葛江濤

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日上午在北京人民大會(huì)堂閉幕，表決通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定。

“民告官”在中國(guó)多年來(lái)一直被視為依法治國(guó)的標(biāo)志之一。此次《行政訴訟法》修改，亦在依法治國(guó)、依法執(zhí)政的背景下，被寄予厚望。

其間，一直被行政法學(xué)界強(qiáng)烈呼吁的行政法院設(shè)立問(wèn)題再次被提出。

據(jù)新華社報(bào)道，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議分組審議行政訴訟法修正案草案時(shí)，部分與會(huì)的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員建議，必要時(shí)可設(shè)立行政法院，應(yīng)對(duì)當(dāng)前行政訴訟存在的問(wèn)題。

以十二屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻為代表的常委們建議，將修正案草案二審稿第四條第二款修改為：人民法院設(shè)行政審判庭審理行政案件，必要時(shí)最高人民法院可以設(shè)立跨行政區(qū)域的行政審判機(jī)構(gòu)審理行政案件。

最終在新的《行政訴訟法》中，第18條規(guī)定修改為：“最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>

就設(shè)立行政法院建議的若干問(wèn)題，本刊記者專訪了中南大學(xué)法學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)陳云良。他同時(shí)也是國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“加快法治中國(guó)建設(shè)研究”等研究的核心成員。

十萬(wàn)比數(shù)百萬(wàn)

《瞭望東方周刊》：自《行政訴訟法》頒布至今已有25年，你如何看中國(guó)的行政訴訟現(xiàn)狀？

陳云良：1989年通過(guò)的《行政訴訟法》為中國(guó)法治建設(shè)開(kāi)啟了“民告官”的制度先河，這對(duì)于破除傳統(tǒng)等級(jí)觀念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政權(quán)力膨脹，監(jiān)督政府，建構(gòu)權(quán)利制約權(quán)力體制，具有里程碑式的意義。無(wú)論是法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為，《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開(kāi)始的時(shí)代能夠克服重重阻力順利通過(guò)，是中國(guó)民主與法治建設(shè)的重大進(jìn)步。立法參與者無(wú)不視之為人生重大成就。

《行政訴訟法》實(shí)施后，“民告官”不再是一件“大逆不道”的事，涌現(xiàn)了一批典型案例。行政訴訟原告勝訴率一度達(dá)到30%，實(shí)屬不易，進(jìn)步巨大。

但近年來(lái)，行政訴訟也存在立案難、審理難、執(zhí)行難、上訴率高的困境。一些地方官員常以各種名義阻擾法院受理行政案件。因?yàn)榉ㄔ涸诘胤竭€沒(méi)有獨(dú)立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政訴訟案件。行政庭“門前冷落鞍馬稀”。

一直以來(lái)，全國(guó)行政訴訟案件穩(wěn)定在每年10萬(wàn)至12萬(wàn)件。而人口只有8000萬(wàn)的德國(guó)，行政法院每年受理案件達(dá)30萬(wàn)件;人口不到1000萬(wàn)的瑞典，2011年行政法院受理案件總數(shù)為12.86萬(wàn)件。

據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年全國(guó)以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件，占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之門外。信訪不信法，每年行政訴訟只有10萬(wàn)件，而信訪案件則達(dá)數(shù)百萬(wàn)件之巨。

權(quán)力缺乏有效制約是最大難題

《瞭望東方周刊》：行政訴訟為何出現(xiàn)這樣的情況？

陳云良：立案難，立案以后要排除行政干擾作出公正的判決更難，導(dǎo)致上訴率畸高。據(jù)介紹，全國(guó)行政訴訟案件上訴率超過(guò)70%，有的省份甚至達(dá)到100%。有的判決政府?dāng)≡V，但要得到執(zhí)行難度也很大。

根據(jù)原《行政訴訟法》第13條規(guī)定，對(duì)地市級(jí)政府提起的行政訴訟由基層人民法院受理;根據(jù)原《行政訴訟法》第14條規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的一審案件。

由基層法院去審判地市級(jí)政府，由中級(jí)法院去審判省級(jí)政府，挑戰(zhàn)顯然很大。

上世紀(jì)90年代，某法院法庭庭長(zhǎng)受理了以省政府為被告的案件，給省領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了張傳票，惹得領(lǐng)導(dǎo)大發(fā)雷霆，撤了庭長(zhǎng)的職?，F(xiàn)在各地中級(jí)法院較難受理以省級(jí)政府為被告的案件，20多年來(lái)，也幾乎沒(méi)有看到省級(jí)政府作被告的案件。

這次通過(guò)的新《行政訴訟法》有了重大進(jìn)步，第15條規(guī)定，起訴縣級(jí)人民政府行政行為的，由中級(jí)人民法院管轄。但還沒(méi)有徹底改變下級(jí)審上級(jí)的局面。

