英 明 魏淑艷

（作者分別為東北大學(xué)文法學(xué)院公共管理專(zhuān)業(yè)博士研究生，東北大學(xué)文法學(xué)院公共管理系教授）

公益性崗位的特征

作為一項(xiàng)事關(guān)民生的政府行為，公益性崗位政策能否得以順利推行取決于各級(jí)政府對(duì)公益性崗位特征的理解。歸結(jié)起來(lái)，公益性崗位的特征主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面。

第一，公益性崗位首先凸顯民生性。民生性實(shí)際上就是對(duì)社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，主要強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)或?qū)残缘木S護(hù)，與個(gè)人層面的私人利益相區(qū)分。這種民生性在公益性崗位建設(shè)中的體現(xiàn)主要包括以下兩點(diǎn)。其一，公益性崗位政策服務(wù)的對(duì)象不僅指社會(huì)上占大多數(shù)的一般群體，還特指確實(shí)存在困難的弱勢(shì)群體，這些群體的利益在各種劣勢(shì)因素的影響下無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得以滿(mǎn)足，只有靠政府或社會(huì)提供相關(guān)就業(yè)機(jī)會(huì)維持生計(jì)。政府公益性崗位政策服務(wù)對(duì)象的社會(huì)性與大眾性特點(diǎn)充分體現(xiàn)了其民生性的特點(diǎn)。其二，公益性崗位涉及到的工作內(nèi)容絕大多數(shù)都是有助于社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容，在一定程度上具有民生性的特點(diǎn)。

第二，政府必須是公益性崗位的提供主體但不是唯一實(shí)體。早在2002年，由黨中央與國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》對(duì)我國(guó)當(dāng)時(shí)的就業(yè)形勢(shì)進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)時(shí)民眾就業(yè)過(guò)程中的主要矛盾主要表現(xiàn)為勞動(dòng)者的就業(yè)需求與勞動(dòng)力總量過(guò)大、素質(zhì)不相適應(yīng)之間的矛盾。次年由原勞動(dòng)保障部在《關(guān)于開(kāi)展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》中第一次正式對(duì)公益性崗位進(jìn)行了科學(xué)界定，并由各省市逐漸實(shí)行?？梢?jiàn)，公益性崗位最開(kāi)始就是政府決策的產(chǎn)物，政府是名副其實(shí)的提供主體。同時(shí)，政府作為公益性崗位的主體還在于以下兩方面原因：其一，如果讓私人作為公益性崗位的提供主體，則不能體現(xiàn)出便民、利民的公益性特點(diǎn)，還可能照顧不到社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益而與公益性崗位的初衷相違。其二，由于公益性崗位的性質(zhì)多為社會(huì)公共性，需要穩(wěn)定的財(cái)政投入，而且大多數(shù)項(xiàng)目并非直接以獲得經(jīng)濟(jì)利益為最終目的，這種無(wú)利可圖的特點(diǎn)也使許多私人不愿涉足。當(dāng)然，即便如此，也不應(yīng)使政府成為公益性崗位的唯一提供者，而可以在政府的積極引導(dǎo)下，鼓勵(lì)與動(dòng)員廣大社會(huì)團(tuán)體與相關(guān)機(jī)構(gòu)參與到公益性崗位事業(yè)中來(lái)。

第三，公益性崗位的設(shè)置具有針對(duì)性。這種針對(duì)性主要體現(xiàn)在針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體，但公益性崗位設(shè)置不能簡(jiǎn)單實(shí)行“一刀切”，對(duì)于不同的社會(huì)群體應(yīng)該有所差別。比如，對(duì)于城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、零就業(yè)家庭人員、有就業(yè)愿望的殘疾人應(yīng)該多注重公益性崗位設(shè)置的資金補(bǔ)償與社會(huì)保障。而對(duì)于畢業(yè)后暫時(shí)沒(méi)找到工作的大學(xué)生來(lái)說(shuō)，應(yīng)該注重公益性崗位設(shè)置的時(shí)間年限等問(wèn)題。對(duì)于社區(qū)內(nèi)設(shè)立的公益性崗位而言，應(yīng)該更注重崗位設(shè)置的互助性特點(diǎn)，有利于參加者通過(guò)互助性活動(dòng)真正滿(mǎn)足自身權(quán)益。

