戴志華

如果要評選各級人大常委會履職中最常見的文本，那審議意見一定能拔得頭籌。特別是監(jiān)督法實(shí)施以來，人大常委會對監(jiān)督對象表達(dá)意見和要求的文件載體，除了少數(shù)事項(xiàng)采用決議、決定形式外，絕大部分都是以審議意見的形式提出并轉(zhuǎn)交?？梢哉f，常委會審議意見的形成、轉(zhuǎn)交、辦理、答復(fù)，以及結(jié)果評價(jià)，已成為各級人大常委會的日常性工作。但就是這項(xiàng)地方人大常委會在長期實(shí)踐中創(chuàng)造出來的履職形式，卻面臨著上下認(rèn)同不一、工作機(jī)制不一、內(nèi)容形式不一、作用效力不一等諸多難題。一紙看似簡單的“審議意見”已成為許多地方人大常委會加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作、增進(jìn)監(jiān)督實(shí)效面臨的新課題。認(rèn)真梳理、剖析這項(xiàng)老工作、新課題，對提高常委會會議審議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督法執(zhí)行剛性、促進(jìn)常委會職權(quán)“落地”無疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

究竟是誰的“意見”

常委會審議意見最早誕生于地方人大常委會工作實(shí)踐，但第一份“意見書”出自何方，已很難考證。相當(dāng)長一段時(shí)期，這種地方人大常委會在聽取和審議有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作報(bào)告或有關(guān)事項(xiàng)后形成的書面材料，在常委會履職活動中扮演著極為重要的角色。圍繞常委會審議意見的形成與辦理，地方人大常委會履職產(chǎn)生了許多具有開創(chuàng)意義的舉措，如聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告“兩次劃圈”“一府兩院”辦理審議意見公開制度、審議意見辦理情況督查等，這些探索為解決早期地方人大常委會對審議事項(xiàng)“議而無決”“議過就了”的狀況，增強(qiáng)常委會履職實(shí)效起到了巨大的推動和保障作用。在工作實(shí)踐中，地方各級人大常委會也大多形成了一些帶共性的工作方法與程序，如審議意見的形成一般有兩種方式，一是根據(jù)會議議題，在廣泛開展視察、調(diào)查和檢查的基礎(chǔ)上形成審議意見建議稿，并提請主任會議研究，原則同意后提交常委會審議通過;另一種是在會議審議有關(guān)工作報(bào)告時(shí)，綜合各方意見形成，會后再提交主任會議研究同意后交“一府兩院”辦理。工作中大多是按前一種方式操作，特別是市、縣兩級人大常委會，多由相關(guān)專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)調(diào)研、檢查情況起草建議稿。這段時(shí)期，在工作實(shí)踐中，大家對常委會審議意見究竟是誰的“意見”分歧不大。如西安市人大常委會在2004年對市本級和所轄13個(gè)區(qū)縣人大常委會審議意見相關(guān)情況進(jìn)行過一次專項(xiàng)調(diào)查，認(rèn)為“西安市人大常委會把原來以辦公廳函的形式轉(zhuǎn)辦改為以常委會正式文件的形式轉(zhuǎn)辦，有效地提高了審議意見的權(quán)威性”。并對一些地方“在常委會會議召開后，由辦事機(jī)構(gòu)工作人員根據(jù)常委會組成人員在會議審議時(shí)的發(fā)言記錄綜合整理，由常委會領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)”“沒有經(jīng)過任何會議討論通過”的做法提出疑義和批評?？梢哉f，當(dāng)時(shí)各地的主流意見比較一致，普遍認(rèn)為常委會審議意見是會議意見，是一種有法律效力的常委會集體意志表達(dá)。

