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        試論行政決策自由裁量權(quán)的法律程序調(diào)控

        2014-12-13 10:01:18王亞利
        人民論壇 2014年5期
        關(guān)鍵詞:裁量權(quán)正義決策

        王亞利

        行政自由裁量權(quán)的概念最早出現(xiàn)在英美法系,20世紀(jì)80年代出現(xiàn)在中國的行政法學(xué)界,王珉燦主編的《行政法概要》對行政自由裁量權(quán)的定義為:“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時,可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ?,是裁量的行政措施?!雹俅撕?,又有一些學(xué)者對其進(jìn)行界定,如王名揚(yáng)、羅豪才等。在此,我們要注意幾點(diǎn):一是行政自由裁量權(quán)的主體是行政機(jī)關(guān),而不是司法機(jī)關(guān)與稅務(wù)機(jī)關(guān),屬于行政執(zhí)法的范疇;二是行政機(jī)關(guān)對于自由裁量權(quán)的行使屬于行政權(quán)力,也屬于現(xiàn)代行政法所規(guī)范的內(nèi)容,但立法沒有給予明確規(guī)定,所以就賦予了行政人員一定的裁量權(quán),來輔助立法的進(jìn)一步執(zhí)行。可見,行政決策自由裁量是針對立法的不足以及實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步正義而設(shè)定的權(quán)利,有著重要的意義與價值。然而,在實(shí)際執(zhí)行過程中,這樣神圣的權(quán)利卻遭到了許多行政執(zhí)行人員的誤解,他們認(rèn)為自由裁量權(quán)是可以任意為之的,是可以忽視法律的程序與合理性原則的,所以造成了一些行政決策法律程序方面的問題,這些問題將直接對結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義產(chǎn)生影響。文章立足于行政決策自由裁量權(quán)的意義與其法律程序調(diào)控方面出現(xiàn)的問題,來詳細(xì)闡述具體的程序調(diào)控對策,以供相關(guān)人士探討與借鑒。

        行政決策自由裁量的重要意義

        彌補(bǔ)立法的不足。《行政處罰法》是行政機(jī)關(guān)在處理行政處罰相關(guān)事務(wù)時所依據(jù)的重要法條。其中第三條規(guī)定:“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效”。這是立法者規(guī)定了行政的處罰法定原則。第四條更是更定了處罰公正、公開原則,但也有一些法律沒有詳細(xì)規(guī)定的具體細(xì)節(jié)問題,比如,《行政處罰法》第二章第九條至第十三條就給行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章設(shè)定了一些權(quán)限,排除了一些硬性立法標(biāo)準(zhǔn),并沒有對處罰的細(xì)節(jié)進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)定。這些細(xì)節(jié)內(nèi)容,法律并沒有過多限制,而是把這些權(quán)利都賦予了行政機(jī)關(guān)工作人員,即自由裁量權(quán),也就是為了彌補(bǔ)立法方面的不足。

        有利于實(shí)現(xiàn)個案正義。國家行政部門既包括中央行政機(jī)關(guān)、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),也包括地方行政機(jī)關(guān),其下設(shè)的部門分管各種不同的事務(wù),而法律規(guī)范實(shí)則有限,也有各種各樣的案例是法律不能顧及的。而行政決策自由裁量權(quán)正好是針對實(shí)現(xiàn)個案正義而設(shè)立的權(quán)利。如《河北省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了63種具體的違法行為,列出了相應(yīng)的處罰依據(jù)和法律責(zé)任,并根據(jù)每種具體行為中的輕重等級,又規(guī)定了其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這就是行政決策自由裁量權(quán)運(yùn)用成功的案例。個案正義的實(shí)現(xiàn)需要法律條文與行政人員自由裁量權(quán)的雙重結(jié)合。