第四，公益性崗位政策的有效推行具有互動(dòng)性。這種互動(dòng)性主要體現(xiàn)在政府與民眾雙方的相互合作、共同努力。一方面，政府公務(wù)人員應(yīng)該尊重公益性崗位從業(yè)人員，不能擺著高高在上的姿態(tài)，頤指氣使地對(duì)待公益性崗位從業(yè)人員，或者直接把公益性人員當(dāng)成雇傭的“小工”用。另一方面，公益性崗位的從業(yè)人員對(duì)待公益性崗位也不應(yīng)消極懈怠，過(guò)于講究工作條件，嫌臟怕苦怕累，應(yīng)該正確并理性地看待公益性崗位的性質(zhì)，同時(shí)珍視獲得的再就業(yè)機(jī)會(huì)。

第五，公益性崗位的設(shè)置具有相對(duì)性。目前各省市出臺(tái)的相關(guān)公益性崗位的政策與辦法多有差異，這正是公益性崗位相對(duì)性特點(diǎn)的體現(xiàn)，這主要是因?yàn)楦鞯貐^(qū)的生活條件、社會(huì)狀況、文化氛圍均有差異，公益性崗位的設(shè)置應(yīng)該考慮到各個(gè)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，真正做到政策的推行有的放矢，切合實(shí)際。

目前我國(guó)公益性崗位建設(shè)的成績(jī)與存在的問(wèn)題

目前我國(guó)公益性崗位的建設(shè)得到了從國(guó)家到各省市地區(qū)的重視，公益性崗位建設(shè)過(guò)程中取得了許多成績(jī)。其一，我國(guó)公益性崗位建設(shè)一定程度上緩解了我國(guó)公民就業(yè)問(wèn)題。在各省市相關(guān)部門(mén)的努力下，公益性崗位的建設(shè)不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)大量下崗職工的安置，增加了公益性崗位人員的收入，緩解了其家庭面臨的困難，為他們的基本生活提供了基本保障，而且給面臨就業(yè)的新生社會(huì)勞動(dòng)人員提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，使其得到暫時(shí)的生活保障，為其找到適合自己的工作崗位提供了必要條件。其二，我國(guó)公益性崗位建設(shè)極大補(bǔ)充了社會(huì)公益服務(wù)的需求，緩解了因公益性職能人員不足而對(duì)社會(huì)造成的壓力。從我國(guó)各省市公益性崗位建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，不同程度地增加了各地公益服務(wù)的種類(lèi)與范圍，滿(mǎn)足了社會(huì)發(fā)展的需求，對(duì)各地區(qū)的建設(shè)都起到了重要的推動(dòng)作用。其三，我國(guó)公益性崗位建設(shè)一定程度上維護(hù)了地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，為國(guó)家各地區(qū)各方面事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展提供了良好的政治與社會(huì)保障。

但從我國(guó)公益性崗位目前的發(fā)展情況來(lái)看，尚存在一些缺陷有待完善。具體而言，主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

首先，各級(jí)政府應(yīng)增加并規(guī)范管理公益性崗位的資金投入。一方面，各級(jí)政府對(duì)我國(guó)公益性崗位的資金投入有待增強(qiáng)。這主要是由于我國(guó)長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府財(cái)政投入主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而在一定程度上忽視了社會(huì)建設(shè)，這便直接導(dǎo)致了政府因過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)而使支出過(guò)于傾向于經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，從而降低了對(duì)社會(huì)建設(shè)的投入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，這種忽視社會(huì)建設(shè)而單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為存在著極大的發(fā)展隱患，久而久之可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的停滯與衰退，進(jìn)而影響到民眾的基本生活。另一方面，各級(jí)政府對(duì)公益性崗位的資金要加強(qiáng)監(jiān)管。具體而言，一些政府機(jī)構(gòu)對(duì)于我國(guó)公益性崗位資金缺乏基本的科學(xué)規(guī)劃，造成了公益性崗位基金的挪用、流失與浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致本來(lái)投入不足的公益性崗位基金不能充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

