文 齊 岳（財(cái)經(jīng)評(píng)論人）

近期，涉及土地的新政策由中辦和國(guó)辦聯(lián)手推出，再次體現(xiàn)出權(quán)威性。這份《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）終于實(shí)現(xiàn)了金融市場(chǎng)關(guān)于土地改革的預(yù)期，引發(fā)一片歡呼。

這份文件并非“破天荒”而來(lái)，而是有著深厚的歷史沿革，背后是土地實(shí)際使用權(quán)的不斷盤活。從鄧小平肯定小崗村十八人契約起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行家庭承包責(zé)任制。這一改革，大幅釋放了農(nóng)村生產(chǎn)的積極性，極大提升了糧產(chǎn)量，最終在短短二三十年時(shí)間內(nèi)使得我國(guó)可以用全球7%的耕地養(yǎng)活22%的人口。制度力量之大，莫過(guò)于此。

特定制度所能激發(fā)的生產(chǎn)能力往往是有限的，到達(dá)一定程度就需要調(diào)整。家庭承包責(zé)任制也不例外。當(dāng)更富生機(jī)的城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程蓬勃進(jìn)行了三十年之后，城鄉(xiāng)之間關(guān)系發(fā)生根本變化，其結(jié)果是農(nóng)村的人地比例發(fā)生變化，客觀上要求土地進(jìn)行一定程度的兼并，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)模，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，同時(shí)釋放出勞動(dòng)力和建設(shè)用地。自2003年3月1日起，《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施，允許農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎(chǔ)上再把自家承包的土地以出租、入股、轉(zhuǎn)讓等形式再流轉(zhuǎn)出去，但保留其承包權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由此進(jìn)一步靈活化。

然而，任何市場(chǎng)的成熟都離不開(kāi)規(guī)則的不斷修正。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度建設(shè)也服從這一規(guī)律。前期土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)過(guò)一系列問(wèn)題，比如產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致糾紛，集體征地導(dǎo)致局部地區(qū)社會(huì)動(dòng)蕩等。這些問(wèn)題不解決，流動(dòng)性就好不起來(lái)。此外，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)本身需要解決或規(guī)避的問(wèn)題，比如土地撂荒、用途改變、兼并規(guī)模等問(wèn)題，也需要追加一些費(fèi)用上的限制。這兩方面結(jié)合起來(lái)，就構(gòu)成了意見(jiàn)有別于以往政策的突破之處。

從金融交易的視角，還能看清農(nóng)民在這場(chǎng)改革中的位置以及后續(xù)改革的方向。農(nóng)民持有土地，天然是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的多頭，自然希望手中的資產(chǎn)價(jià)值不斷上升。此次改革除了從產(chǎn)權(quán)層面繼續(xù)進(jìn)行制度建設(shè)來(lái)增加土地資產(chǎn)流動(dòng)性，還從流轉(zhuǎn)形式層面來(lái)保障多頭能夠長(zhǎng)期獲益。一次性的土地交易就像“買斷工齡”，當(dāng)場(chǎng)現(xiàn)金不少，但之后就是坐吃山空了。這種方式不可取，但有利于資本。因此改革必須保護(hù)農(nóng)民不被資本欺負(fù)。“長(zhǎng)租期+固定租金”的流轉(zhuǎn)形式，顯然不如“保底分紅”、“浮動(dòng)租金”等形式對(duì)農(nóng)民來(lái)得有利。所以與土地掛鉤的金融產(chǎn)品也需要機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)發(fā)，甚至需要成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的保障。土地銀行模式值得借鑒。

既然是金融交易，就必須有風(fēng)險(xiǎn)管理。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中不僅是天然多頭，還基本上都是滿倉(cāng)而入，因此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極大。由此可以理解為什么在社保不完善的情況下農(nóng)村人寧愿拋荒也不愿意流轉(zhuǎn)土地，只轉(zhuǎn)給熟人親戚而難轉(zhuǎn)給外人公司。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成農(nóng)戶固定資產(chǎn)的主體，一旦失去可能老無(wú)所依。農(nóng)民歷來(lái)缺乏主動(dòng)或被動(dòng)管理這一交易風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要輔助。政府在初期應(yīng)當(dāng)在制度層面不斷加強(qiáng)保障，但后續(xù)一定應(yīng)該由更為微觀的行業(yè)組織、農(nóng)民組織和金融組織來(lái)承擔(dān)，發(fā)展出專營(yíng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介撮合機(jī)構(gòu)、法律保障機(jī)構(gòu)、擔(dān)保索償機(jī)構(gòu)以及資金融通機(jī)構(gòu)。這些層次建立起來(lái)之后，這場(chǎng)盛大的金融交易才能堪稱華麗，而居于其間的農(nóng)民，也能獲得最大的收益與保障。