        行政決策自由裁量的法律程序調(diào)控方面的問題

        上文分析了行政決策自由裁量權(quán)對于立法工作以及行政執(zhí)行工作的重要意義,引起了我們的足夠重視,而在實(shí)際執(zhí)法過程中,自由裁量權(quán)的有失公正不僅僅使實(shí)質(zhì)正義難以實(shí)現(xiàn),更重要的是缺失了程序正義,即法律程序調(diào)控方面的嚴(yán)重缺失,導(dǎo)致了行政決策的失誤,具體表現(xiàn)在以下四點(diǎn):

        行政人員缺乏程序正義觀念。由于我國是大陸法系國家,在自由裁量權(quán)的概念被傳入我國之前,我國是一個十分重視實(shí)體法的國家,行政程序一直不受人們的重視。改革開放以來,我國法學(xué)界開始注重法律程序的重要意義,并在立法中有所體現(xiàn)。但在執(zhí)法過程中,行政人員還是普遍缺乏程序正義的觀念,而且我國目前也尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典,“對于行政決策自由裁量權(quán)的規(guī)定非常少,《憲法》中也沒有規(guī)定關(guān)于自由裁量權(quán)的內(nèi)容”。②但許多法學(xué)研究者已經(jīng)開始相關(guān)問題的研究,比如近年來非常熱門的話題“程序正義與實(shí)質(zhì)正義哪一個更重要”,社會上也在討論“過程與結(jié)果哪一個更重要”③,對比英美法系的理念,可以看出我國傳統(tǒng)意義上存在根深蒂固的實(shí)質(zhì)正義觀,這也是行政人員缺乏程序正義觀念的最根本原因。

        自由裁量權(quán)的“度”很難把握。法律的執(zhí)行講究的是公平、公正原則,在合法性原則的基礎(chǔ)上,行政決策還需要進(jìn)行合理性原則的考量。但在實(shí)際執(zhí)行過程中,既出現(xiàn)了自由裁量權(quán)被濫用的現(xiàn)象,也出現(xiàn)了按照程序死板進(jìn)行,造成過多浪費(fèi)的現(xiàn)象?!扒罢呤怯捎跊]有出臺量化標(biāo)準(zhǔn)的程序法規(guī),導(dǎo)致行政人員有法律漏洞可以鉆,權(quán)利被濫用,公平原則被踐踏”;④后者是由于立法上的不足,加上行政部門眾多,決策也紛繁復(fù)雜,一件行政事務(wù)的處理有可能要經(jīng)過諸多部門程序,有些程序甚至是重復(fù)或者是冗雜的,造成了不必要的成本浪費(fèi),然而不僅是浪費(fèi)時間與金錢,可能導(dǎo)致公眾對行政決策的信心大量銳減。

        行政決策與執(zhí)行部門溝通不到位。在我國,行政決策部門與執(zhí)行部門從來都是分開進(jìn)行的,導(dǎo)致了行政決策過程中普遍對于執(zhí)行的情況以及評價制度重視不夠,決策部門認(rèn)為這些是執(zhí)行部門的事情,不歸決策人員管,而執(zhí)行部門按照規(guī)定的行政決策執(zhí)行,實(shí)際上又會面臨許多突發(fā)問題,造成執(zhí)行上的困難,也不利于責(zé)任的追究,從而導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用發(fā)揮。行政決策部門與執(zhí)行部門的溝通不到位,執(zhí)行部門也就不會很好地把結(jié)果反饋給決策部門,決策部門在討論決定下一個案例時,依然會犯同樣的錯誤,使困難始終得不到解決。