其次，我國(guó)公益性崗位培訓(xùn)理念與培訓(xùn)機(jī)制落后。許多公益性崗位接收單位往往選擇不開(kāi)展崗前培訓(xùn)，他們認(rèn)為，公益性崗位的設(shè)置具有暫時(shí)性，可以讓公益性崗位從業(yè)者上崗后再慢慢摸索具體工作事宜，這種認(rèn)識(shí)實(shí)際上是錯(cuò)誤的。一方面，許多公益性崗位雖然在招錄時(shí)沒(méi)有對(duì)人員所學(xué)專(zhuān)業(yè)與工作經(jīng)歷有所要求，但仍需要一定技術(shù)水平，如果缺乏崗前培訓(xùn)環(huán)節(jié)，會(huì)降低公益性崗位從業(yè)人員的工作效率，浪費(fèi)政府的行政支出，進(jìn)而會(huì)影響到整個(gè)部門(mén)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，崗前培訓(xùn)的內(nèi)容也不僅僅包括上崗工作技術(shù)與方法，還包括對(duì)從業(yè)人員的理念教育，具體包括愛(ài)崗敬業(yè)的品德教育、公民本位服務(wù)理念的素質(zhì)教育等。而其中，公益性崗位建設(shè)中的理念教育比起技術(shù)方法教育更重要。因此在缺乏崗前培訓(xùn)環(huán)節(jié)的情況下，公益性崗位的提供者與從業(yè)者往往會(huì)存在以下兩個(gè)方面的理念缺陷。第一，公益性崗位的提供者很容易缺乏公民本位理念。公益性崗位的提供者大多屬于政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員，很容易將公益性崗位的從業(yè)者當(dāng)成臨時(shí)人員看待，缺乏與他們之間的溝通與交流，僅僅將其當(dāng)成臨時(shí)雇員來(lái)使用，甚至讓其做一些“跑腿活”或“體力活”，極大地違背了公益性崗位服務(wù)于民、以民為本的初衷。第二，公益性崗位的從業(yè)者很容易缺乏愛(ài)崗敬業(yè)、奮發(fā)向上的理念，滋生投機(jī)取巧、懶惰松懈的毛病，許多公益性崗位從業(yè)者由于缺乏基本的服務(wù)理念，在工作時(shí)敷衍、糊弄，影響了公益性崗位從業(yè)者的形象。還有的從業(yè)者將公益性崗位當(dāng)成“鐵飯碗”，不再積極進(jìn)取謀求自己長(zhǎng)久發(fā)展。

再次，政府獨(dú)攬公益性崗位的提供權(quán)，公益性崗位建設(shè)的投入與開(kāi)發(fā)不足。由于政府是公益性崗位建設(shè)的主體，因此給許多政府管理者造成了一種錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為政府應(yīng)該是而且必須是公益性崗位建設(shè)的唯一主體，于是本著政府應(yīng)盡職責(zé)不僅獨(dú)攬公益性崗位的提供權(quán)，而且輕易不去考慮其他社會(huì)組織與團(tuán)體對(duì)公益性崗位建設(shè)的參與。同時(shí)，政府還存在著公益性崗位開(kāi)發(fā)不足的問(wèn)題。一些部門(mén)或者設(shè)置一些工作條件極差與工資崗位極低的崗位敷衍了事，或者隨意提高公益性崗位人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將真正有困難的社會(huì)群體拒之門(mén)外。

最后，公益性崗位相關(guān)的法律與機(jī)制還有待完善。由于我國(guó)公益性崗位建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)，因此公益性崗位的立法方面還并不健全，相關(guān)機(jī)制建構(gòu)也存在缺陷。其中，公益性崗位的招聘、錄入、管理、輸出等環(huán)節(jié)均存在許多不完善之處，造成了一系列問(wèn)題。比如：許多公益性崗位從業(yè)者雖然工作散漫、責(zé)任心不強(qiáng)，也沒(méi)人監(jiān)管，聽(tīng)之任之；許多公益性崗位從業(yè)者自從加入公益性崗位以后，就沒(méi)再退出過(guò)，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有登記備案，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)公益性崗位“有進(jìn)有出、能進(jìn)能退”機(jī)制。公益性崗位的獎(jiǎng)懲機(jī)制不嚴(yán)明，也對(duì)公益性崗位從業(yè)者的工作積極性造成了消極影響。

推進(jìn)我國(guó)公益性崗位建設(shè)的有效途徑

積極推進(jìn)政府公益性崗位建設(shè)，加快政府行政體制改革，進(jìn)而早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，要以構(gòu)建服務(wù)型政府為根本切入點(diǎn)，把社會(huì)民眾利益放在首位，將解決社會(huì)民生問(wèn)題作為突破口。具體而言，在服務(wù)型政府構(gòu)建中推進(jìn)公益性崗位建設(shè)的有效途徑應(yīng)從以下四個(gè)方面著手：

