戴 春，洪愛華

（1.安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥230059；2.合肥行政學(xué)院，安徽巢湖238000）

我國民營經(jīng)濟(jì)是具有鮮明中國特色的經(jīng)濟(jì)概念，其產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大環(huán)境中，因此，民營經(jīng)濟(jì)的生存與發(fā)展與公共政策存在著密不可分的聯(lián)系。從1982年黨的十二大提出“有益補(bǔ)充”開始到“重要組成部分”，再到“重要基礎(chǔ)”，從“允許存在”到“共同發(fā)展”，再到“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，我國民營經(jīng)濟(jì)政策逐步明朗、強(qiáng)化和細(xì)化。自1997年底，安徽省委、省政府在阜陽召開第一次全省個(gè)私經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議開始，1998年、2003年、2005年、2008年和2013年，安徽省委、省政府相繼出臺加快發(fā)展個(gè)私經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見，民營經(jīng)濟(jì)的政策關(guān)注度逐步提高，公共政策的制定與執(zhí)行的針對性與操作性也在逐步增強(qiáng)，客觀上促進(jìn)了安徽民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1985—2002年，全省個(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)平均增長率為15.1%，高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值9.9%的年平均增長速度。[1]2002—2013年，安徽民營經(jīng)濟(jì)增加值由1548 億元增加到10843 億元，占全省生產(chǎn)總值比重由43.98%增加到57%。

然而，在利好公共政策陸續(xù)出臺的今天，根據(jù)安徽省政協(xié)、安徽省統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)調(diào)研結(jié)果，安徽民營企業(yè)家中卻出現(xiàn)了“政策疲勞”“政策麻木”現(xiàn)象，這說明安徽民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)了所謂“公共政策失靈”的現(xiàn)象。公共政策失靈，是指一項(xiàng)政策的過程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，并給政策對象造成了始料不及的負(fù)面影響。[2]公共政策失靈不僅造成政策資源的浪費(fèi)，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的負(fù)面影響，也導(dǎo)致政府公信力下降。因此，以安徽民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政策因素為基礎(chǔ)，分析公共政策制定與執(zhí)行過程中的失靈現(xiàn)象，剖析原因，制定矯正措施，對安徽民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共政策失靈理論研究概述

湯敏軒（2004）提出了公共政策失靈可以理解為一項(xiàng)公共政策的過程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，并給政策對象造成了始料不及的負(fù)面影響。[3]葉芬梅（2007）從四個(gè)方面即錯(cuò)位性失靈、缺陷性失靈、利益變異性失靈和負(fù)面性失靈剖析了公共政策失靈現(xiàn)象，提出了相應(yīng)的解決策略。[4]胡凱、楊雄輝（2010）以公共政策過程的三階段為基礎(chǔ)，即公共政策制定、公共政策執(zhí)行、公共政策監(jiān)督，分析了失靈的主要表現(xiàn)，提出了利益因素是導(dǎo)致公共政策失靈的總根源。[5]米恩廣（2012）則從博弈視角思考公共政策執(zhí)行失靈的問題，認(rèn)為公共政策制定過程中不同利益主體之間的博弈，最終會(huì)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行中的失靈。這其中的博弈包括各級政府間、政府機(jī)關(guān)與人民群眾、政府組織與執(zhí)行者，以及執(zhí)行者之間的博弈。[6]李桓促（2014）在分析導(dǎo)致公共政策失靈的內(nèi)外因素的基礎(chǔ)上，從時(shí)滯效應(yīng)的角度研究公共政策制定與執(zhí)行過程中的失靈現(xiàn)象，并且提出完善公共利益訴求機(jī)制、引入第三方?jīng)Q策參考、暢通公共政策反饋渠道等矯正措施。[7]

從上述政策失靈的研究當(dāng)中，大致可以得出以下結(jié)論：從公共政策過程上看，失靈可能存在于制定、執(zhí)行、監(jiān)督三階段；從失靈的根源上看，不同利益主體之間的利益沖突是公共政策失靈的主要原因；從公共政策的執(zhí)行要素上看,理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體、政策環(huán)境這四個(gè)政策執(zhí)行要素中的任一方面出問題,都可能導(dǎo)致政策失靈。[8]

