文/宋箐

社會組織參與為老服務(wù)的問題與建議

文/宋箐

老年人權(quán)益保障法明確了為老服務(wù)“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”的總體格局。黨的十八屆三中全會關(guān)于“全面深化改革若干重大問題的決定”（以下簡稱“決定”）中第13項(xiàng)關(guān)于“創(chuàng)新社會治理體制”中也提到了要“改進(jìn)社會治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與”。由此，街道作為政府的派出機(jī)構(gòu)，作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，在為老服務(wù)領(lǐng)域中，承擔(dān)著大量繁重工作。

另一方面，在“決定”第4項(xiàng)關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中明確“加大政府購買公共服務(wù)力度”，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。可見，街道作為基層管理機(jī)構(gòu)，以購買服務(wù)的方式加強(qiáng)公共服務(wù)和事務(wù)性管理，是改革的趨勢。

從2012年起，我所在的掛職街道提出了用3-5年的時(shí)間，積極探索以項(xiàng)目化工作解決民生問題的制度框架，以政府購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)社會組織圍繞“助老、助學(xué)、助困、助殘”等民生問題，以承接項(xiàng)目的模式，開展專業(yè)化服務(wù)。這與國家法律和黨的社會治理方略相一致。

鑒于由社會組織參與項(xiàng)目化工作，既是街道在政府職能轉(zhuǎn)變理念下的有益嘗試，也是基層實(shí)現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新途徑，更是對基層政府行政管理能力的挑戰(zhàn)，為此，筆者擬結(jié)合掛職期間參與街道民生工作的實(shí)踐，在對社會組織參與為老服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目化工作的實(shí)踐及存在問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從完善社會組織參與項(xiàng)目化工作的制度規(guī)范的角度，談些體會與思考。

一、社會組織參與為老服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目化工作的實(shí)踐

據(jù)了解，該街道現(xiàn)有民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會組織共32家。其中，屬于民政系統(tǒng)的有8家，由街道職能部門的負(fù)責(zé)人或者由街道聘用事業(yè)人員擔(dān)任法定代表人的7家，只有寶善公益事務(wù)服務(wù)所1家是由社會人員自發(fā)組成，由街道于2012年底從楊浦區(qū)引入。

2012年，街道民生項(xiàng)目化工作有16項(xiàng)。其中，涉及為老服務(wù)的有5項(xiàng)，均由職能科室承擔(dān)。2013年，為老項(xiàng)目有兩類10項(xiàng)，包括心靈慰籍類和生活照顧服務(wù)類，由上述民政系統(tǒng)的8家民非組織分別承擔(dān)。其中，由寶善公益事務(wù)服務(wù)所承接的項(xiàng)目化工作主要是“銀手杖”和“左鄰右里調(diào)和”兩項(xiàng)。

如上所述，為老服務(wù)領(lǐng)域中涉及的社會組織，其負(fù)責(zé)人大多是街道職能部門負(fù)責(zé)人或者聘用的事業(yè)人員。這一現(xiàn)狀的形成有各種原因，包括歷史形成、約定俗成或是上級部門撥款成立等等。由這些社會組織承擔(dān)的項(xiàng)目化工作，本身缺乏與政府涇渭分明的職能劃分。

由此帶來的局限是：從事項(xiàng)目化工作的人手不足、精力分散，社會資源有限，缺乏專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)和人才、缺乏服務(wù)的創(chuàng)新精神、缺乏在市場中求生存的動力與能力。

相比之下，寶善公益事務(wù)服務(wù)所是社會自發(fā)成立的社會組織，人、財(cái)、物相對獨(dú)立于街道。街道通過無償提供辦公用房的方式，對其進(jìn)行扶持和培育，并采用定向招標(biāo)購買服務(wù)的形式，將民生項(xiàng)目委托其運(yùn)營，提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，再通過項(xiàng)目化管理，對其運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)管。這類社會組織在項(xiàng)目化運(yùn)作中，一定程度體現(xiàn)了專業(yè)性、專一性、高效率以及與政府部門脫鉤后在市場化進(jìn)程中無形成為了政府的防火墻等優(yōu)勢。從社會性上看，它也更能代表“公益”的內(nèi)涵，更符合政府服務(wù)外包、社會組織獨(dú)立運(yùn)作的模式的要求。

