)體，承擔(dān)業(yè)務(wù)工作的研究咨詢?nèi)蝿?wù)，定期向新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)委員會(huì)提供決策咨詢報(bào)告。專業(yè)委員會(huì)設(shè)立相應(yīng)的秘書處，負(fù)責(zé)日常事務(wù)的具體管理。

3.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化組織機(jī)構(gòu)體系。地方各級(jí)政府參照中央機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，穩(wěn)妥設(shè)立新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)中央新型城鎮(zhèn)化的工作部署，結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜探索新型城鎮(zhèn)化模式，同時(shí)及時(shí)總結(jié)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，做好當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化階段工作的上報(bào)。

注釋

①數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局和國家人口計(jì)生委，括號(hào)內(nèi)數(shù)字表示流動(dòng)人口占比。②數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院發(fā)展研究中心.農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層制度設(shè)計(jì)［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2011。③按照名義價(jià)格和不變價(jià)格分別計(jì)算的結(jié)果大致相當(dāng)。④新生代農(nóng)民工通常是指1980年之后出生的外出農(nóng)民工。⑤數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)［EB/OL］.國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，2011-03-11。⑥資料來源：2012年5月8日水利部部長陳雷在全國水資源工作會(huì)議上的講話。⑦資料來源：國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［R］.2014-03-16。⑧資料來源：韓俊.將農(nóng)民土地集體所有制界定為按份公有制［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003-11-11。

［1］國務(wù)院發(fā)展研究中心.農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層制度設(shè)計(jì)［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2011.

［2］國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)［EB/OL］.國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，2011-03-11.

［3］國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［R］.2014-03-16.

［4］韓俊.將農(nóng)民土地集體所有制界定為按份公有制［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003-11-11.

［5］盧鋒.中國農(nóng)民工工作走勢(shì)：1979-2010［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2012，（7）.