文/毛放 樂慧

改進(jìn)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題確定機(jī)制的對(duì)策思考

文/毛放 樂慧

依照有關(guān)法律和民主集中制原則，確定監(jiān)督議題是常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)，也是把握監(jiān)督方向，提高監(jiān)督實(shí)效的首要環(huán)節(jié)。法律對(duì)常委會(huì)怎樣選擇、確定監(jiān)督議題有著明確的規(guī)定，其中《監(jiān)督法》第九條具體規(guī)定了每年常委會(huì)確定聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查等監(jiān)督議題來(lái)源的6個(gè)途徑。2006年至今，本市各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)督議題立項(xiàng)工作進(jìn)行了有益探索和改進(jìn)，更加注重傾聽和吸納常委會(huì)組成人員的意見，更為重視各專門委員會(huì)、工作部門提出的建議；更加關(guān)注民生，選擇與人民群眾利益密切相關(guān)的問題作為監(jiān)督重點(diǎn)；充分尊重和優(yōu)先安排市政府、市人民法院和檢察院提出的專項(xiàng)工作報(bào)告動(dòng)議。但是，全面對(duì)照憲法和有關(guān)法律的要求，對(duì)照廣大代表和人民群眾的熱切期盼，監(jiān)督議題立項(xiàng)工作還有較大的改進(jìn)和完善空間。本課題以總結(jié)過(guò)去、立足當(dāng)前、展望未來(lái)的視角，通過(guò)調(diào)查問卷、資料收集、數(shù)據(jù)分析、比較研究和訪談研討等方式，在重點(diǎn)分析常委會(huì)監(jiān)督議題立項(xiàng)工作基礎(chǔ)上，提出完善監(jiān)督議題確定機(jī)制的對(duì)策思考。

一、當(dāng)前監(jiān)督議題立項(xiàng)工作存在的問題

（一）監(jiān)督議題來(lái)源偏窄，缺少直接民意

對(duì)照《監(jiān)督法》第九條的具體規(guī)定，常委會(huì)監(jiān)督議題的來(lái)源比較偏重于法定途徑（三）和（四），即組成人員提出的比較集中的問題和專門委員會(huì)、工作部門在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題；而對(duì)途徑（二）人大代表建議、批評(píng)和意見集中反映的意見，特別是途徑（五）人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問題，以及途徑（六）社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題吸納不夠，難以列入常委會(huì)監(jiān)督議題。例如“動(dòng)拆遷”和“涉法涉訴”問題的信訪居高不下，近10多年來(lái)一直是“人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問題”，可是它們卻從來(lái)沒成為常委會(huì)的監(jiān)督議題。同時(shí)，常委會(huì)在協(xié)調(diào)和確定監(jiān)督議題過(guò)程中，容易受到“一府兩院”的“強(qiáng)勢(shì)”影響?！侗O(jiān)督法》在規(guī)定常委會(huì)監(jiān)督議題來(lái)源的6個(gè)法定途徑后，另起一款規(guī)定“一府兩院可以向人大常委會(huì)要求報(bào)告專項(xiàng)工作”，請(qǐng)注意這里的法律用詞是“可以”和“要求”。法律文本的原意是：“一府兩院”可以提出要求，但是否采納，需經(jīng)人大常委會(huì)討論確定，決定權(quán)在人大常委會(huì)。而事實(shí)上近年來(lái)，只要是“一府兩院”提出的“要求”，幾乎都能成為人大常委會(huì)的監(jiān)督議題，有的還會(huì)優(yōu)先安排；而代表們或常委會(huì)組成人員以及人民群眾關(guān)注且提議的監(jiān)督議題安排，有時(shí)就沒有這么順暢。

（二）每年安排的監(jiān)督議題偏多，重點(diǎn)不夠突出

通過(guò)對(duì)近10年常委會(huì)監(jiān)督議題的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)，幾乎每年監(jiān)督議題的數(shù)量都在30項(xiàng)以上。特別是要顧及平衡等原因，對(duì)一些監(jiān)督議題難以取舍，結(jié)果造成監(jiān)督議題安排過(guò)多，重點(diǎn)不突出，有些監(jiān)督議題只能改作書面審議,監(jiān)督難以深入，也不可能真正取得實(shí)效。同時(shí)，由于全年人大常委會(huì)召開會(huì)議的次數(shù)是法定的，會(huì)期安排有限，相當(dāng)一部分監(jiān)督議題無(wú)法納入常委會(huì)審議，只能采取部分常委會(huì)組成人員或主任會(huì)議聽取專題匯報(bào)、組織專題調(diào)研等形式進(jìn)行監(jiān)督。這雖也能達(dá)到發(fā)現(xiàn)問題、推動(dòng)工作的目的，但由于缺乏明確的法律效力，在一定程度上弱化了人大常委會(huì)的法定監(jiān)督職能，也削弱了監(jiān)督的實(shí)效。

