文/馬亞紅
著力加強住宅維修資金再籌集制度保障
文/馬亞紅
住宅專項維修資金(以下簡稱維修資金)是專項用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造的資金。其在性質(zhì)上屬專項籌集、獨立核算的資金,但與一般的籌集資金在建立、使用和管理等多方面有著本質(zhì)的區(qū)別。設(shè)立維修資金的初衷是使用該筆資金產(chǎn)生的利息有計劃地維持住宅大修、更新、改造和突發(fā)性緊急開支。
縱觀世界各國的物權(quán)法,都有關(guān)于設(shè)立維修資金的強制性規(guī)定。法律的強制規(guī)定對于保障住宅正常的維修、使用,建立專業(yè)化、市場化的物業(yè)管理體制以及維護社會的和諧、穩(wěn)定都發(fā)揮著重要的作用。1996年6月,上海市房屋土地資源管理局(以下簡稱上海市房地局)和上海市物價局聯(lián)合發(fā)文,明確了商品住宅出售時開發(fā)商和購房人應(yīng)當按規(guī)定繳納維修資金,并實行專戶存儲,專款專用,這標志著商品住宅維修資金制度開始建立。1997年7月,上海市人大頒布施行《上海市居住物業(yè)管理條例》,將維修資金管理制度通過地方性法規(guī)的形式予以確定。此后,根據(jù)建設(shè)部和財政部在1998年聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法〉的通知》等有關(guān)規(guī)定,全國各城市都相繼建立了各自的住房維修資金繳存、使用的具體實施辦法。
我國現(xiàn)有住宅,從其特征屬性上可分為私有住宅,售后公房和商品房等類別。售后公房源于1994年政府通過房改將使用權(quán)房出售給職工,職工以支付對價的形式取得房屋的產(chǎn)權(quán),從而可將其上市交易。隨著此類住宅房齡的不斷增長,公用部位、公用設(shè)施都暴露出老化,年久失修等問題。同時,還存在管理費標準與市場脫節(jié),維修資金缺乏造成無法進行必要修繕;物業(yè)管理責任主體不明確;居住小區(qū)環(huán)境較差等歷史遺留問題,影響到了住宅的使用安全和居民的日常生活。對于一般住宅小區(qū)而言,原本存在既定數(shù)額的維修資金,在維修資金充裕的前提下,不會產(chǎn)生再籌集的問題。但不容忽視的情況是,本市諸多老舊售后公房小區(qū)已交付使用多年,有的卻尚未建立專項維修資金,有的經(jīng)過多次物業(yè)維修,維修資金余額已經(jīng)嚴重不足。
按照現(xiàn)行法律規(guī)定,專項維修資金余額不足首次籌集資金總額的30%時,業(yè)主大會應(yīng)當就再次籌集方案作出決定,業(yè)主應(yīng)當按照業(yè)主大會的決定繳納專項維修資金。但在實際執(zhí)行中,由于該規(guī)定過于原則造成實際操作難度加大。如何及時補充或續(xù)交維修資金?采取一次性繳納還是分期蓄存的方式?業(yè)主是否會因拒不繳納而產(chǎn)生相應(yīng)的法律責任?這些都是我們面臨的一道道難題。
本著維修資金“取之于民,用之于民”的精神,建立一套完備的資金繳存及管理制度,促進維修資金規(guī)范發(fā)展迫在眉睫。維修資金的再籌集既有利于民生,又有利于社會,理應(yīng)得到業(yè)主的認可。因此,筆者呼吁建立、健全本市住宅專項維修資金再籌集的制度保障。
售后公房老化,急需維修資金
本市售后公房大都房齡較長,由于當時設(shè)計標準不高,配套設(shè)施簡單,相反居住密度卻較高,導致小區(qū)環(huán)境較差。近年來,有的公房雖經(jīng)過舊區(qū)改造和“平改坡”工程,環(huán)境面貌有所改觀,但因房屋本身建造年代久,缺乏周期性維修保養(yǎng),大多外觀立面陳舊,內(nèi)部設(shè)施破損。經(jīng)常出現(xiàn)如下水管道堵塞,電器線路老化,樓頂墻面滲水等現(xiàn)象。即便是老式高層住宅,同樣也面臨著高齡電梯已到使用年限,應(yīng)當強制報廢等問題。
再籌集法律制度建設(shè)缺失
立法將維修資金的再籌集納入業(yè)主自治范疇,立法中僅采取原則性規(guī)定。國家以部門規(guī)章的形式通過的《住宅專項維修資金管理辦法》規(guī)定了業(yè)主分戶賬面的住宅專項維修資金余額不足首期交存額30%的,應(yīng)當及時續(xù)交。本市隨后出臺的《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》及《上海市商品住宅專項維修資金管理辦法》,同樣僅明確了再籌集的方式及實施主體,但未確立相關(guān)程序如籌集標準、時限,尤其是未明確法律責任分配,進一步增加了資金再籌集的難度。