        形式正義的盲目遵守。在實(shí)際執(zhí)行過程中,有這樣一種情況:行政人員打著形式正義的幌子,濫用自由裁量權(quán),不顧及結(jié)果正義,僅僅關(guān)注是否遵守了程序合法性,這一種情況也是違背了法律規(guī)定的。法律對于公平正義是有明文規(guī)定的,程序正義雖然遵守了,但是對于實(shí)體的不重視,也是違反了公平正義的原則,同樣要受到法律的制裁。但有些案子就是不能夠兼顧形式正義與實(shí)質(zhì)正義,舉一個中國古代的例子:元雜劇《竇娥冤》中,太守桃杌遵循了形式正義,忽視了實(shí)質(zhì)正義,判處竇娥有罪,因而遭到了公眾的痛罵(在元代刑訊逼供是合法的);而竇天章(竇娥的父親)在審理案件時存在著太多的程序錯誤,也違反了回避制度,但卻被普通民眾稱贊。這個故事一方面揭露了中國古代民間法律重實(shí)體輕形式的事實(shí),另一方面更加體現(xiàn)了盲目遵守形式正義也同樣會失去公平與正義,也是完全行不通的。

        行政決策自由裁量的法律程序調(diào)控具體對策

        權(quán)力行使透明化。第一,完善政府信息公開制度。政府信息公開是制約行政決策自由裁量權(quán)濫用的重要方法,也是保障公眾各項(xiàng)權(quán)利的有效措施。2007年1月17日,國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》,在第一條中明確指明了信息公開的意義:提高政府工作的透明度,促進(jìn)依法行政。自由裁量權(quán)是針對實(shí)現(xiàn)個案正義而規(guī)定的,與公民個人的切身利益息息相關(guān),條例第九條規(guī)定:涉及公民、法人或者其他組織切身利益的,應(yīng)當(dāng)主動公開。從現(xiàn)階段來看,“政府信息公開已經(jīng)初見了成效,與之前的權(quán)利濫用現(xiàn)象相比,收斂了不少”。⑤調(diào)控自由裁量權(quán)的法律程序,首先應(yīng)當(dāng)對于法律程序進(jìn)行監(jiān)督,讓公眾對于個案的程序執(zhí)行情況進(jìn)行了解,對于不滿意的環(huán)節(jié),允許進(jìn)行申訴,政府信息透明化了,使行政人員在決策時不敢對決策程序問題掉以輕心,更加不敢偏離公正公平原則進(jìn)行自由裁量權(quán)的濫用,對于廉潔執(zhí)法起到了重要作用。但是在實(shí)踐中,一些政府已經(jīng)承諾進(jìn)行信息公開,但就是遲遲不見行動,信息公開也就成了欺騙公眾的幌子,而條例第四章規(guī)定的監(jiān)督與保障中,也沒有看見確切的監(jiān)督保障措施,只是大范圍地規(guī)定了違反公開制度的處罰后果,這對于政府不履行行為沒有一點(diǎn)的制約。從這一點(diǎn)來看,政府并沒有真正意義上實(shí)現(xiàn)信息公開,仍需要大力完善并落實(shí)具體的監(jiān)督方式與處罰力度。

        第二,聽證制度的完善?!缎姓幜P法》等行政法規(guī)對于聽證制度早就做出了一些基本規(guī)定,而價格聽證會、行政處罰聽證會等在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了不少問題。其一,聽證制度只在《行政處罰法》中有規(guī)定,其他的行政法規(guī)中并未有聽證制度的規(guī)定,導(dǎo)致聽證制度一直都并未真正在正常軌道上進(jìn)行,行政人員也對這個制度比較輕視;其二,聽證制度只是掩人耳目的形式,最終決定權(quán)仍在于行政首長。聽證會后的筆錄只能作為裁決形式之一,并不是主要的裁決標(biāo)準(zhǔn),而且公民法律意識不強(qiáng),不懂得如何依靠法律武器維護(hù)自己的法律權(quán)益,所以不可能建立有效的聽證制度?;谶@樣的現(xiàn)狀,為了維護(hù)法律的權(quán)威,很好地調(diào)控法律程序,需要完善聽證制度,杜絕自由裁量權(quán)的濫用。關(guān)于聽證制度,可以首先向公民宣傳一些關(guān)于聽證制度的法律知識,積極與群眾溝通交流,讓公民的法律意識得到提高,再來邀請他們參加聽證會,這樣行政人員才會有壓力進(jìn)行認(rèn)真裁決;取消行政首長制,實(shí)行合議制,并且需要把聽證筆錄作為裁決的第二依據(jù)(法律法規(guī)為第一依據(jù))。只有充分遵守了法律程序,行政決策自由裁量權(quán)才能真正發(fā)揮其價值,否則,只能是侵害公民權(quán)益的一把刀。