（三）監(jiān)督議題“兩多兩少”現(xiàn)象突出，法定的剛性監(jiān)督形式少有運(yùn)用

一是工作監(jiān)督偏多，執(zhí)法檢查偏少。常委會(huì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括工作監(jiān)督和法律監(jiān)督（執(zhí)法檢查）等形式。但在具體操作中，由于法律監(jiān)督相對(duì)比較復(fù)雜等原因，所以常委會(huì)往往較多采用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織調(diào)研視察等較為簡(jiǎn)單的監(jiān)督形式和方法，每年的執(zhí)法檢查議題明顯偏少。二是偏重對(duì)政府工作監(jiān)督，而對(duì)“兩院”工作監(jiān)督偏少。依法對(duì)本級(jí)“一府兩院”的工作實(shí)施監(jiān)督，是憲法和法律賦予人大常委會(huì)的重要職權(quán)，但在實(shí)際確定監(jiān)督議題時(shí)，往往過(guò)多關(guān)注政府工作，針對(duì)“兩院”工作的監(jiān)督議題安排較少，導(dǎo)致監(jiān)督的覆蓋面不夠。同時(shí)，對(duì)于《監(jiān)督法》規(guī)定的詢問和質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等剛性監(jiān)督議題的確定，近年來(lái)也鮮有實(shí)踐嘗試。

（四）監(jiān)督議題偏重眼前，前瞻性的長(zhǎng)線選題關(guān)注不夠

常委會(huì)監(jiān)督議題大多關(guān)注眼前，容易被輿論、社會(huì)和市民關(guān)注的“熱點(diǎn)”左右。這當(dāng)然反映了人大常委會(huì)工作深入實(shí)際、深入群眾、深入基層的特點(diǎn)。但是，對(duì)于定位改革開放排頭兵和科學(xué)發(fā)展先行者的國(guó)際化大都市的上海，在實(shí)施新一輪發(fā)展和推進(jìn)重要領(lǐng)域改革中，亟需常委會(huì)更多前瞻性的長(zhǎng)線監(jiān)督選題。工作實(shí)踐中，對(duì)于常規(guī)性的監(jiān)督內(nèi)容，比如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)政決算等監(jiān)督議題，常委會(huì)每年都能依法例行安排審議，而對(duì)于一些事關(guān)本區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問題，常委會(huì)的研究和監(jiān)督視野不夠開闊，有時(shí)也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督的“盲區(qū)”和“缺位”，影響了人大法定監(jiān)督職權(quán)的全面行使。

（五）監(jiān)督議題重閉會(huì)期間的工作，吸納人代會(huì)期間代表的審議意見和建議不夠

常委會(huì)是人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，從法理上說(shuō)，它應(yīng)該執(zhí)行人民代表大會(huì)通過(guò)的決議，完成代表們?cè)诖髸?huì)期間提出的對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督案，并要在下次代表大會(huì)上報(bào)告進(jìn)展和成效，接受代表們的監(jiān)督。但近年來(lái)在實(shí)際操作上，常委會(huì)下一年度監(jiān)督議題（草案）的確定，一般都先于人民代表大會(huì)召開之前。盡管監(jiān)督議題（草案）也會(huì)在大會(huì)期間書面征詢代表們的意見，但事實(shí)上代表們的反饋并不踴躍，常給人感覺是在走形式。反之，人民代表大會(huì)期間通過(guò)的代表監(jiān)督案、或代表們以建議、批評(píng)和意見等形式提出對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督意向，卻很少能納入當(dāng)年人大常委會(huì)的監(jiān)督議題。

二、改進(jìn)常委會(huì)監(jiān)督議題立項(xiàng)工作的對(duì)策思考

（一）健全和完善常委會(huì)監(jiān)督議題的提出機(jī)制

常委會(huì)監(jiān)督議題的提出，要充分體現(xiàn)常委會(huì)工作謀全局、議大事、促發(fā)展、惠民生的總體要求。每年常委會(huì)都必須嚴(yán)格按照《監(jiān)督法》的具體規(guī)定，收集關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和人民群眾切身利益的帶有全局性、普遍性、傾向性的選題，進(jìn)行分析和討論，提出監(jiān)督的選項(xiàng)。每年監(jiān)督議題的采集、提出和確定，應(yīng)該平衡地來(lái)源于6大法定途徑，盡可能保證6個(gè)法定途徑每個(gè)都有項(xiàng)目備選，提交常委會(huì)集體討論、決定。