二、社會組織參與為老服務(wù)存在的問題

目前，街道與社會組織簽定的是項(xiàng)目購買合同。項(xiàng)目意向和方案由街道提供。對于社會組織責(zé)任的約束，主要是對服務(wù)對象滿意率的要求以及關(guān)于轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的禁止性條款。合同款項(xiàng)的支付，主要是以中期和終期的評估與驗(yàn)收合格為條件。但對社會組織運(yùn)作的項(xiàng)目，缺少立項(xiàng)時(shí)的要求、過程中的監(jiān)管、以及終期結(jié)束后的評估。這三個環(huán)節(jié)關(guān)系到項(xiàng)目的競爭性、可行性和長效性，需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。

（一）立項(xiàng)環(huán)節(jié)

對申報(bào)的項(xiàng)目內(nèi)容，尤其是作為一個突出街道亮點(diǎn)的品牌項(xiàng)目，實(shí)踐中缺乏新穎性、實(shí)用性和可行性的要求，相關(guān)的前期調(diào)研尚需加強(qiáng)。以寶善公益事務(wù)服務(wù)所申報(bào)的“銀手杖”項(xiàng)目為例，盡管在界定受益對象時(shí)提出了“70-79”歲的“銀發(fā)老人”這一群體，具有一定的獨(dú)特性，但在服務(wù)的內(nèi)容上，提供一周兩次的電話詢問和每周一次的上門安全巡視，這與區(qū)里已有的“老伙伴”計(jì)劃十分相近，缺乏項(xiàng)目自身的新穎性和唯一性。

為此，項(xiàng)目的前期策劃、橫向比對尤顯重要。街道可以提出需求和設(shè)想，但作為項(xiàng)目運(yùn)作方的社會組織，應(yīng)當(dāng)在充實(shí)項(xiàng)目的內(nèi)容、開發(fā)項(xiàng)目的創(chuàng)意以及完善項(xiàng)目的功能等方面發(fā)揮積極性和主動性，使項(xiàng)目在競爭性上凸顯。從發(fā)展趨勢看，由社會組織主動發(fā)出要約，向街道提出供需意向，也是立項(xiàng)中可以考慮嘗試和完善的一種方式。

（二）實(shí)施環(huán)節(jié)

立項(xiàng)之后，項(xiàng)目的管理缺乏系統(tǒng)性，程序性規(guī)定需要完善。

比如：管理至少涉及質(zhì)量、檔案、文件資料的歸檔、資源以及風(fēng)險(xiǎn)等五個方面。相應(yīng)的，應(yīng)制定質(zhì)量評估、培訓(xùn)、跟蹤服務(wù)等檢測制度；明確檔案中記錄的節(jié)點(diǎn)、內(nèi)容，設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量評估表；嚴(yán)格歸檔資料的完整性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和內(nèi)容的保密性；完善志愿者等資源的造冊登記制度和激勵機(jī)制；針對服務(wù)對象的特殊性，制定專項(xiàng)宣傳計(jì)劃和應(yīng)急預(yù)案等。

程序上，應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目計(jì)劃要與街道職能部門溝通，要就計(jì)劃的新穎性、可行性進(jìn)行測評，實(shí)施進(jìn)度要有節(jié)點(diǎn)要求，實(shí)施的達(dá)標(biāo)情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布，考核標(biāo)準(zhǔn)和群眾滿意度的測評標(biāo)準(zhǔn)要明確，項(xiàng)目資料的建檔、歸檔要有時(shí)間要求，對于檔案的追溯和查詢要制定相應(yīng)的管理辦法等。

（三）評估環(huán)節(jié)

中期和終期的評估環(huán)節(jié)，目前街道主要是借區(qū)里的力量考核，街道還沒有獨(dú)立的考核體系和手段。2013年12月中旬，街道民政部門曾嘗試就“銀手杖”工程自行組織部分居委會主任進(jìn)行中期考核工作。但從實(shí)踐情況看，不盡理想。主要問題是：參加評估的人員缺乏代表性、專業(yè)性和客觀性；社會組織提供的材料缺乏條理性、完整性和數(shù)據(jù)性；評估的內(nèi)容過于單一，以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，服務(wù)對象的滿意度評估不足；評估的程序和手段比較簡單等等。作為第一次嘗試，街道的主動監(jiān)管和動態(tài)了解的意識與舉措值得肯定，但從評估的效果看，也許第三方的評估更為科學(xué)、客觀和公正。街道作為當(dāng)事方之一，確有其不便之處。

