文/何世龍

《中華人民共和國(guó)立法法》將我國(guó)的立法分為法律、法規(guī)、規(guī)章等。從廣義上講，法律、法規(guī)、規(guī)章都屬于公文，可稱作“立法性公文（文件）”“法規(guī)性公文（文件）”“立法性規(guī)范性公文（文件）”等，也常見有人將它們和類規(guī)章文件統(tǒng)稱為“規(guī)范性公文（文件）”。但從狹義上講，我們一般所說的公文，專指《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中所規(guī)定的15種法定公文。公務(wù)活動(dòng)中，常常需要將制定的法律、法規(guī)、規(guī)章和類規(guī)章文件向全社會(huì)或在一定的范圍內(nèi)予以發(fā)布。法律、法規(guī)、規(guī)章均不能獨(dú)立行文，一般應(yīng)履行法定程序后用狹義的法定公文文種發(fā)布。要選擇正確的法定公文文種，前提是弄清法律、法規(guī)、規(guī)章和類規(guī)章文件的制定主體及含義。

一、法律

在現(xiàn)代漢語中，“法律”有廣、狹兩種含義。廣義的“法律”與“法”同義，泛指法律、法令、條例、規(guī)則、決定、命令等。狹義的“法律”專指擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序制定和頒布的規(guī)范性文件。此處指狹義上的“法律”。在代議制國(guó)家，享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)通常指議會(huì)或國(guó)會(huì)。在我國(guó)，只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依照法定程序制定的規(guī)范性文件才能稱為法律，如憲法、刑法、民法通則等。法律是制定從屬性法規(guī)的依據(jù)，所有與法律相抵觸的法規(guī)、條例均屬無效。

在我國(guó)，法律的制定主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，我國(guó)法律由國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，以命令（令）文種為載體公布。如：

中華人民共和國(guó)主席令

第三號(hào)

《中華人民共和國(guó)旅游法》已由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議于2013年4月25日通過，現(xiàn)予公布，自2013年10月1日起施行。

中華人民共和國(guó)主席 習(xí)近平2013年4月25日

中華人民共和國(guó)旅游法（略）

對(duì)法律的修改決定，也應(yīng)由國(guó)家主席以命令（令）文種發(fā)布。如：

中華人民共和國(guó)主席令

第七十三號(hào)

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法〉的決定》已由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議于2012年12月28日通過，現(xiàn)予公布，自2013年7月1日起施行。

中華人民共和國(guó)主席 胡錦濤2012年12月28日

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》的決定（略）

二、法規(guī)

“法規(guī)”也有廣義和狹義之分。廣義上的“法規(guī)”，指國(guó)家立法機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性文件的總稱，包括憲法、法律、法令、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等法律文件。狹義上的“法規(guī)”，僅指國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定和頒布的規(guī)范性文件，即行政法規(guī)和地方性法規(guī)。此處指狹義上的“法規(guī)”。

（一）行政法規(guī)。根據(jù)我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，我國(guó)行政法規(guī)的制定主體是我國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院。行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。按照《行政法規(guī)制定程序條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)由國(guó)務(wù)院總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。如：

中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令

第622號(hào)

《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》已經(jīng)2012年6月13日國(guó)務(wù)院第208次常務(wù)會(huì)議通過，現(xiàn)予公布，自2012年8月1日起施行。

總理 溫家寶

二〇一二年六月二十八日

無障礙環(huán)境建設(shè)條例（略）

對(duì)行政法規(guī)的修改決定，也應(yīng)由國(guó)務(wù)院總理以命令（令）文種發(fā)布。如：

中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令

第618號(hào)

現(xiàn)公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例〉的決定》，自2012年5月1日起施行。

總理 溫家寶

二〇一二年三月三十日

國(guó)務(wù)院關(guān)于修改《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》的決定（略）

（二）地方性法規(guī)。地方性法規(guī)是指由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市（指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的規(guī)范性法律文件，是除憲法、法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)外在地方具有最高法律屬性和國(guó)家約束力的行為規(guī)范。地方性法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)有效，其效力低于憲法、法律和行政法規(guī)。地方性法規(guī)大部分稱作“條例”，有的為法律在地方的“實(shí)施細(xì)則”，部分為具有法規(guī)屬性的文件，如“決議”“決定”等。地方性法規(guī)由地方人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)以公告文種公布施行。如：

湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告

第104號(hào)

《湖北省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》已由湖北省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第13次會(huì)議于2009年11月25日修訂通過，現(xiàn)將修訂后的《湖北省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》公布，自2010年2月1日起施行。

湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2009年11月25日

湖北省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例（略）

對(duì)地方性法規(guī)的修改或廢除決定，也應(yīng)由地方人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)以公告文種公布。

