池東生

（福建船政交通職業(yè)學(xué)院 交通經(jīng)濟(jì)系，福建 福州350007）

一、引言

近年來，在稅收增長放緩而地方財(cái)政支出壓力不減的背景下，非稅收入成為了支撐地方財(cái)政收入較快增長的中流砥柱。2012年上半年各地區(qū)的非稅收入平均增幅達(dá)到30%—40%，有的地區(qū)甚至達(dá)到100%[1]，不少地方政府更是打出了“挖掘非稅收入潛力”的口號(hào)，形成了非稅收入增長的比拼態(tài)勢(shì)。非稅收入的超常增長也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

非稅收入作為我國地方政府收入的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是政府參與資源分配與再分配的一種手段。非稅收入的大小直接決定了政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，同時(shí)影響著微觀負(fù)擔(dān)的高低，這都將對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生一定的影響。

筆者以為,非稅收入競爭的存在將直接影響地方政府非稅收入的決策，一定程度加速了非稅收入的增長，以非稅收入為載體進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響。此外，我國地方政府非稅收入主要由預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外收入和國有土地出讓收入三類非稅收入構(gòu)成，不同類別非稅收入不僅在收入本身規(guī)模、性質(zhì)上存在差異，其空間競爭激烈程度也不同，這就可能導(dǎo)致不同類別非稅收入對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長績效也不相同。那么，我國地方政府非稅收入及其競爭將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生何種影響?不同類別非稅收入是否存在差別？對(duì)于這些問題現(xiàn)有文獻(xiàn)并未作出相應(yīng)的研究。本文擬從非稅收入及其競爭對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長存在的正反兩方面影響進(jìn)行分析，以期對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行補(bǔ)充。

二、地方政府非稅收入及其競爭對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的正效應(yīng)分析

1.有助于地方政府籌集資金，支持基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展

根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長理論，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長需要一個(gè)較良好的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要龐大的資金投入。我國長期以來處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，政府單純依靠稅收收入往往難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，而通過非稅收入籌集所需資金就成為一個(gè)可選路徑。我國真正意義上的非稅收入起源于上世紀(jì)八九十年代的預(yù)算外收入，當(dāng)時(shí)財(cái)政收入在國民經(jīng)濟(jì)中的比重和中央收入占財(cái)政總收入比重不斷下降，國家財(cái)政因經(jīng)費(fèi)不足陷入了困境。為此，中央政府實(shí)行了“自行提取，自行使用”的非稅收入管理體制，允許各部門和各級(jí)政府設(shè)置各類收費(fèi)和預(yù)算外收入來籌集財(cái)政資金，保證了國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。在這些非稅收入中有大量是為了緩解公共產(chǎn)品供給短缺不足而設(shè)置的，如水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、城市公共事業(yè)費(fèi)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等，其在改善公共基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮了重要作用。后來，隨著國有土地出讓制度以及房地產(chǎn)市場(chǎng)化的改革，國有土地出讓收入迅速成為地方政府籌集巨額可支配財(cái)力的另一個(gè)重要渠道。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年和2013年全國土地出讓收入達(dá)2．91 萬億和3．11 萬億，分別占地方本級(jí)公共財(cái)政收入的71．68%和59．26%[2]，土地出讓收入已成為地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。而大量的國有土地出讓收入在其使用過程中的一個(gè)重要支出項(xiàng)目就是用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施完善。據(jù)中金公司的研究報(bào)告，全國每年城市公共投資中，約有35%來自地方自籌，而地方自籌資金中又有36%源于土地出讓收入，個(gè)別年份甚至超過40%。北京、上海、天津等發(fā)達(dá)地區(qū)這一比例則均超過55%，個(gè)別年份甚至高達(dá)70%—80%。[3]可以說，非稅收入在一定時(shí)期內(nèi)作為政府財(cái)力的重要補(bǔ)充，對(duì)于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和部門的積極性，彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算資金的不足，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施起到一定的促進(jìn)作用。