鑒于行政審判專事于行政主體行政行為的審查、判決，是對(duì)公權(quán)力的直接監(jiān)督，為了保證審判不受干擾、牽制，公正裁決，必須形成相對(duì)獨(dú)立的行政審判系統(tǒng)。尤其需要盡快設(shè)立獨(dú)立的行政法院，對(duì)行政權(quán)有效制約，從整體上而不是在局部和個(gè)案上，根本扭轉(zhuǎn)權(quán)力腐敗、政風(fēng)不清的局面。

權(quán)力缺乏有效制約，是法治中國(guó)建設(shè)必須直面的難題。設(shè)立獨(dú)立的行政法院可以對(duì)公權(quán)力中最主要的部分——行政權(quán)形成有效制約。

可能有人會(huì)說(shuō)，現(xiàn)在的司法體制改革方向，確立了省級(jí)以下法院獨(dú)立于地方政府，可以解決政府干擾行政訴訟的問(wèn)題，單獨(dú)設(shè)立行政法院沒(méi)有多大必要。但行政審判和其他民事、刑事審判不同，要求更高的獨(dú)立性?，F(xiàn)有的按行政區(qū)劃設(shè)立法院和省管思路，不能從根本上使行政審批擺脫地方干擾。特別是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府需要根本解決權(quán)力制約問(wèn)題，要對(duì)行政審判體制深化改革。探索有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路，行政審判體制改革應(yīng)當(dāng)走在前面。

怎樣設(shè)立行政審判系統(tǒng)

《瞭望東方周刊》：根據(jù)法律界人士多年探討，你對(duì)新的行政審判系統(tǒng)有何設(shè)想？

陳云良：我認(rèn)為，鑒于我國(guó)行政權(quán)獨(dú)大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，必須設(shè)立單獨(dú)的行政法院，專事行政審判，監(jiān)督行政權(quán)。行政審判系統(tǒng)可以按四級(jí)設(shè)立。

建議在北京設(shè)立華北、華南、西北三大高級(jí)行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以省級(jí)政府及其部門為被告的一審行政案件;在各省會(huì)城市及直轄市設(shè)立二至三個(gè)中級(jí)行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以地市級(jí)政府及其部門為被告的一審行政案件;在地級(jí)市根據(jù)現(xiàn)有行政案件數(shù)量設(shè)立若干基層行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以縣級(jí)政府及其部門、鄉(xiāng)級(jí)政府等為被告的一審行政案件。

此外，由最高人民法院行政庭審理三大高級(jí)行政法院的上訴案件，不再另外單獨(dú)設(shè)立最高行政法院;以國(guó)務(wù)院及其部門為被告的一審行政案件，原告可以選擇三個(gè)高級(jí)行政法院中的任何一個(gè)為管轄法院，以減少國(guó)務(wù)院及其部門的干預(yù)和影響。

從現(xiàn)有行政訴訟案件的受理情況看，以省級(jí)政府及其部門為被告的案件不多，以地市級(jí)政府及其部門為被告的案件也很少，最多的還是以縣級(jí)政府及其部門為被告的案件。因此，建設(shè)重點(diǎn)在基層行政法院。

由于在縣區(qū)不再設(shè)行政審判機(jī)構(gòu)，原來(lái)各縣區(qū)的行政審判人員都可以調(diào)入基層行政法院，解決人手不夠的問(wèn)題。而為了避免人情關(guān)系對(duì)行政審判構(gòu)成影響，原來(lái)的行政審判人員需要跨地區(qū)或跨省交流，其配偶和未成年子女根據(jù)本人意愿可對(duì)等隨調(diào)。

為了保障行政審判的公正，還可以采取更徹底的方案。以縣級(jí)政府及其部門為被告的一審行政案件，直接由中級(jí)行政法院管轄，但這樣在省會(huì)城市設(shè)立的中級(jí)行政法院數(shù)量就要大幅增加。

同時(shí)，以省會(huì)城市市政府及其部門為被告的一審行政案件，可提高一級(jí)由高級(jí)行政法院審理。以鄉(xiāng)級(jí)政府為被告的行政案件，由現(xiàn)有各中級(jí)人民法院行政庭審理，不再單獨(dú)設(shè)立基層行政法院。

根據(jù)當(dāng)前司法改革的趨勢(shì)，基層行政法院和中級(jí)行政法院法官也可以由省級(jí)法官遴選機(jī)構(gòu)遴選，由省級(jí)人大和地市一級(jí)人大任免，高級(jí)行政法院和最高法院行政庭法官與最高人民法院法官產(chǎn)生辦法一致。

在獨(dú)立的行政審判系統(tǒng)設(shè)立以后，還應(yīng)大幅度擴(kuò)大行政法院受案范圍，抽象行政行為、行政決策行為等都應(yīng)當(dāng)列入可訴對(duì)象，發(fā)揮行政審判對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。endprint