這種情況，在2006年監(jiān)督法出臺后有了變化。雖然監(jiān)督法在第十四條、二十條、二十七條中明確規(guī)定審議意見交“一府兩院”處理，但監(jiān)督法的表述有兩處與大家以往約定俗成的看法不同。一是將審議意見描述成“常委會組成人員對……的審議意見”;二是規(guī)定將審議意見“交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”。這樣的規(guī)定，與長期以來地方人大常委會在工作實(shí)踐中形成的審議意見是常委會的集體意志，“一府兩院”必須認(rèn)真辦理并向常委會報(bào)告辦理情況的理念形成了巨大的落差。在這個(gè)落差面前，各地產(chǎn)生了分化。有的地方借鑒全國人大常委會的做法，將以往的“常委會審議意見”改為“對某某報(bào)告的意見和建議”，文體上也以出席人員認(rèn)為、出席人員提出等方式來表達(dá)建議對策，并以常委會辦公廳函的形式向“一府兩院”轉(zhuǎn)交;一些地方則依然保持以往的工作模式，會前擬定審議意見建議稿，交常委會組成人員討論修改后，經(jīng)常委會主要負(fù)責(zé)人簽署，以“常委會審議意見”的形式直接轉(zhuǎn)“一府兩院”辦理。也就是說，相當(dāng)部分的人大工作者認(rèn)為，常委會“審議意見”不是組成人員個(gè)人意見的總和，而應(yīng)是組成人員、相關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)共同參與，并經(jīng)一定程序形成的會議意見，是常委會這個(gè)法律主體的特定意志。

只是“意見、建議”嗎

這是審議意見在形成、轉(zhuǎn)辦及辦理過程中產(chǎn)生的問題，其本質(zhì)就是如何看待常委會審議意見。這不僅是理論上的定位，更是現(xiàn)實(shí)工作中的把握。長期以來，常委會審議意見相當(dāng)于何種地位的法律文件方面，一直存在分歧。如有的認(rèn)為，審議意見是常委會組成人員聽取和審議“一府兩院”某項(xiàng)報(bào)告后提出的評價(jià)和建設(shè)性意見，它與決議、決定相比，缺乏國家強(qiáng)制力作為保障，屬于建議、批評和意見范疇。有的認(rèn)為，審議意見與決定、決議相比，都是常委會意志的表現(xiàn)形態(tài)，其區(qū)別在于未決性，但它與代表的建議、批評和意見相比，其行權(quán)主體是常委會，所以審議意見的效力應(yīng)低于常委會決定、決議，高于代表建議、批評和意見。還有的認(rèn)為，“一府兩院”對審議意見必須“研究處理”是法律的規(guī)定，并且常委會在必要時(shí)可作出相關(guān)決議，這已經(jīng)賦予了審議意見相應(yīng)的強(qiáng)制力，它與決議的區(qū)別在于審議內(nèi)容的重大性和規(guī)范的持久性上，其執(zhí)行效力與決議相當(dāng)。

這樣的分歧，主要是由于法律的未定性。到目前為止，沒有哪部法律對“常委會審議意見”進(jìn)行概念規(guī)范，監(jiān)督法使用的是“常委會組成人員審議意見”，這與大家長期認(rèn)為的“會議意見”并不是同一事物。其次是工作慣性與路徑依賴帶來的影響，特別是地方各級人大常委會，在長期的工作中，已經(jīng)形成通過“常委會審議意見”來表達(dá)意志、推動問題解決、評價(jià)“一府兩院”工作的思維和機(jī)制，相應(yīng)法律載體一旦取消或弱化，監(jiān)督工作的力度與權(quán)威就會迅速軟化。這樣的預(yù)期，讓各級人大常委會組成人員、人大工作者很難接受。

所以，在實(shí)際工作中，許多地方仍然把審議意見作為常委會集體意志的表達(dá)，其處理程序明顯嚴(yán)于代表建議、批評和意見的處理。如黑龍江省實(shí)施監(jiān)督法辦法要求，“人大常委會收到人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見的研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)由代表工作機(jī)構(gòu)向本級人大代表通報(bào)，并由人大常委會辦事機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)孛襟w上公布?！碧貏e是在市、縣兩級人大常委會，對審議意見的辦理往往還設(shè)置了約束性規(guī)定。如廣東省英德市人大常委會要求，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)將審議意見研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交市人大常委會有關(guān)委室征求意見后，一個(gè)月內(nèi)向市人大常委會提出書面報(bào)告。一些地方的“一府兩院”的相關(guān)制度中也常將審議意見與決議、決定的辦理一并要求，如貴陽市人民政府規(guī)定，“對人大常委會作出的決議或決定，提出的審議意見及相應(yīng)的批評、意見和建議，要虛心接受，積極糾正?！笨梢钥闯?，無論是程序規(guī)定，還是辦理要求，都體現(xiàn)了對常委會集體行權(quán)的尊重與保障。