（二）健全和完善常委會(huì)監(jiān)督議題的篩選機(jī)制

每年常委會(huì)監(jiān)督議題的篩選，要從實(shí)際出發(fā)，貫徹“少而精”原則，重在比較，貴在精煉。建議年初計(jì)劃的監(jiān)督議題不超過(guò)15項(xiàng)，年中調(diào)整后的監(jiān)督議題不超過(guò)20項(xiàng)（包括每年法定的計(jì)劃執(zhí)行、財(cái)政預(yù)算、決算、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)整改、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能工作等7項(xiàng)監(jiān)督審議，再加上對(duì)半年市政府工作評(píng)議和審議預(yù)算調(diào)整2項(xiàng)），以常委會(huì)全體會(huì)議表決、按得票多數(shù)原則確定。在篩選監(jiān)督議題時(shí)，要注重監(jiān)督議題的切口可以小一些，實(shí)在一些，以增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性。對(duì)準(zhǔn)備列入監(jiān)督計(jì)劃的議題，有關(guān)委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)要組織可行性研究，提出分析研究報(bào)告，保證選定的議題切實(shí)可行、利于操作。

（三）健全和完善常委會(huì)監(jiān)督議題的調(diào)整機(jī)制

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)，也是社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，改革和發(fā)展以及社會(huì)成員利益調(diào)整和博弈矛盾交織的凸顯期。許多新情況、新問題和社會(huì)突發(fā)的公共事件不能在監(jiān)督議題確定之初預(yù)計(jì)到，因而無(wú)法在年度監(jiān)督計(jì)劃的安排上予以充分考慮和顧及。這在一定程度上影響了監(jiān)督工作的靈活性和針對(duì)性。因此，在執(zhí)行年度監(jiān)督工作計(jì)劃過(guò)程中，應(yīng)留有適度空間和彈性，便于調(diào)整、增減監(jiān)督議題，使監(jiān)督工作更加符合實(shí)際。建議在每年年中的常委會(huì)上，安排修正、更改或增加當(dāng)年監(jiān)督議題的議程。有關(guān)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向主任會(huì)議提出，討論決定是否提交常委會(huì)審議，并納入常委會(huì)的年度監(jiān)督工作計(jì)劃，從而在制度上健全常委會(huì)監(jiān)督議題的調(diào)整機(jī)制。

（四）建立和完善常委會(huì)監(jiān)督議題的公開機(jī)制

在監(jiān)督議題確定或調(diào)整過(guò)程中，常委會(huì)必須綜合運(yùn)用各種方式，及時(shí)向代表和社會(huì)公布有關(guān)情況。這包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是當(dāng)年監(jiān)督工作計(jì)劃經(jīng)主任會(huì)議通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)向代表和社會(huì)公開征求意見；二是常委會(huì)表決后，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。這樣既可以全面聽取代表和社會(huì)各方面對(duì)監(jiān)督議題選擇的意見，又可以為監(jiān)督工作的開展提供廣泛的群眾基礎(chǔ)，也有利于增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的透明度，便于人民群眾和社會(huì)各方面對(duì)人大監(jiān)督的議題和監(jiān)督工作本身，進(jìn)行社會(huì)和輿論監(jiān)督，共同推動(dòng)人大監(jiān)督工作取得預(yù)期效果。

（五）常委會(huì)監(jiān)督議題的確定，應(yīng)置于人代會(huì)后

每年常委會(huì)監(jiān)督議題提出和確定的時(shí)間，應(yīng)該放在代表大會(huì)之后，使常委會(huì)監(jiān)督工作更加充分尊重和采納代表意見，真正發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員在監(jiān)督中的主體作用。建議有關(guān)委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在每年人代會(huì)閉幕后的20天內(nèi)，結(jié)合本級(jí)人民代表大會(huì)審議各項(xiàng)工作報(bào)告、代表審議發(fā)言和議案建議中集中度高、帶有普遍性的問題，提出監(jiān)督議題的建議。經(jīng)匯總后，提出新一年度常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃草案，報(bào)秘書長(zhǎng)辦公會(huì)討論后，提請(qǐng)主任會(huì)議討論，決定是否提交常委會(huì)會(huì)議審議。（作者系市人大常委會(huì)研究室副主任，調(diào)研處干部）