郭林茂

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！蔽覈?guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，人民的權(quán)力是無(wú)限的，因此人民代表大會(huì)特別是全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)也是無(wú)限的。但是實(shí)踐中，“全國(guó)人大及其常委會(huì)”一詞的常用，通常我們對(duì)“全國(guó)人民代表大會(huì)”（下稱全國(guó)人大）和“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”（下稱全國(guó)人大常委會(huì)）作一體化的理解，即全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)都是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，好像全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)都能行使最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。特別是近些年來(lái)，同類的事項(xiàng)全國(guó)人大作出決議，全國(guó)人大常委會(huì)也可以作出決定，甚至某些特別重大的事項(xiàng)不由全國(guó)人大討論決定，而是直接由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，更加深了人們對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)行使的模糊認(rèn)識(shí)。其實(shí)，憲法對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)分別作了列舉式加兜底性的規(guī)定，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，與全國(guó)人大相比，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)行使是有限的。

全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)都是由憲法規(guī)定的，因此全國(guó)人大對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的行使和全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)行使的有限性，也是由憲法決定的。

第一，全國(guó)人大常委會(huì)地位的從屬性決定其職權(quán)的有限。我國(guó)憲法第五十七條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。”第六十五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)由下列人員組成：委員長(zhǎng)，副委員長(zhǎng)若干人，秘書(shū)長(zhǎng)，委員若干人。全國(guó)人民代表大會(huì)選舉并有權(quán)罷免全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員?！钡诹艞l規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”憲法的這些規(guī)定意味著，在法律地位上，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的下屬機(jī)關(guān)，從屬于全國(guó)人大；在法律關(guān)系上，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。法律地位和法律關(guān)系的不同就決定了全國(guó)人大常委會(huì)不可能同全國(guó)人大一樣行使最高國(guó)家權(quán)力。如果說(shuō)，全國(guó)人大行使的最高國(guó)家權(quán)力是無(wú)限的，那么全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)就是有限的。

第二，全國(guó)人大常委會(huì)權(quán)力的依他性決定其職權(quán)的有限。憲法分別規(guī)定了全國(guó)人大的15項(xiàng)職權(quán)和全國(guó)人大常委會(huì)的21項(xiàng)職權(quán)。如果將憲法的這些規(guī)定作一理論上的概括，全國(guó)人大的職權(quán)由法定職權(quán)和應(yīng)當(dāng)職權(quán)組成。前14項(xiàng)的列舉規(guī)定屬于法定職權(quán)，最后一項(xiàng)的兜底性規(guī)定屬于應(yīng)當(dāng)職權(quán)，即“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)也是由兩部分組成：法定職權(quán)和被授職權(quán)。法定職權(quán)是指憲法所列舉的解釋?xiě)椃ǖ惹?0項(xiàng)職權(quán)，被授職權(quán)是指最后一項(xiàng)的兜底性規(guī)定，即“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”。因此，全國(guó)人大的職權(quán)是由憲法規(guī)定和全國(guó)人大自己決定的，而全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是由憲法規(guī)定和全國(guó)人大授予的，也就是說(shuō)是一種依他性權(quán)力。這種權(quán)力的依他性就決定了全國(guó)人大常委會(huì)在行使職權(quán)的過(guò)程中，憲法所規(guī)定的法定職權(quán)可以行使，但法定職權(quán)以外的事項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)必須得到全國(guó)人大的授權(quán)才能決定，不能自作主張。如果說(shuō)，全國(guó)人大的職權(quán)是自主性的，那么全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)就不完全是自主性的，是有限的。

第三，全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)行使的方式?jīng)Q定其職權(quán)的有限。憲法第六十七條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的21項(xiàng)職權(quán)，這些職權(quán)在數(shù)量上超過(guò)了全國(guó)人大的15項(xiàng)職權(quán)，但這些職權(quán)在行使方式上是受全國(guó)人大限制的。根據(jù)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，職權(quán)行使的方式上有這樣三個(gè)限制：一是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)它是不能行使的，如修改憲法、選舉國(guó)家主席等；二是一些職權(quán)只能是在全國(guó)人大閉會(huì)期間行使，如對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改、審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整；三是其他職權(quán)必須經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)以后才能行使，即憲法第六十七條所規(guī)定的以外事項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)要作出決定，必須征得全國(guó)人大的授權(quán)。憲法所確定的全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)行使方式的限制也決定了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是有限的。