2.彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提高資源的使用效率

非稅收入中有部分收入是針對(duì)負(fù)外部性的矯正性收入。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，由于私人成本收益與社會(huì)成本收益不一致的情況大量存在，負(fù)外部性也就不可避免，這是市場(chǎng)失靈的重要表現(xiàn)形式。現(xiàn)有研究表明解決負(fù)外部性的關(guān)鍵在于外在成本內(nèi)在化，然而由于交易成本的客觀存在，使得單純依靠市場(chǎng)力量難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，此時(shí)需要政府的介入。政府通過給負(fù)外部性確定一個(gè)合理的價(jià)格，即通常所說的“庇古稅”或“庇古費(fèi)”，從而有效地治理和改善負(fù)外部性帶來的不良效果，典型的例子如排污費(fèi)、高速公路費(fèi)、罰沒收入等。本文以生產(chǎn)者負(fù)外部性為例進(jìn)一步說明矯正性收費(fèi)的存在對(duì)于資源合理配置的作用，如圖1 所示。在完全放任自由的境況下，MPC 為私人邊際成本曲線，MSC 為社會(huì)邊際成本曲線，D 為私人邊際收益曲線，同時(shí)也是整個(gè)市場(chǎng)的收益曲線。MSC 和MPC 之間的垂直距離，就是外部邊際成本，反映生產(chǎn)產(chǎn)生的負(fù)外部性。

圖1 矯正負(fù)外部性收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)分析

在未收費(fèi)的情況下，廠商根據(jù)私人邊際成本等于私人邊際收益的原則進(jìn)行生產(chǎn)和決策，均衡點(diǎn)為MPC曲線和D 曲線相交的E1點(diǎn)，對(duì)應(yīng)的價(jià)格和產(chǎn)量分別為P1、Q1。當(dāng)政府通過收費(fèi)來矯正負(fù)外部性時(shí)，將會(huì)使廠商進(jìn)行生產(chǎn)決策時(shí)所面臨的成本曲線由MPC 上移到MSC，這樣廠商利潤最大化的均衡點(diǎn)就為MSC 和D 的交點(diǎn)，對(duì)應(yīng)的價(jià)格和產(chǎn)量為P2和Q2，并且有Q2

3.緩沖改革的阻力，促進(jìn)財(cái)政改革的逐步深入

新經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長除了取決于生產(chǎn)要素投入之外，制度因素在其中也發(fā)揮重要的作用，它在很大程度上決定了其他生產(chǎn)要素的使用效率。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是我國改革開放以來最主要的制度變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善自然需要相應(yīng)的財(cái)政改革相配套?？v觀我國財(cái)政改革發(fā)展歷史，雖然維護(hù)既得利益的漸進(jìn)式改革是其內(nèi)在邏輯，但是每一次改革依然不可避免地涉及政府間利益的重新分配或調(diào)整，非稅收入在財(cái)政改革中一定程度起到了緩解改革阻力的作用。以分稅制改革為例，我國初步構(gòu)建了中央和省級(jí)政府之間的分級(jí)分稅財(cái)政體制框架。分稅制改革的結(jié)果是中央實(shí)現(xiàn)了財(cái)力的相對(duì)集中，但由于中央與地方的事權(quán)改革相對(duì)滯后，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上移而事權(quán)層層下移的現(xiàn)象，這就在一定程度上形成了地方政府財(cái)政運(yùn)行收支平衡的壓力。作為緩解分稅制改革的直接沖擊，大部分非稅收入并未納入中央與地方政府調(diào)整范疇，使得地方政府有了除稅收之外其他的籌資渠道，減少了分稅制改革的阻力。分稅制改革的成功保證了中央的財(cái)力集中，增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，為未來進(jìn)一步進(jìn)行深化財(cái)政體制改革甚至經(jīng)濟(jì)政治體制改革提供了較大的操作空間和財(cái)力保障。可以說，改革正是我國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的基礎(chǔ)，非稅收入在推進(jìn)財(cái)政改革乃至經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮了很重要的政治作用，雖然其影響很難直接衡量，但不可否認(rèn)的是非稅收入作為改革的利益緩沖，有助于減少改革的阻力，加速我國制度變革的進(jìn)程，進(jìn)一步釋放生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率，從而促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。