公文寫作實(shí)踐中，一些不具有法規(guī)制定權(quán)的機(jī)關(guān)濫發(fā)“條例”的錯(cuò)誤現(xiàn)象必須得到糾正。

三、規(guī)章

“規(guī)章”也有廣義、狹義之分。廣義上的“規(guī)章”，是指各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其職能部門、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位為實(shí)施管理，規(guī)范工作、活動(dòng)和有關(guān)人員行為，在其職權(quán)范圍內(nèi)制定并發(fā)布實(shí)施的、具有行政約束力和道德行為準(zhǔn)則的規(guī)范性文書的總稱。狹義上的“規(guī)章”包括“部門規(guī)章”和“地方政府規(guī)章”。此處指狹義上的“規(guī)章”。

“部門規(guī)章”是指國(guó)務(wù)院部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)我國(guó)法律和國(guó)家行政法規(guī)，按照規(guī)定程序，在本部門的權(quán)限內(nèi)制定的具有一定法律效力的文件。

“地方政府規(guī)章”是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，根據(jù)我國(guó)法律和國(guó)家行政法規(guī)，按照規(guī)定程序制定的適用于本地區(qū)行政管理的規(guī)范性文件。

規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”。按照我國(guó)《規(guī)章制定程序條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，規(guī)章應(yīng)由國(guó)務(wù)院部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)或省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府首長(zhǎng)以命令（令）文種發(fā)布。如：

中華人民共和國(guó)文化部令

第54號(hào)

《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》已經(jīng)2012年7月27日文化部部務(wù)會(huì)議審議通過，現(xiàn)予公布，自2012年10月1日起施行。

部長(zhǎng) 蔡武

2012年8月14日

大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法（略）

湖北省人民政府令

第349號(hào)

《湖北省行政效能監(jiān)察試行辦法》已經(jīng)2011年12月5日省人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過，現(xiàn)予公布，自2012年2月1日起施行。

省長(zhǎng) 王國(guó)生

二〇一一年十二月十五日

湖北省行政效能監(jiān)察試行辦法（略）

對(duì)規(guī)章的修改或廢除決定，也應(yīng)以命令（令）文種發(fā)布。如：

中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部令

第88號(hào)

《衛(wèi)生部關(guān)于修改〈藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定〉的決定》已于2012年6月7日經(jīng)衛(wèi)生部部務(wù)會(huì)審議通過，現(xiàn)予公布，自公布之日起施行。

部長(zhǎng) 陳竺

2012年10月17日

衛(wèi)生部關(guān)于修改《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》的決定（略）

四、類規(guī)章文件

類規(guī)章文件是相對(duì)法律、行政法規(guī)和規(guī)章而言的。法律、法規(guī)、規(guī)章的制定主體均有明確的資格限制，但由于一些地區(qū)或部門不具有制定法律、法規(guī)、規(guī)章的資格，它們根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定的不屬于法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范性文件，被稱為“類規(guī)章文件”。“類規(guī)章文件”也指有法規(guī)規(guī)章制定權(quán)的機(jī)關(guān)制定的不屬于法規(guī)規(guī)章的制度性質(zhì)的公文。類規(guī)章文件使用的文種名稱主要有“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”等，不能用“條例”。

類規(guī)章文件的發(fā)布不得使用命令（令）文種，而應(yīng)使用通知文種予以印發(fā)。如：

荊州市人民政府關(guān)于印發(fā)《荊州市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》的通知

各縣、市、區(qū)人民政府，荊州開發(fā)區(qū)，荊州大遺址保護(hù)區(qū)，市政府各部門：

《荊州市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》已經(jīng)2011年12月26日市人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過，現(xiàn)予公布，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

荊州市人民政府

二〇一二年二月二十三日

荊州市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定（略）

以上所論，以圖示，可以為：

制定主體法律 全國(guó)人大及其常委會(huì) 國(guó)家主席 命令（令） 國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院總理 地方性法規(guī)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)部門規(guī)章國(guó)務(wù)院部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)命令（令）地方政府規(guī)章省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府首長(zhǎng)命令（令）發(fā)文機(jī)關(guān) 通知

需要注意的是，并非所有行政法規(guī)和規(guī)章都應(yīng)使用命令（令）文種發(fā)布。如果只是在組織系統(tǒng)內(nèi)部印發(fā)行政法規(guī)或規(guī)章，則應(yīng)使用通知文種印發(fā)。如：

關(guān)于印發(fā)《中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理辦法》的通知

財(cái)綜〔2012〕60號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、建設(shè)局：

為支持地方做好城市棚戶區(qū)改造工作，加強(qiáng)中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理，提高財(cái)政資金使用效益……我們修訂了《中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理辦法》?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

財(cái)政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

2012年8月6日

財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修訂的《中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理辦法》屬于部門規(guī)章，但因只是在本組織系統(tǒng)內(nèi)部印發(fā)，故只能使用通知文種。