二、安徽省民營經(jīng)濟(jì)政策的類型及特征演變

（一）安徽省民營經(jīng)濟(jì)政策的類型

安徽省近幾年在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策供給方面作出了很多的努力，陸續(xù)出臺了多項(xiàng)民營經(jīng)濟(jì)相關(guān)公共政策，促進(jìn)了安徽民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表1 安徽省歷年來出臺的民營經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策一覽表

（二）安徽省民營經(jīng)濟(jì)政策的特征演變

首先，從促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策內(nèi)容看，政策制定的內(nèi)容更加細(xì)化具體。2006年的《安徽省中小企業(yè)促進(jìn)條例》中的措施較為籠統(tǒng)，2013年的《安徽省委省政府關(guān)于大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的意見》中部分條款的表述則十分具體，如“各類金融機(jī)構(gòu)要加大對涉農(nóng)、小型微型民營企業(yè)信貸支持力度，確保兩類貸款的增速不低于全省各類貸款平均增速，增量不低于上年”；“禁止銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)附加不合理的貸款條件，嚴(yán)禁對小型微型企業(yè)收取承諾費(fèi)、資金管理費(fèi)，嚴(yán)格限制收取財(cái)務(wù)顧問費(fèi)、咨詢費(fèi)等費(fèi)用。對隨意抬高融資成本、存在不規(guī)范經(jīng)營行為的金融機(jī)構(gòu)在年度考核時(shí)實(shí)行‘一票否決’，政府有關(guān)部門會(huì)同銀監(jiān)部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以處罰。”

其次，從促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策實(shí)施看，政策落實(shí)的主體更加明確清晰。例如，2013年出臺的《安徽省辦公廳關(guān)于落實(shí)大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)意見的有關(guān)政策措施》中，關(guān)于“個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)為小型微型企業(yè)，以及創(chuàng)辦并穩(wěn)定經(jīng)營的微型企業(yè)，可由當(dāng)?shù)卣o予一定比例的補(bǔ)貼”的問題，明確規(guī)定由省財(cái)政廳、省經(jīng)濟(jì)和信息化委、省工商局等部門負(fù)責(zé)督促落實(shí)；再如關(guān)于“2015年底前，對微型企業(yè)月營業(yè)額未達(dá)到2 萬元、日（次）營業(yè)額未達(dá)到500 元的，免征營業(yè)稅；對經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的民間投資興辦的學(xué)校、醫(yī)院自用土地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅”的問題，明確規(guī)定由省地稅局、省國稅局、省科技廳等部門負(fù)責(zé)落實(shí)；還有關(guān)于“對建設(shè)3 層以上標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)性廠房的，在保證設(shè)施專用的前提下，由同級財(cái)政給予一定補(bǔ)助。對租用政府投資多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房的小型微型企業(yè)，3年內(nèi)給予租金優(yōu)惠”的問題，規(guī)定由省財(cái)政廳、省國土資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門負(fù)責(zé)督促落實(shí)等。

三、安徽省民營經(jīng)濟(jì)政策失靈的主要表現(xiàn)

（一）政策制定失靈的主要表現(xiàn)及成因

1.政策制定失靈的主要表現(xiàn)