對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)有限認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一、不明晰，是由多方面的原因引發(fā)的：有的是憲法和法律規(guī)定不明確造成的，如憲法規(guī)定，全國(guó)人大制定和修改基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改其他法律，基本法律和法律有什么區(qū)別，在憲法和法律中并沒(méi)有一個(gè)明確劃分；又如憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大通過(guò)的法律有權(quán)進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，什么是部分并沒(méi)有一個(gè)明確的界限。結(jié)果形成法律基本上由全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改，全國(guó)人大的立法權(quán)基本荒廢的狀況。有的是實(shí)踐中的無(wú)奈引起的，如由于全國(guó)人大代表人數(shù)太多，一年通常只能召開(kāi)一次會(huì)議，并且會(huì)期也不可能太長(zhǎng)，但許多問(wèn)題又需要討論決定，往往本應(yīng)該由全國(guó)人大決定的重大事情只好由全國(guó)人大常委會(huì)代行了。

法律的制定和修改基本上由全國(guó)人大常委會(huì)承擔(dān)，國(guó)家的重大事項(xiàng)幾乎由全國(guó)人大常委會(huì)討論決定，雖然簡(jiǎn)化了程序，方便了工作，利于面對(duì)改革開(kāi)放中需要解決的重大問(wèn)題及時(shí)作出決定。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，全國(guó)人大職權(quán)行使的萎縮，不利于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的顯現(xiàn)，不利于全國(guó)人大代表作用的發(fā)揮，最終影響全社會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)制度是國(guó)家根本政治制度的認(rèn)識(shí)和理解。因此：

第一，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位要加強(qiáng)。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這種最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不是僅僅在憲法中規(guī)定幾項(xiàng)職權(quán)能體現(xiàn)的，而是通過(guò)對(duì)最高國(guó)家權(quán)力的全面而不是部分、實(shí)在而不是形式的行使實(shí)現(xiàn)的。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)的講話中指出：“人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力”“我們必須堅(jiān)持人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！彼裕珖?guó)人大每年舉行會(huì)議的時(shí)候，就不能除了換屆時(shí)完成國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉和決定任務(wù)外，只是固定地完成一些“規(guī)定動(dòng)作”：聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、聽(tīng)取和審議全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告、聽(tīng)取和審議最高人民法院的工作報(bào)告、聽(tīng)取和審議最高人民檢察院的工作報(bào)告，并作出相應(yīng)的決議，還應(yīng)該在憲法規(guī)定的全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)有計(jì)劃地完成一些“自選動(dòng)作”：如每次會(huì)議決定一項(xiàng)重大事項(xiàng)，每次會(huì)議都安排審議一部法律草案等。

第二，全國(guó)人大常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的作用要發(fā)揮。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，是我國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明各領(lǐng)域改革和黨的建設(shè)改革的又一次總部署，是在新的歷史起點(diǎn)上全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的綱領(lǐng)性文件，將涉及我國(guó)一系列機(jī)制和體制的重大變革。習(xí)近平總書(shū)記提出，改革都要“于法有據(jù)”。這就意味著，許多重大事項(xiàng)和頂層設(shè)計(jì)需要最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定或者制定、修改法律。有些事項(xiàng)可以由全國(guó)人大常委會(huì)決定，有些法律也可以由全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改；也有些事項(xiàng)只能由全國(guó)人大決定，有些法律最好由全國(guó)人大制定和修改。但由于全國(guó)人大代表人數(shù)太多，通常每年只能開(kāi)會(huì)一次，討論決定問(wèn)題、制定和修改法律都不是十分方便，而全面深化改革的過(guò)程中往往有許多重大問(wèn)題需要決定、有許多法律需要制定和修改，還是有必要主要發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的作用。為了保證全國(guó)人大常委會(huì)在全面深化改革的過(guò)程中，行使職權(quán)合理合法，避免有對(duì)全國(guó)人大職權(quán)“越俎代庖”之嫌，可以根據(jù)憲法第六十七條關(guān)于“（二十一）全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，由全國(guó)人民代表大會(huì)作出一項(xiàng)授權(quán)決定，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在全面深化改革的過(guò)程中，就經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明各領(lǐng)域改革的重大事項(xiàng)作出決定，制定和修改有關(guān)法律。

（作者單位：全國(guó)人大常委會(huì)法工委）