        第三,重視回避制度?;乇苤贫纫彩菍?shí)現(xiàn)法律程序調(diào)控的一項(xiàng)重要制度。在之前所舉的《竇娥冤》例子中,竇娥的父親竇天章對女兒的冤案進(jìn)行判決,這本身就是嚴(yán)重違反程序正義的,極易造成行政裁決的不公。目前在國內(nèi)發(fā)現(xiàn)的行政決策或聽證會中,一些人故意隱瞞親屬關(guān)系參與行政決策和討論,對結(jié)果造成一定的影響,破壞了實(shí)質(zhì)正義,這都是違反法律規(guī)定的。法律規(guī)定,回避制度是具有強(qiáng)制性的,必須無條件服從組織安排,否則決策無效,而且本人也要接受懲罰。然而,懲罰力度不夠也是回避制度存在的問題。所以,加強(qiáng)回避制度的處罰力度是現(xiàn)階段杜絕自由裁量權(quán)濫用的重要措施之一,應(yīng)當(dāng)給予足夠重視。

        制定完整統(tǒng)一的行政程序法典。目前來看,我國尚未制定完整統(tǒng)一的行政程序法典,這是立法尚不完善的標(biāo)志,也是我國對于程序正義不夠重視的結(jié)果。就拿聽證制度來說,僅僅在《行政處罰法》中規(guī)定了聽證制度的相關(guān)內(nèi)容,而且篇幅很小,規(guī)定不夠詳盡,懲罰力度也沒有明確說明,而聽證制度是需要在我國廣泛推行的,不僅應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在行政處罰中。由于關(guān)于程序的立法還不夠完善,導(dǎo)致行政人員程序正義觀念不強(qiáng),再加上我國重實(shí)質(zhì)輕程序的傳統(tǒng),程序問題一直是影響行政決策自由裁量的重要問題,中間的環(huán)節(jié)被大量省去或是大量增加,造成一些權(quán)利濫用或是不必要的浪費(fèi),影響工作效率與裁決的公平公正。因此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加快制定行政程序法典的步伐,號召我國行政機(jī)關(guān)重視程序問題,把程序正義放在與實(shí)質(zhì)正義同等重要的地位。

        建立健全行政決策程序調(diào)控機(jī)制。除了在上文提到的聽證會需要進(jìn)行合議制以外,對于一些復(fù)雜、重大、涉及當(dāng)事人合法權(quán)益較大的行政決策,都需要采取合議制,不可由一人說了算。首先針對“復(fù)雜、重大、涉及當(dāng)事人合法權(quán)益較大”的界定,就存在很多種可能,這就屬于自由裁量權(quán)的范疇,需要行政人員進(jìn)一步確定。所以,針對這些問題,就需要建立一個行政決策程序調(diào)控機(jī)制,專門對于這些影響自由裁量權(quán)的程序問題進(jìn)行規(guī)范,不能任由行政人員自由為之,導(dǎo)致權(quán)力濫用。調(diào)控機(jī)制既包括上文所說的信息公開、回避、聽證制度,也包括一些具體的維護(hù)公平公正的制度,這些制度構(gòu)成一個體系,在各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著應(yīng)有的作用,其中每個環(huán)節(jié)都必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,才能保證一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯誤,得到的裁決仍然是符合合理性原則的。