公共政策制定方面，其政策供給與安徽民營企業(yè)的政策需求之間擬合度較差。根據(jù)北京大學(xué)民營經(jīng)濟(jì)研究院對安徽部分民營企業(yè)家調(diào)查顯示，安徽省民營企業(yè)目前最需要政府提供的幫助依次包括：（1）提供融資服務(wù)，65%的企業(yè)希望政府加強(qiáng)融資服務(wù)的力度；（2）減免稅收，希望政府提供這項(xiàng)幫助的企業(yè)所占比例達(dá)到了40%；（3）放寬行業(yè)準(zhǔn)入，在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形勢下，民營企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入面臨越來越高的門檻和困難，放寬行業(yè)準(zhǔn)入也成為25%的企業(yè)的迫切需求；（4）優(yōu)化外貿(mào)環(huán)境，在國際市場需求萎縮和我國的外貿(mào)環(huán)境不斷惡化、企業(yè)出口形勢面臨較大困難的情況下，不少民營企業(yè)在外貿(mào)經(jīng)濟(jì)中遭受損失，有23.3%的企業(yè)希望政府能幫助優(yōu)化外貿(mào)環(huán)境，保證這些企業(yè)發(fā)展的空間；（5）理順能源等價(jià)格機(jī)制，價(jià)格機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)最重要的調(diào)節(jié)機(jī)制，良好價(jià)格機(jī)制的形成是市場活躍必不可少的因素，有18.3%的企業(yè)希望政府出面理順能源等價(jià)格機(jī)制；（6）擴(kuò)大內(nèi)需市場，擴(kuò)大內(nèi)需是在全球經(jīng)濟(jì)疲軟的情況下維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的一個(gè)有效方法，也有13.3%的企業(yè)希望政府能對擴(kuò)大內(nèi)需市場有足夠的重視。這與課題組在安徽行政學(xué)院“第2 期民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展專題班”發(fā)放的問卷結(jié)果基本吻合，排在前三位同樣是融資、稅費(fèi)和市場準(zhǔn)入（如表2所示）。

值得一提的是，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重一直是當(dāng)前制約民營企業(yè)發(fā)展最大的障礙和困難之一。課題組主持人參加2014年安徽省政協(xié)“深化行政體制改革，激發(fā)市場活力”調(diào)研時(shí)，在廣德、銅陵、安慶和淮南，以及省政協(xié)組織的民營企業(yè)家座談會(huì)上，多數(shù)企業(yè)家提出當(dāng)前制約民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。不少企業(yè)反映，一些地方為完成年度稅收任務(wù)，頻繁到企業(yè)查稅、擠稅，甚至要求企業(yè)提前預(yù)繳稅款或補(bǔ)繳以往的減免稅額，讓企業(yè)不堪重負(fù)。

2.政策制定失靈的成因

馬特蘭德（Matland）認(rèn)為，政策執(zhí)行取決于政策明確性與沖突性。政策制定得越具體，地方政府越難對中央政策進(jìn)行再界定。政策的不完備程度越高，地方政府的可變通空間就越大，地方政府更容易違反中央政策和法律；政策沖突性越大，地方政府需要耗費(fèi)更多的執(zhí)行成本或者遭受更多的利益削減，地方政府就越有可能不嚴(yán)格執(zhí)行。[9]

一是公共政策目標(biāo)未能與公共利益同步。一方面，公共政策制定的目標(biāo)是為了滿足公共利益，在實(shí)踐當(dāng)中，不同的利益主體之間的沖突使得公共利益無法統(tǒng)一，因而以此現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)制定的公共政策難以得到廣泛的支持與認(rèn)同。另一方面，公共政策的制定需要以大量的信息為基礎(chǔ)，然而信息不對稱使得大量公共政策是在決策信息不完全的基礎(chǔ)上作出的。

二是公共政策制定缺乏可行性分析。公共政策的可行性分析是其能否有效執(zhí)行的先決條件，要制定之時(shí)就應(yīng)隨之進(jìn)行。主要包括對執(zhí)行公共政策的機(jī)構(gòu)與人員是否足夠，相關(guān)社會(huì)資源是否充足，以及執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行成本等內(nèi)容的分析。[7]

（二）政策執(zhí)行失靈的主要表現(xiàn)及成因

1.政策執(zhí)行失靈的主要表現(xiàn)

