白永峰

規(guī)范立法活動(dòng)和提高立法質(zhì)量是完善社會(huì)主義法律體系的必然要求。立法制度完善的同時(shí)，執(zhí)法、司法、守法共同構(gòu)成我國(guó)法治發(fā)展新的評(píng)價(jià)體系。黨的十八大以來(lái)，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”成為新的法治方針，這也表明我國(guó)的法治建設(shè)引入了多元的價(jià)值訴求。為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新問(wèn)題，發(fā)揮立法在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，立法法的修改務(wù)實(shí)、必要。

立法法是健全我國(guó)立法制度的主要規(guī)范依據(jù)。自2000年施行以來(lái)，立法法在規(guī)范立法活動(dòng)、完善社會(huì)主義法律體系方面作用明顯。此次修改是全面深化改革背景下，對(duì)改革和發(fā)展中法制難題的一種回應(yīng)。就人大常委會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）的說(shuō)明來(lái)看，此次修改涉及立法指導(dǎo)思想、立法權(quán)限、立法程序、立法技術(shù)、立法監(jiān)督等范疇。

形式上看，立法法六章內(nèi)容共進(jìn)行了28處修改。其中總則部分修改2處，第二章法律部分修改19處，第三章行政法規(guī)無(wú)修改，第四章地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章修改4處，第五章適用和備案修改2處，附則部分修改1處。內(nèi)容上看，總則部分增加了提高立法質(zhì)量、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求等立法指導(dǎo)思想。第二章法律部分有關(guān)立法權(quán)限范疇的內(nèi)容修改3處;全國(guó)人大立法程序修改1處;全國(guó)人大常委會(huì)程序修改6處;法律解釋范疇無(wú)修改;其他規(guī)定部分修改了9處。第四章地方性法規(guī)部分修改了3處，將地方性法規(guī)的制定主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，但權(quán)限范圍限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)。規(guī)章部分修改了1處，規(guī)定不得以規(guī)章的形式創(chuàng)設(shè)限制或剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)，不得增加和減少本部門(mén)的權(quán)利和法定職責(zé)。第五章適用與備案修改2處，增加了書(shū)面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)的提出主體，并對(duì)意見(jiàn)的執(zhí)行和反饋情況有所規(guī)定。從此次《草案》的內(nèi)容分布可以看出，提高立法質(zhì)量和規(guī)范立法活動(dòng)是此次修改的主旋律。

一、立法宗旨明確：立法質(zhì)量決定法治質(zhì)量

（一）科學(xué)、民主立法是提升立法質(zhì)量的根本路徑

提高立法質(zhì)量成為我國(guó)立法活動(dòng)的指導(dǎo)理念?！恫莅浮穼⑻岣吡⒎ㄙ|(zhì)量和發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用寫(xiě)入第一條，是對(duì)全面深化改革精神的貫徹和人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃的實(shí)施?！傲⒎ㄙ|(zhì)量包括兩個(gè)方面，即量和質(zhì)。從量上看，提高立法質(zhì)量的前提是有一定數(shù)量和規(guī)模的法律，這些法律足夠形成一定的體系;從質(zhì)上看，保證立法質(zhì)量要求提高立法的科學(xué)性、民主性，使立法原則與內(nèi)容符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，符合人民的根本利益，使法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具有邏輯性?！盵1]立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量和民眾的認(rèn)同，民眾對(duì)立法的簡(jiǎn)單判斷就是法律能否解決實(shí)際問(wèn)題。立法質(zhì)量的提升主要依靠科學(xué)立法和民主立法兩個(gè)途徑，修正案的內(nèi)容也是圍繞著提升立法的科學(xué)性和民主性而展開(kāi)。