后評估環(huán)節(jié)，目前街道似沒有考慮。筆者認(rèn)為，社會組織運(yùn)作項(xiàng)目，是一項(xiàng)民生工程，如果具有長效性，則社會組織可以借項(xiàng)目生存與壯大，街道可以以項(xiàng)目培育支持社會組織，街道還能創(chuàng)出自己的品牌，讓百姓更多的受益。而是否具有長效性，需要后評估。即在項(xiàng)目實(shí)施完畢后一段時(shí)間，就項(xiàng)目實(shí)施的效果進(jìn)行反饋和跟蹤，也可以在百姓的需求度與知曉度上進(jìn)行問卷調(diào)查，以觀后效。

三、改進(jìn)社會組織參與為老服務(wù)工作的思考與建議

（一）完善社會組織參與項(xiàng)目化工作的途徑與機(jī)制

1、加大培育社會組織的力度。一是規(guī)范和支持現(xiàn)有的為老服務(wù)社會組織。通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式，支持非營利性的為老服務(wù)組織和老年社會組織的發(fā)展。二是更多引進(jìn)成熟的社會組織。三是適時(shí)考慮將現(xiàn)有的與街道有隸屬關(guān)系的社會組織進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。

2、構(gòu)建社會力量參與機(jī)制。善于把政府有限的項(xiàng)目資金通過政策導(dǎo)向來調(diào)動社會資源共同參與，推動社會資源整合利用，發(fā)揮專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)的專業(yè)化作用。

3、加強(qiáng)從業(yè)人員的培訓(xùn)和志愿者隊(duì)伍的維護(hù)。與社會宣傳力度不足及大環(huán)境有關(guān)，社會上有志愿者想法和意識的群體較少。同時(shí)，志愿者的權(quán)益保障與激勵措施都比較缺乏。這直接影響到了隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。為此，政府可在立項(xiàng)時(shí)，增加志愿者培訓(xùn)和激勵的經(jīng)費(fèi)考慮，還可以通過制度設(shè)計(jì)，比如時(shí)間儲值制，提高志愿者志愿服務(wù)的積極性。

4、規(guī)范制度流程。要以制度推進(jìn)工作，以流程加強(qiáng)管理，體現(xiàn)項(xiàng)目的科學(xué)性、前瞻性、可操作性，提升為老服務(wù)領(lǐng)域民政資源的配置和使用效率。

（二）提升項(xiàng)目化工作的制度設(shè)想

1、合理預(yù)期：構(gòu)建項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目市場競標(biāo)。

一是建立項(xiàng)目儲備、網(wǎng)上測評、專家評審、聽證會等項(xiàng)目遴選機(jī)制。二是逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目市場競標(biāo)。以市場競標(biāo)的方式代替現(xiàn)有的定向招標(biāo)的方式，將項(xiàng)目給予最適合的社會組織運(yùn)作。

2、科學(xué)監(jiān)管：建立項(xiàng)目檢驗(yàn)機(jī)制。

一是在驗(yàn)收階段，采取第三方評審、多方評審、相關(guān)利益方意見征詢等多種形式。二是建立項(xiàng)目過程的記錄制度，做到有據(jù)可查，項(xiàng)目檔案要齊全。

3、有效評估：建立項(xiàng)目的后評估機(jī)制。

一是制度化。為后續(xù)項(xiàng)目提供重要的決策參考依據(jù)，提高決策科學(xué)性。二是體系化。建立指標(biāo)體系，反映項(xiàng)目在社會各方面的價(jià)值、影響，使項(xiàng)目具有可參照性、可比較性。三是科學(xué)化。借鑒國內(nèi)外項(xiàng)目后評價(jià)實(shí)踐，以定量分析與定性分析相結(jié)合，通過對比法、邏輯推薦法、第三方評價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)。

4、效益共享：完善宣傳機(jī)制。

一是增加公眾參與度和知曉度。二是讓志愿的觀念深入社區(qū)，切實(shí)維護(hù)志愿者隊(duì)伍。三是通過宣傳，擴(kuò)大項(xiàng)目成果的影響力。四是復(fù)制好的項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與做法，擴(kuò)大受眾人群。

5、轉(zhuǎn)變觀念：群眾的滿意度是核心。

在后評估基礎(chǔ)上，建立反饋機(jī)制。這是新項(xiàng)目立項(xiàng)和評估的基礎(chǔ)，要避免決策失誤，提高資金使用效率，確保社會和經(jīng)濟(jì)效益，提高群眾滿意度。