完整的法律規(guī)定應(yīng)具有“行為模式+法律后果”的邏輯結(jié)構(gòu)。維修資金僅規(guī)定再籌集的行為模式,而沒有對相對人,甚至是相關(guān)主管部門和實施單位相關(guān)法律責任的追究,極有可能達不到調(diào)控行為或關(guān)系的目的。有效的調(diào)控應(yīng)落實在法律責任或者說有效的處罰機制基礎(chǔ)之上,無論是采取行政強制征收方式,追繳滯納金;還是通過民事訴訟途徑,由業(yè)委會或者經(jīng)授權(quán)的物業(yè)公司作為訴訟代表人代為起訴,都能在一定程度上通過用產(chǎn)生的消極法律結(jié)果的手段來制約當事人遵守該行為準則。
2011年,本市房管部門又出臺了《關(guān)于實施<上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定>的若干意見》[(2011)23號],其中規(guī)定首次對未足額繳納維修資金房屋的轉(zhuǎn)讓或抵押行為加以限制,但該規(guī)定也并未針對業(yè)主拒繳行為提供實質(zhì)的解決方案。此外,該規(guī)定本身屬于房管局內(nèi)部規(guī)范性文件,法律位階較低,難以被公眾所知悉。
資金管理、運營機制亟待規(guī)范
維修資金的使用賬目缺乏監(jiān)督機制、一方面,業(yè)主往往會擔心資金被挪用,因此對資金的安全保存和使用產(chǎn)生隱憂,從而影響到再籌集的積極性。另一方面,維修資金的保值、增值也遇到瓶頸。由于資金管理運營方面存在局限,結(jié)合目前每年3%左右的通脹壓力,僅依靠存在銀行中的資金以定期存款利率儲蓄產(chǎn)生的利息,難以保證其以息養(yǎng)房的維修資金設(shè)立初衷,也無法有效應(yīng)對將來的可能產(chǎn)生的風險。
主管部門及相關(guān)主體管理履職缺位
房屋主管部門及業(yè)委會存在一定的管理缺位。具體為兩者職責不明,關(guān)于如何再籌集維修資金的分工管理不明確,對已形成的制度因未明確對應(yīng)的法律責任,間接導致兩主體工作不到位,甚至不作為。此外,政府職能部門未落實對業(yè)委會的工作指導和監(jiān)管。在實際運作中,部分業(yè)主也往往會對業(yè)委會或者業(yè)主大會代表性存疑,已經(jīng)成立的業(yè)委會形同虛設(shè),作用難以發(fā)揮,甚至出現(xiàn)挪用維修資金,侵害業(yè)主利益的現(xiàn)象。
部分業(yè)主對于再籌集反應(yīng)冷漠
再籌集維修資金過程中,部分業(yè)主不滿意程度較高,對此反應(yīng)冷漠,甚至不愿再行繳納。具體可以概括為對維修資金從收入,至管理和到支出都存在一定程度上的漠然和不信任。
出現(xiàn)這種現(xiàn)象有多方面的原因:其一是消費觀念不夠成熟。大多數(shù)業(yè)主只認識到住宅的居住性,而忽略其消費性。事實上,住宅也屬消費品,其消費對象包括管理和維修;其二是概念混淆。有部分業(yè)主將物業(yè)管理費和維修資金混為一談,認為其已繳納了管理費,則無需再行承擔其他費用;其三是政府依賴性強,部分業(yè)主認為一旦維修資金不足,自然會有政府介入管理,自己無需操心,持無所謂態(tài)度。以上種種現(xiàn)象都影響到維修資金的再籌集。
鑒于以上情況,我們應(yīng)當聽取民意、集中民智,通過立法和制度的保障解決維修資金問題,達到安居和諧千萬家的目的。我對此的建議包括以下幾個方面:
第一,本市立法部門可以參照其他省市的立法經(jīng)驗,修訂現(xiàn)行《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》,對拒不履行再籌集義務(wù)的業(yè)主設(shè)定法律責任,并寫入地方性法規(guī),提高目前僅由房屋主管部門發(fā)布規(guī)范性文件的法律位階,從而起到調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系的目的。同時,賦予業(yè)主委員會或允許其授權(quán)物業(yè)管理公司對于追繳維修資金款項的享有相應(yīng)的民事訴訟主體地位;
第二,通過法律規(guī)定明確房屋主管部門對維修資金再籌集享有執(zhí)法權(quán)。通過加征一定比例的滯納金,加強禁止過戶審查等方式,對資金予以全方位的保障;
第三,鼓勵由業(yè)委會與業(yè)主協(xié)商確定維修資金征集的繳存標準,包括采取一次性補充或分期蓄存的繳存方式,有條件的情況下可以一對一協(xié)商并簽訂協(xié)議方式,通過附加條款約定住房公積金抵扣的特定情形,并在有關(guān)部門處做好備案工作;
第四,相關(guān)主管部門還應(yīng)聯(lián)合金融機構(gòu)做好現(xiàn)有維修資金的保值、增值工作。通過提高維修資金的固定存款利率,亦或是進行分單存款,即在活期賬戶保留一筆備用維修資金,其余款項存入長期定期以增加利息收入。從而避免作為住宅“養(yǎng)老金”的維修資金日后難以維系,保障其“蓄水池”功能的發(fā)揮。(作者系市人大代表、長寧區(qū)勞動人事爭議仲裁院院長)