用什么來保障意見“落地”

對于審議意見來說，概念的厘清、效力的認(rèn)定、程序的規(guī)范，都是為了促進(jìn)最終的辦理落實(shí)。換而言之，只有以完善的程序和相應(yīng)的強(qiáng)制力來保障審議意見“落地”，“常委會審議意見”與“常委會組成人員審議意見”之爭才不會一再成為實(shí)務(wù)界人士的心結(jié)。

對于審議意見的辦理來說，最好的保障力量是法律規(guī)范。監(jiān)督法第十四條、二十條、二十七條均規(guī)定，人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報(bào)告。這樣的規(guī)定，為審議意見的落實(shí)構(gòu)建了一個(gè)程序上的閉環(huán)。但在實(shí)際工作中，大家感覺光有書面報(bào)告還不能形成有效的監(jiān)督壓力，所以各地在制定監(jiān)督法配套法規(guī)或工作制度時(shí)，往往對“書面報(bào)告”進(jìn)行了實(shí)化，增加了評價(jià)、再監(jiān)督等環(huán)節(jié)。如河北省實(shí)施監(jiān)督法辦法規(guī)定，對“一府兩院”研究處理執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見情況，“必要時(shí)，由主任會議決定提請常務(wù)委員會審議，或者由常務(wù)委員會組織跟蹤檢查”。山東省安丘市人大常委會則要求，“對承辦審議意見不認(rèn)真的部門，機(jī)關(guān)各委室可以提出要求其重新辦理的建議，報(bào)經(jīng)主任會議同意后，由市人大常委會辦公室通知有關(guān)部門重新辦理?！边@些實(shí)踐，為未來監(jiān)督法的修改或制定監(jiān)督法實(shí)施辦法，提供了借鑒與參考。

當(dāng)然，辦理情況如何，離不開審議意見本身的質(zhì)量。特別是一些地方將以往的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)形成意見初稿改為綜合常委會組成人員會場審議發(fā)言后，如果沒有相應(yīng)的保障機(jī)制和工作要求，就會出現(xiàn)散而不優(yōu)、針對性不強(qiáng)、可操作性差的問題，常委會審議意見就會異化成另一種形式的會議簡報(bào)，這對常委會的監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督質(zhì)量無疑會產(chǎn)生極大的傷害。所以，提高審議意見質(zhì)量實(shí)質(zhì)上是提高常委會履職水平的綜合性工程，只有把監(jiān)督事項(xiàng)選題、前期調(diào)研、會議審議、綜合整理、主任會議研究等各個(gè)環(huán)節(jié)都抓實(shí)，審議意見才可能成為建設(shè)性意見的集合，為“一府兩院”高質(zhì)量辦理奠定基礎(chǔ)。

再次，審議意見最終要得到有效執(zhí)行，才能體現(xiàn)其價(jià)值與意義。這需要從辦理層級、程序規(guī)范、結(jié)果評價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)來落實(shí)。如重慶市規(guī)定，“對人民政府專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見，應(yīng)當(dāng)由政府市長、區(qū)縣（自治縣）長辦公會議或者政府常務(wù)會議研究處理;對人民法院、人民檢察院專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見，應(yīng)當(dāng)由審判委員會會議或者院長辦公會、檢察委員會會議或者檢察長辦公會研究處理?！边@樣的要求，實(shí)質(zhì)上將審議意見辦理作為了“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子的法律責(zé)任，體現(xiàn)了“由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督”的憲法本義。

所以，無論審議意見以何種表述、何種文本出現(xiàn)，都應(yīng)該回歸到國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)行使方式的本質(zhì)上來。只有這樣，才不會丟失其靈魂，真正成為民意與權(quán)力的有效表達(dá)。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）