        遵循合理性原則。行政合理性原則是在合法性原則基礎(chǔ)上展開的,并尤其適用行政決策自由裁量權(quán)的實(shí)施,也是為了確保實(shí)質(zhì)正義,屬于實(shí)質(zhì)行政法法治的范疇。以行政處罰為例,合理性原則要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行自由裁量權(quán)過程中要保證處罰的種類、幅度、程度都符合理性標(biāo)準(zhǔn)與立法的目的,絕對不能超出法律的界限,更不能超出理性的標(biāo)準(zhǔn)。理性的標(biāo)準(zhǔn)具體指什么呢?在這里是指裁決的結(jié)果要符合公平、公正原則,同時也要考慮相關(guān)因素,不能把所有案件都一概而論。在許多個案中,被裁決人是符合合法性原則的,但卻不符合合理性原則。在立法沒有規(guī)定的情況下,行政人員需要實(shí)現(xiàn)個案正義,認(rèn)真負(fù)責(zé)地運(yùn)用自己手中的權(quán)利給當(dāng)事人一個合理的裁決。

        加強(qiáng)行政人員程序正義觀念培養(yǎng)。這一點(diǎn)是針對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部而言的。加強(qiáng)行政人員程序正義觀念,這要從多種方式上入手。首先,單位內(nèi)部應(yīng)該多組織與程序正義、形式正義內(nèi)容相關(guān)的主題講座,可以邀請本地區(qū)著名大學(xué)的法學(xué)教授來演講,并且舉行小型互動座談會,與專家教授交流有關(guān)程序與實(shí)質(zhì)問題相關(guān)的行政個案,進(jìn)而改善行政人員的觀念,使其更加重視程序所帶來的重大法律意義;其次,定期組織行政人員法律素養(yǎng)考核,考核方式為書面與現(xiàn)場兩種,書面主要是相關(guān)法律專業(yè)知識?,F(xiàn)場考核主要是一些模擬行政決策現(xiàn)場的考查,通過角色的擔(dān)任來詮釋自己在面對行政自由裁量權(quán)時所表現(xiàn)出的素養(yǎng)與態(tài)度,考核成績定期公布,對不合格者進(jìn)行一些懲罰,懲罰力度視成績而定,對于表現(xiàn)優(yōu)秀者給予一定的獎勵,包括物質(zhì)獎勵與精神獎勵。需要注意的是,對于考核的獎懲一定要落實(shí),如果不能保證落實(shí)與否,那么考核也就失去了意義。

        自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的核心,成為其不可或缺的工具,一是為了彌補(bǔ)立法上的不足,二是為了實(shí)現(xiàn)公眾的個案正義,具有十分重要的價值與意義。但在現(xiàn)階段,我國行政機(jī)關(guān)工作人員在程序問題上卻出現(xiàn)了一些濫用職權(quán)、程序冗雜、素質(zhì)低下、職能部門脫節(jié)種種現(xiàn)象,引起了全社會的重視,行政裁決的公信力也遭到了破壞。筆者在研究這類現(xiàn)象的過程中,立足于相關(guān)行政法規(guī),提出了對策建議,包括權(quán)力行使透明化、制定統(tǒng)一的行政程序法典、建立健全行政決策程序調(diào)控機(jī)制、遵循合理性原則、加強(qiáng)行政人員程序正義觀念培養(yǎng)等,旨在通過調(diào)控法律程序問題,來實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)質(zhì)正義,使公眾的合法權(quán)益得到維護(hù),也使政府等行政部門的形象得到改善。

        【注釋】

        ①萬小龍:《論行政程序?qū)ψ杂刹昧繖?quán)的控制》,南昌大學(xué)2013年碩士論文,第6頁。

        ②徐晨,曾憲義:《權(quán)力競爭:控制行政裁量權(quán)的制度選擇》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2007年,第96頁。

        ③祁鳳娟:《權(quán)力競爭理念下行政裁量權(quán)的程序控制研究》,華中師范大學(xué)2013年碩士論文,第19頁。

        ④張婧:“論行政決策自由裁量的法律程序調(diào)控”,《法制與社會》,2010年第46~47頁。

        ⑤陳文清:“論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制”,《政治學(xué)研究》,2011年第119~126頁。

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