在政策執(zhí)行過程中存在以下問題:一是政策知曉率比較低。據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)局《我省民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，對《意見》的熟知率僅為27.1%；二是存在政策疲勞現(xiàn)象。由于近年來省里出臺促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策較多較頻繁，有些又沒有能夠全部落實(shí)到位，存在層層遞減、“跑冒滴漏”現(xiàn)象；三是政策支持不平衡。存在“經(jīng)常用戶”與“偶然用戶”現(xiàn)象，一些企業(yè)經(jīng)常獲得政策支持，甚至重復(fù)獲得支持，而另外一些民營企業(yè)則很少獲得支持；四是政策環(huán)境仍然存在較多障礙。北京大學(xué)民營經(jīng)濟(jì)研究院對安徽部分民營企業(yè)家調(diào)查顯示，有83.64%的安徽省受訪民營企業(yè)家覺得企業(yè)在開設(shè)新項(xiàng)目、進(jìn)入新領(lǐng)域時(shí)存在很大困難，其中36.36%的企業(yè)家認(rèn)為存在很大的困難。

2.政策執(zhí)行失靈的成因

一是政策執(zhí)行部門因素。政府的政策主要靠各個(gè)部門去執(zhí)行，但一些職能管理部門工作人員沒有樹立依法行政觀念，受部門利益驅(qū)使來對待政府的政策，在具體執(zhí)法中越權(quán)越職，對本部門有利的就執(zhí)行，沒利的就抵觸，甚至拒絕執(zhí)行，致使政府的政策成為一紙空文，侵犯民營企業(yè)權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二是政策執(zhí)行人因素。首先，部分政策執(zhí)行人的思想素質(zhì)不高，是造成實(shí)施環(huán)節(jié)政策失效的主要原因。尤其是一些部門領(lǐng)導(dǎo)，仍然存在著“重國有、輕民營”“抓國有保險(xiǎn)、抓民營危險(xiǎn)”等思想。此外，一些基層執(zhí)法部門對民企“吃拿卡要”已經(jīng)形成“習(xí)慣”，對逢年過節(jié)方方面面都要打點(diǎn)，民營企業(yè)只能逆來順受。在企業(yè)調(diào)研時(shí)，某些政策執(zhí)行部門大多聽匯報(bào)，去民營企業(yè)檢查大多事先安排好，下級只報(bào)喜不報(bào)憂，只對上負(fù)責(zé)，不對民營企業(yè)負(fù)責(zé)。其次，政策執(zhí)行人的能力有限，無法對政策內(nèi)容進(jìn)行有效落實(shí)。民營企業(yè)普遍反映與政府及相關(guān)管理部門交流的機(jī)會(huì)很少，有的部門負(fù)責(zé)人把管轄區(qū)內(nèi)的民營企業(yè)當(dāng)成“下屬”，指手畫腳，不顧實(shí)際不做調(diào)研，生搬硬套，制定民營企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)時(shí)仍然采用的是老的層層分解的形式，難以按照企業(yè)的“個(gè)性”提建議抓發(fā)展。

三是管理體制因素。一是多頭管理。對民營企業(yè)的管理涉及多個(gè)部門，部門之間職能交叉，造成行政執(zhí)法不規(guī)范、效率低，各種規(guī)章不能相互銜接，使基層無所適從，難以落實(shí)。二是職權(quán)范圍不明確。一項(xiàng)工作部署了卻沒有明確哪個(gè)部門負(fù)責(zé)落實(shí)，或者明確了哪個(gè)部門去落實(shí)，卻沒有授權(quán)給這個(gè)部門，各機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不合理不明確，有些事多個(gè)機(jī)構(gòu)管，有些事沒有機(jī)構(gòu)管；有利的爭著搶著管，無利的誰都不管，出了問題相互推諉、扯皮、拆臺、指責(zé)，使問題久拖不決。三是干部責(zé)任追究制落實(shí)不到位。由于管理體制不順，干部職責(zé)不明，責(zé)任不到人，政策落實(shí)或不落實(shí)不考核、不追責(zé)，久而久之，使一些干部對政策形成了無所謂的麻木不仁的狀態(tài)。

四、安徽省民營經(jīng)濟(jì)政策失靈的矯正對策

1.政策宣傳方面，營造良好輿論氛圍

營造全社會(huì)維護(hù)民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益的輿論氛圍，在創(chuàng)新發(fā)展觀念上狠下功夫。要使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)真正認(rèn)識到發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的重要作用，用新思路發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)。要大力引導(dǎo)廣大群眾和企業(yè)經(jīng)營者，克服小農(nóng)思想，樹立干大事業(yè)、求大發(fā)展的進(jìn)取精神。形成各級政府放膽抓、堅(jiān)決抓，職能部門真心扶、熱心幫，廣大群眾大膽干、敢大干的濃厚發(fā)展氛圍。