第一，不斷完善公共財(cái)政體制，強(qiáng)化政府對(duì)公益性崗位建設(shè)資金的規(guī)劃與監(jiān)管，盡可能在地區(qū)可承受的情況下提高公益性崗位人員的待遇。政府通過(guò)公益性崗位政策的制定與執(zhí)行，為廣大社會(huì)弱勢(shì)群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)，切實(shí)解決其基本生計(jì)問(wèn)題。而公益性崗位建設(shè)最為首要與關(guān)鍵的問(wèn)題就是財(cái)政保障問(wèn)題。政府對(duì)公益性崗位所作出的公共財(cái)政的投入數(shù)額直接決定了政府開(kāi)發(fā)公益性崗位的數(shù)量與質(zhì)量，以及從事公益性崗位人員的待遇水平問(wèn)題。必須確保政府公共財(cái)政對(duì)社會(huì)建設(shè)投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，使政府的財(cái)政支出真正遵循公民本位原則。具體而言，要采取以下措施：首先，必須加大對(duì)公益性崗位的財(cái)政投入。各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)對(duì)各地再就業(yè)工作給予必要的財(cái)政支持，既做到向經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)傾斜，又要對(duì)取得明顯工作成績(jī)的地方進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助，同時(shí)，地方各級(jí)政府要積極調(diào)整財(cái)政支出，安排專(zhuān)項(xiàng)基金對(duì)各地公益性崗位事業(yè)加強(qiáng)資金投入。其次，必須加強(qiáng)對(duì)公益性崗位財(cái)政資金投入的科學(xué)規(guī)劃。要根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況決定增減公益性崗位的資金投入，同時(shí)根據(jù)社會(huì)實(shí)際需要情況設(shè)崗，避免造成政府設(shè)置社會(huì)不需要的崗位而造成公共財(cái)政的浪費(fèi)。再次，必須加強(qiáng)對(duì)公益性崗位的資金監(jiān)管。確保專(zhuān)款專(zhuān)用，并著重提高公共財(cái)政資金的利用效率。政府相關(guān)部門(mén)要對(duì)公益性崗位資金利用情況進(jìn)行定期監(jiān)察，并監(jiān)督公益性崗位工資與社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是否及時(shí)發(fā)放，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的人與事要做到及時(shí)處理。

第二，推進(jìn)公益性崗位培訓(xùn)制度建設(shè)，著重加強(qiáng)公益性崗位建設(shè)中的理念教育。成功的崗前培訓(xùn)能夠使從業(yè)者盡快熟悉本部門(mén)的工作情況，有助于他們更加全身心地投入到工作中去。具體而言，對(duì)公益性崗位培訓(xùn)制度的完善可以圍繞以下兩點(diǎn)加以展開(kāi)。第一，要遵循公民本位的理念，幫助公益性崗位從業(yè)人員盡快熟悉相關(guān)工作方法和環(huán)節(jié)，具體可以采取“老帶新”的模式，讓部門(mén)從事此項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)老手在工作實(shí)踐中“一對(duì)一”地幫助公益性崗位從業(yè)人員盡快掌握工作所需技能；也可以采用傳統(tǒng)的課程培訓(xùn)的方法，但應(yīng)考慮到從業(yè)者年齡與知識(shí)儲(chǔ)備的差異，盡可能都有所兼顧。第二，要著重加強(qiáng)公益性崗位建設(shè)中的相關(guān)理念教育。要培養(yǎng)從業(yè)人員的吃苦耐勞、不畏臟累、積極奮進(jìn)的敬業(yè)精神，尤其加強(qiáng)對(duì)剛剛走上社會(huì)、暫時(shí)從事公益性崗位的大學(xué)生的素質(zhì)培養(yǎng)，鼓勵(lì)他們利用好公益性崗位提供的機(jī)會(huì)積攢社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，豐富社會(huì)閱歷，早日找到適合自己的工作崗位。當(dāng)然，對(duì)于公益性崗位接收單位的公務(wù)員也應(yīng)該加強(qiáng)其自身公民本位理念教育，平等對(duì)待公益性崗位的從業(yè)人員，做到人格上不歧視、工作上不輕視，對(duì)其提供力所能及的幫助。