依法治國(guó)追求良法之治，需要注重立法質(zhì)量的提高。科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑，應(yīng)該落實(shí)到立法工作的全過(guò)程?？茖W(xué)立法關(guān)鍵在于立法活動(dòng)要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?？茖W(xué)立法的體現(xiàn)首先表現(xiàn)在立法程序的完善。其中設(shè)立系統(tǒng)的立法評(píng)估制度，使立法更具可行性;補(bǔ)充了制定、修改和廢止法律過(guò)程中的配套規(guī)定，增強(qiáng)了立法工作的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。民主立法核心是依靠人民。在人大主導(dǎo)的前提下，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的立法角色，重視法律草案公布后的反饋意見(jiàn)，廣泛收集民意，凝聚社會(huì)各階層的利益訴求，體現(xiàn)了立法過(guò)程的民主性。科學(xué)立法和民主立法的有機(jī)統(tǒng)一，既實(shí)現(xiàn)了民主的要求，又保證了立法作為公共理性成果的要求，注入了更多的價(jià)值判斷。

（二）加強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用

全國(guó)人大常委會(huì)在立法工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體現(xiàn)了人大的立法主導(dǎo)作用。我國(guó)憲法第五十八條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)是國(guó)家立法權(quán)的行使主體?！白?954年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃工作經(jīng)歷了從無(wú)到有、從嘗試探索到逐步規(guī)范的過(guò)程。我國(guó)目前已基本形成了立法規(guī)劃工作體制機(jī)制。立法工作要有大局觀，既要有經(jīng)過(guò)充分論證和可行性研究的立法規(guī)劃;又要有統(tǒng)一的管理部門(mén);既要有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);還要有科學(xué)的立法技術(shù)規(guī)范?！盵2]人大常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用能夠保證立法工作遵循立法規(guī)律，符合實(shí)際需要。

發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用是社會(huì)轉(zhuǎn)型期解決改革法制缺位問(wèn)題的必要措施。2013年在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資暫時(shí)停止實(shí)施外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等3部法律的有關(guān)規(guī)定，暫時(shí)停止實(shí)施文物保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定[3]。此舉反映出，我國(guó)立法在面對(duì)改革時(shí)還有很多缺位的地方，更多是通過(guò)授權(quán)的形式來(lái)解決改革問(wèn)題。為了解決改革法制缺位問(wèn)題，此次《草案》在第十三條明確了“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定”，對(duì)于將來(lái)處理改革過(guò)程中的法律問(wèn)題起到了引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保證了改革于法有據(jù)要求的實(shí)現(xiàn)。

人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，在立法中的作用應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化。人大代表作為立法參與者的角色愈加重要，這不僅是其法定職責(zé)的要求，也是體現(xiàn)民主立法，真實(shí)合理地反映民眾訴求的基本保證。人大代表應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)履職學(xué)習(xí)，通過(guò)提出議案和建議的形式積極表達(dá)民生訴愿，科學(xué)立項(xiàng)，民主表決，真正將代表的職責(zé)踐行于立法的過(guò)程中去。

二、立法權(quán)限細(xì)化：規(guī)范授權(quán)和拓寬地方立法權(quán)限

《草案》當(dāng)中對(duì)立法權(quán)限范疇修改了3處，主要體現(xiàn)在授權(quán)事項(xiàng)的細(xì)化和完善。具體規(guī)定了授權(quán)決定需明確目的、事項(xiàng)、范圍、期限和方式等，被授權(quán)機(jī)關(guān)在期限屆滿前也應(yīng)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施情況，并有提出法律意見(jiàn)的權(quán)利。是否繼續(xù)授權(quán)依據(jù)實(shí)際情況由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定。授權(quán)條款細(xì)化是立法權(quán)限規(guī)范的表現(xiàn)，提升了授權(quán)立法的科學(xué)性和正當(dāng)性。另外，第八條第六款將對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征用也納入法律保留條款，體現(xiàn)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的重視和保護(hù)，是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利保障的一大進(jìn)步。授權(quán)立法程序的明晰對(duì)于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)的制定有積極的約束作用，更有利于保證中央與地方法制的統(tǒng)一，發(fā)揮地方立法的積極性。