2.政策制定方面，創(chuàng)造公平市場環(huán)境，積極引導(dǎo)產(chǎn)為轉(zhuǎn)型

一是切實(shí)取消市場準(zhǔn)入限制，營造公平市場環(huán)境，拓寬投資領(lǐng)域和范圍。在制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃時(shí)著力擴(kuò)大民間投資在投資項(xiàng)目中的比重。同時(shí)建立健全民間投資信息服務(wù)平臺，及時(shí)公開產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、投資項(xiàng)目、優(yōu)惠措施、資金安排等投資信息。允許民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)、市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)以及國防科技等領(lǐng)域；大力推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，鼓勵(lì)民營企業(yè)通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種方式參與改制重組，構(gòu)建國企與民企共生共榮、互利雙贏的企業(yè)生態(tài)。二是利用財(cái)稅杠桿，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。政府要通過財(cái)政、融資和設(shè)立國家專項(xiàng)資金等措施支持、幫助、促進(jìn)中小微型民營企業(yè)發(fā)展。進(jìn)一步加大財(cái)政資金對民營經(jīng)濟(jì)直接的支持力度，把民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)作為財(cái)政支持的重點(diǎn)，政府向民營企業(yè)提供部分財(cái)政研發(fā)費(fèi)用，并積極為民營企業(yè)的技術(shù)研發(fā)提供現(xiàn)場服務(wù)，包括投資意見、法律咨詢、協(xié)助獲得政府批文等。同時(shí)政府要公平分配各類社會(huì)資源，使民營企業(yè)在土地使用、信貸、進(jìn)出口等方面處于公平競爭的環(huán)境之中。

3.政策執(zhí)行方面，強(qiáng)化政府和管理部門服務(wù)職能，建立健全監(jiān)督制度

一是進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，加大政府對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的行政環(huán)境。二是明確政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，督促檢查、確保各項(xiàng)政策落到實(shí)處，尤其是對已經(jīng)在文件中明確分工的責(zé)任部門，要定期檢查其責(zé)任落實(shí)情況，并及時(shí)反饋或通報(bào)。三是進(jìn)一步清理、精簡行政審批事項(xiàng)，完善審批程序性規(guī)定，簡化程序，縮短行政審批時(shí)限，所有政務(wù)服務(wù)中心和辦事窗口都要對外公開辦事依據(jù)、辦事程序、辦事時(shí)限、收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和違規(guī)處罰措施，提高審批效率。此外，切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。要加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的定期考核，對不合格人員，應(yīng)組織離崗培訓(xùn)或進(jìn)行調(diào)整。建立必要的獎(jiǎng)懲制度，對執(zhí)行政策好的管理部門和人員給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對違法違紀(jì)的管理部門和責(zé)任人依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。

[1]吳成貴，司應(yīng)武，查全勝.安徽省民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢分析報(bào)告[R].2003.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：52.

[3]湯敏軒.公共政策失靈：政策分析的一個(gè)新領(lǐng)域[J].中國行政管理，2004，（12）：79-83.

[4]葉芬梅.公共政策失靈類型劃分及矯正新思路[J].理論探討，2006，（6）：132-136.

[5]胡凱，楊雄輝.公共政策失靈及其矯正對策[J].云夢學(xué)刊，2010，（5）：72-74.

[6]米恩廣.博弈視角下對公共政策執(zhí)行失靈的思考[J].大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）：55-58.

[7]李桓促.時(shí)滯效應(yīng)與公共政策失靈分析[J].長春理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（4）：7-14.

[8]T.B.Smith.The Policy Implementation Process.Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973，p203.

[9]萬江.政策失靈：基于執(zhí)行的視角[J].法學(xué)雜志，2011，（S1）：15-21.