三、地方政府非稅收入及其競爭對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)效應(yīng)分析

1.生產(chǎn)要素流動(dòng)機(jī)制受到制約，不利于資源的有效配置

根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長理論，經(jīng)濟(jì)增長不僅取決于生產(chǎn)要素積累，而且與生產(chǎn)要素的邊際產(chǎn)出效率緊密相關(guān)。生產(chǎn)要素總是“趨利”，總是由低產(chǎn)出效率的地區(qū)流入高產(chǎn)出效率的地區(qū)，因此生產(chǎn)要素的流動(dòng)機(jī)制正是提高邊際產(chǎn)出效率的微觀基礎(chǔ)。然而，生產(chǎn)要素能否有效地流動(dòng)取決于要素?fù)碛姓咚莆招畔⒌耐耆潭?，?dāng)生產(chǎn)要素難以對(duì)不同地區(qū)的信息進(jìn)行比較評(píng)判時(shí)，信息不對(duì)稱問題就會(huì)產(chǎn)生，這將導(dǎo)致生產(chǎn)要素配置的非最優(yōu)化。非稅收入負(fù)擔(dān)與稅收負(fù)擔(dān)一樣，都是影響生產(chǎn)要素邊際產(chǎn)出效率的重要因素，在生產(chǎn)技術(shù)等條件相同且不變的前提下決定著生產(chǎn)要素地區(qū)間流動(dòng)方向與強(qiáng)度。因此，各地差異化非稅收入信息的獲取和比較就關(guān)系著要素流動(dòng)機(jī)制是否順暢，資源配置是否有效。值得注意的是，我國地方政府非稅收入相對(duì)于稅收收入具有隱蔽性、靈活性和非規(guī)范性的特征，這就對(duì)生產(chǎn)要素構(gòu)成了一種隱性的負(fù)擔(dān)。非稅收入在地方財(cái)政收入中的占比越高意味著地方政府通過規(guī)范的稅收籌集收入相對(duì)減少，而更多地依賴于非稅收入，降低了財(cái)政信息的透明性和可比性。這就使得流動(dòng)性生產(chǎn)要素很難對(duì)于非稅負(fù)擔(dān)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判和比較，大大增加了信息獲取的成本，阻礙了生產(chǎn)要素自由流動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行，導(dǎo)致資源配置效率也相對(duì)低下，不利于經(jīng)濟(jì)的長期增長。

2.沖擊稅收主體地位，削弱中央宏觀調(diào)控的能力

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任不斷增加，這使得地方政府對(duì)于財(cái)政資金的需求相應(yīng)增加。在財(cái)政競爭的壓力以及中央集中稅權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件約束下，地方政府將通過非稅收入來平衡收支，這使得非稅收入在地方政府收入體系中的地位由“稅收補(bǔ)充”演變成重要的財(cái)力資源。從世界各主要發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐情況來看，非稅收入占其政府收入的比重一般不高于20%[4]，而我國全口徑的非稅收入規(guī)模則長期占據(jù)地方政府收入的“半壁江山”。

3.軟化財(cái)政預(yù)算約束，模糊政府與市場(chǎng)邊界

Wingast(1995)認(rèn)為，地方政府財(cái)政預(yù)算硬約束是維護(hù)市場(chǎng)聯(lián)邦主義所需要滿足的條件之一。財(cái)政預(yù)算硬約束將促使地方政府量入為出，自覺約束自己的收支行為，提高財(cái)政資金的使用效率。[5]然而，從預(yù)算管理的角度來看，我國大量的地方政府非稅收入長期游離于預(yù)算之外或是納入約束力較弱的基金預(yù)算。這就意味著地方政府預(yù)算約束的相對(duì)軟化，在財(cái)政競爭的背景下通常表現(xiàn)為財(cái)政收支的擴(kuò)張。一方面，非稅收入規(guī)模的迅速擴(kuò)大意味著地方政府更多地向市場(chǎng)伸出“攫取之手”，這無疑將增加企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，抑制市場(chǎng)活力；另一方面，為了實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，地方政府傾向于投資或者發(fā)展“價(jià)高利大”產(chǎn)業(yè)，如機(jī)械、鋼鐵、化工、能源等，容易導(dǎo)致過度投資和重復(fù)建設(shè)，造成各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過剩。這不利于地區(qū)間的分工協(xié)作、互助發(fā)展，并將在一定程度上加劇我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的難度。以上兩個(gè)方面將直接導(dǎo)致政府與市場(chǎng)邊界的模糊化，不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)的長期增長帶來負(fù)面影響。

四、結(jié)語

綜上分析，可以發(fā)現(xiàn)我國非稅收入及非稅競爭對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響鏈條是復(fù)雜的、間接的。一方面非稅收入的征收將影響經(jīng)濟(jì)主體的行為，另一方面非稅收入的支出又可能對(duì)國民經(jīng)濟(jì)施加顯著的影響。從作用效果上來看，非稅收入及其競爭既可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，而且預(yù)算內(nèi)非稅收入及其競爭對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面作用正日益凸顯。因此，從維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長潛力的角度看，如何更好地減少預(yù)算內(nèi)非稅收入及其競爭的負(fù)面效應(yīng)是未來非稅收入改革的重要內(nèi)容。

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