地方立法權(quán)限方面，《草案》就地方性法規(guī)的制定增加了3處，規(guī)章的制定修改了1處內(nèi)容，賦予了設(shè)區(qū)的市一定限度的地方立法權(quán)，限制了規(guī)章的設(shè)置權(quán)限。地方立法權(quán)的下放主要從地方實(shí)際考慮，從最初的省會(huì)市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。制定地方性法規(guī)是地方立法保持地方特色的重要來(lái)源，對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建符合本地區(qū)地方特色的法律體系發(fā)揮了積極作用。因此，立法法的修改充分考慮發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的要求，賦予設(shè)區(qū)的市一定的立法權(quán)，對(duì)于地方立法的繁榮、提升地方立法質(zhì)量具有重要意義。設(shè)區(qū)市的立法權(quán)遵循積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)的工作思路，就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等城市管理方面事項(xiàng)的立法權(quán)限逐步放開(kāi)。相關(guān)事項(xiàng)都是關(guān)系民生，對(duì)公眾有重大影響的公共事務(wù)，對(duì)于解決我國(guó)城市化進(jìn)程中的新問(wèn)題、新情況，提升地方立法的操作性和公信力有推動(dòng)作用。

三、立法程序民主科學(xué)：擴(kuò)大參與渠道，規(guī)范程序設(shè)置

立法法作為規(guī)范立法活動(dòng)的基本法，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對(duì)程序性規(guī)定有所側(cè)重?！恫莅浮吩谟嘘P(guān)法律的立法程序中修改了6處，將民主和科學(xué)元素引入立法程序。立法程序中的民主化成分除前文提到的重視人大代表在立法過(guò)程中的作用外，還在審議、表決環(huán)節(jié)，以及吸收各方意見(jiàn)的形式方面不斷完善。在保障審議時(shí)間的前提下，法律審議引入了可行性評(píng)估機(jī)制。立法的過(guò)程更加公開(kāi)，通過(guò)多種渠道采納意見(jiàn)，通報(bào)情況，不但保證了立法的可行性，還促進(jìn)了立法活動(dòng)的民主性和公開(kāi)性。立法過(guò)程的公開(kāi)也是民主立法的一種體現(xiàn)，公開(kāi)性不但是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)力行使的需要，也是我國(guó)立法過(guò)程凝聚社會(huì)共識(shí)、反映實(shí)際需要的根本途徑。

立法程序中的科學(xué)化體現(xiàn)在，首先，在審議過(guò)程中可對(duì)個(gè)別有重大意見(jiàn)分析的條文先予表決，此款的規(guī)定對(duì)于提升立法質(zhì)量有積極意義。逐條審議是許多國(guó)家立法中常見(jiàn)的表決形式，能避免捆綁式表決的立法問(wèn)題。我國(guó)不實(shí)行對(duì)法律案的逐條表決機(jī)制，直接影響了立法過(guò)程中參與者意思表示多樣化的體現(xiàn)?！恫莅浮返谒氖l第二款明確了部分有分歧的條文可進(jìn)行先行表決，此修改將對(duì)我國(guó)形成逐條表決機(jī)制起到推動(dòng)作用。這不但能體現(xiàn)立法過(guò)程的科學(xué)性，還是對(duì)立法者意圖的切實(shí)保障。其次，《草案》在法律制定的“其他規(guī)定”中進(jìn)行了9處修改，是草案中單節(jié)修改最多的部分。其中明確了全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法工作中的角色和作用。人大常委會(huì)在立法中的組織協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)在任期立法規(guī)劃、年度立法規(guī)劃的制定。立法規(guī)劃的制定增強(qiáng)了立法活動(dòng)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，節(jié)省了立法成本，是保證法制統(tǒng)一的重要舉措。最后，《草案》還對(duì)法律制定、修改和廢止等事項(xiàng)，以及法律標(biāo)題、立法后評(píng)估等立法技術(shù)規(guī)范進(jìn)行了完善。立法技術(shù)的提升是促進(jìn)立法質(zhì)量提高的路徑之一。全國(guó)人大常委會(huì)法工委已經(jīng)結(jié)合立法工作實(shí)踐就常見(jiàn)的有關(guān)法律結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)層面的問(wèn)題公布了《立法技術(shù)規(guī)范》，用以指導(dǎo)實(shí)際工作。以上的修改內(nèi)容都反映出科學(xué)立法的目標(biāo)追求，與提高立法質(zhì)量的宗旨相呼應(yīng)。