第三，積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)力量參與到公益性崗位建設(shè)中來(lái)，增強(qiáng)與補(bǔ)充政府作為公益性崗位供給主體的實(shí)力。雖然政府是公益性崗位的提供主體，但目前“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展趨勢(shì)決定了政府不能成為公益性崗位建設(shè)的唯一實(shí)體，這在客觀上給公益性崗位建設(shè)提出了新的要求，即應(yīng)將社會(huì)組織與團(tuán)體的力量充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，讓其在政府的引導(dǎo)下加入到公益性崗位建設(shè)中來(lái)。具體而言，應(yīng)著重做好以下三點(diǎn)。第一，支持社會(huì)組織在公益性崗位建設(shè)中的發(fā)展。我國(guó)政府應(yīng)從資源與制度上努力優(yōu)化社會(huì)組織從事公益性崗位事業(yè)的外在環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)服務(wù)和發(fā)展領(lǐng)域。第二，政府應(yīng)在直接提供公益性崗位的同時(shí)，積極嘗試向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公益性服務(wù)。由于社會(huì)組織不具有政府復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)與其他負(fù)擔(dān)，因此在提供公共服務(wù)時(shí)具有效率高、內(nèi)耗小等優(yōu)勢(shì)，而且由于“其以提供公益或互益性的公共物品和公共服務(wù)為目的，又由于是居民自愿自發(fā)形成，因此，往往能深入到民眾需求的最前線，為他們提供及時(shí)、具體的服務(wù)”①。第三，雖然企事業(yè)單位更多關(guān)注于經(jīng)濟(jì)目的較強(qiáng)的領(lǐng)域，但政府也可以通過(guò)制定一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企事業(yè)單位設(shè)立相關(guān)公益性崗位，將其也引入到公益性崗位建設(shè)中來(lái)，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。然后，政府再通過(guò)對(duì)成績(jī)較為突出的企業(yè)進(jìn)行合理而必要的表彰，進(jìn)而激發(fā)全社會(huì)參與公益性崗位建設(shè)的熱情。

第四，加快公益性崗位建設(shè)相關(guān)法律與政策的制定與完善。在公益性崗位建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要法律與政策的指導(dǎo)與規(guī)范，才能保障公益性崗位政策的順利推行，因此，制定并不斷完善相關(guān)公益性崗位的法律政策就顯示出極為重要的意義。而且還應(yīng)該通過(guò)積極開(kāi)展培訓(xùn)，不斷提高從業(yè)者的求職能力，讓其感到將來(lái)還可以獲得更多的收入，才能真正形成良好的社會(huì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，真正踐行公民本位的服務(wù)型政府理念。要不斷規(guī)范對(duì)公益性崗位的管理規(guī)章。第一，要不斷規(guī)范公益性崗位招聘與錄用的相關(guān)規(guī)定，確保由專(zhuān)職人員對(duì)公益性崗位申報(bào)者的真實(shí)身份、家庭條件等個(gè)人信息的核實(shí)，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)選用、量才用人，并與從業(yè)人員簽訂正規(guī)就業(yè)合同，并相應(yīng)建立從業(yè)人員信息庫(kù)以備查詢(xún)。第二，用人單位在合同期滿(mǎn)后應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況與大部分公益性崗位從業(yè)人員解除勞動(dòng)關(guān)系，把更多的機(jī)會(huì)提供給社會(huì)上更需要幫助的人員，特殊困難的社會(huì)成員可視具體情況而定。第三，還應(yīng)不斷完善公益性崗位從業(yè)人員的獎(jiǎng)懲制度。定期實(shí)施考核與績(jī)效評(píng)比，并確立具體考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于工作認(rèn)真努力取得一定成績(jī)者的應(yīng)給予表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于“鉆政策空子”或違反公益性崗位相關(guān)規(guī)定者給予批評(píng)、處罰甚至辭退的處理。

總而言之，公益性崗位建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)在公民本位理念的指引下，建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)組織團(tuán)體與個(gè)人積極參與的社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加以積極推進(jìn)。如此，才能進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)公益性崗位的建設(shè)，為弱勢(shì)群體提供更多福利，使人們安居樂(lè)業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

【注釋】

①中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組編著：《外國(guó)非政府組織概況》，北京：時(shí)事出版社，2010年，第34頁(yè)。