四、未完的課題：完善立法監(jiān)督與推進(jìn)權(quán)限明晰

《草案》的積極意義十分明顯，但仍有亟待完善的空間。首先，立法監(jiān)督范疇未建立全面的立法審查機(jī)制。完善立法監(jiān)督機(jī)制是健全立法活動(dòng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！恫莅浮分械谖逭隆斑m用與備案”部分明確了專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是書(shū)面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)的提出主體;規(guī)定審查或研究意見(jiàn)的執(zhí)行須有反饋機(jī)制，并以此作為后續(xù)審查的依據(jù)。此章雖有改進(jìn)，但仍存在深入的空間。我國(guó)立法法中的備案審查制度在審查對(duì)象和審查主體上仍存在缺陷。監(jiān)督的對(duì)象不全面，立法法只規(guī)定了對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行審查，致使大量的規(guī)范性法律文件不受審查;監(jiān)督主體不明確，無(wú)獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)，許多主體既是立法者也是審查者，這些問(wèn)題致使立法監(jiān)督難以有效啟動(dòng)和進(jìn)行。

其次，立法權(quán)限的劃分仍存在模糊和欠科學(xué)的現(xiàn)象。例如立法法中公民的憲法權(quán)利保護(hù)是用法律保留的禁止授權(quán)立法，但從保留的事項(xiàng)來(lái)看，采用的是列舉排除的方式，內(nèi)容顯然不夠?qū)挿?。另外，授?quán)立法中的“制定法律條件成熟”“國(guó)務(wù)院立法權(quán)限”等規(guī)定，未作進(jìn)一步的修改，立法主體方面全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)之間的權(quán)限也未作進(jìn)一步的明確。立法權(quán)限的劃分涉及法律效力位階的確定，對(duì)于法律體系的統(tǒng)一，以及法律規(guī)范沖突的解決具有重要意義，有進(jìn)一步明晰的必要性。此外，有關(guān)行使法律提案權(quán)主體過(guò)窄等問(wèn)題也有修改的空間。立法法第十二、二十四條分別規(guī)定了全國(guó)人大以及全國(guó)人大常委會(huì)的立法提案列入會(huì)議議程的相關(guān)制度，這一制度的弊端是容易草率決定一部立法提案的命運(yùn)。從參與立法途徑多元化的實(shí)際考慮，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大提案主體的范圍，促進(jìn)民主立法和民主政治的發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

立法法的修改應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法精神，增強(qiáng)立法的科學(xué)性和可操作性?！恫莅浮钒岩?guī)范立法活動(dòng)和提高立法質(zhì)量作為未來(lái)立法法發(fā)展的指導(dǎo)思想;立法權(quán)限細(xì)化解決了現(xiàn)階段授權(quán)立法失范、改革法制缺位等難題，強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)地位;立法程序創(chuàng)新和公民有序參與保證了立法活動(dòng)的規(guī)范化和民主化?！恫莅浮敷w現(xiàn)了凝聚社會(huì)理性，真正提高立法質(zhì)量的立法目的。

注釋：

[1]韓大元：《關(guān)于提高立法質(zhì)量的憲法學(xué)思考》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。

[2]闞珂：《回望全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃工作》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月7日。

[3]為解決有關(guān)法律規(guī)定在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的實(shí)施問(wèn)題，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議2013年1月26日審議了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，以決定的形式來(lái)處理法律暫停適用的問(wèn)題。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士生）