文/張英周

公有住房糾紛案件的化解路徑

文/張英周

隨著城鎮(zhèn)住房制度改革逐步深入，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下福利性質(zhì)公有住房的價(jià)值和使用價(jià)值不斷提高，實(shí)踐中圍繞公有住房租賃、使用、流轉(zhuǎn)以及權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題引發(fā)的糾紛頻發(fā)。筆者通過(guò)對(duì)300余件涉公有住房案件調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，公有住房糾紛案件主要集中在公房租賃合同及效力認(rèn)定、公房承租權(quán)、公房使用權(quán)、居住權(quán)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，該類糾紛案件存在如下顯著特點(diǎn)：

一是具有較強(qiáng)的歷史性和政策性。公有住宅具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下福利分房性質(zhì)，公有住房租賃、使用、流轉(zhuǎn)過(guò)程中引發(fā)的糾紛處理帶有很強(qiáng)政策性。一些公房涉及企業(yè)改制、破產(chǎn)重組、人員安置等特定階段歷史遺留問(wèn)題。就不同區(qū)域、不同性質(zhì)公房租賃關(guān)系而言，不同地區(qū)政策規(guī)定不相同，承租人資格、租賃期限、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容均由政府相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一制定，行政管理色彩濃厚。

二是案件類型主要集中在租賃合同領(lǐng)域。該類型案件占75%以上，主要是公房租賃合同雙方就租賃合同約定權(quán)利義務(wù)履行如房屋保護(hù)、維修、租金交納、承租人變更等問(wèn)題。公房管理單位多以承租人拖欠租金、私自改建、拆改房屋結(jié)構(gòu)或租賃期滿為由訴至法院，要求解除合同、騰退房屋、給付租金。其中，對(duì)涉及公房租賃合同解除、公房騰退等問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)議較大。原公房承租人死亡或承租人變更后，利害關(guān)系人以民事案由起訴到法院要求強(qiáng)制締結(jié)或續(xù)簽租賃合同現(xiàn)象值得關(guān)注。

三是公房承租人與共同使用人內(nèi)部成員之間糾紛案件凸顯。由于法律、法規(guī)對(duì)共同居住人、居住使用權(quán)等未有明確規(guī)定。近年來(lái)，家庭成員或共同居住人員與承租人就公房承租權(quán)變更、承租權(quán)確認(rèn)、使用權(quán)益損害補(bǔ)償?shù)刃骂愋桶讣黠@增多。如公房承租人擅自轉(zhuǎn)讓公房或公房因被征收補(bǔ)償，共同居住的人員起訴承租要求賠償或補(bǔ)償；公房原承租人死亡后，共同居住的人員均以享有公房使用權(quán)為由爭(zhēng)奪公房的承租權(quán)。

四是該類糾紛矛盾積怨深，化解難度大。受巨額經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，利害關(guān)系人就公房利益爭(zhēng)奪亦日趨激烈。尤其家庭成員之間就公房騰退、承租權(quán)變更、使用權(quán)補(bǔ)償?shù)让芗m紛積怨較深，對(duì)抗情緒強(qiáng)烈，難以有效化解；公房管理單位或產(chǎn)權(quán)單位因不愿卷入當(dāng)事人之間的紛爭(zhēng)不愿表態(tài)、不愿配合，造成無(wú)法調(diào)解；當(dāng)事人將積怨情緒往往轉(zhuǎn)化為對(duì)裁判不滿，進(jìn)而涉訴信訪或纏訴鬧訪。

通過(guò)對(duì)涉公房糾紛案件審理發(fā)現(xiàn)，公有住房在經(jīng)營(yíng)管理和使用中存在如下突出問(wèn)題：

一是公房產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)單位管理的疏忽和漏洞，致使違章建設(shè)、私搭亂建現(xiàn)象較為普遍。由于歷史遺留等問(wèn)題，個(gè)別公房管理單位或產(chǎn)權(quán)單位管理職責(zé)界限劃分不清，致使公房管理處于“失控”狀態(tài)。受客觀條件和技術(shù)水平限制，部分公房年代久遠(yuǎn)，房屋和配套設(shè)施、設(shè)備老化，可能存在居住安全隱患，需要較高維護(hù)維修成本，管理單位由于資金匱乏，無(wú)力或疏于維護(hù)或修繕。承租人為提高公房使用收益效率，多將公房改造出租經(jīng)營(yíng)使用。一些公房管理單位缺乏對(duì)公房使用狀況跟蹤，對(duì)自建、擴(kuò)建行為管理疏忽，造成承租人擅自拆改公房結(jié)構(gòu)、改變用途，私搭亂建現(xiàn)象較為普遍。

二是公房管理、流轉(zhuǎn)制度失范，致使承租人和所有人及共同居住人員之間權(quán)利沖突糾紛頻發(fā)。公房產(chǎn)權(quán)單位多委托授權(quán)物業(yè)公司或房屋經(jīng)營(yíng)管理單位集中管理經(jīng)營(yíng)。但一些公房產(chǎn)權(quán)、管理單位對(duì)出租的公房不掌握情況，不了解歷史政策，對(duì)公房承租人變更程序缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性；有的原公房承租人死亡后，單位對(duì)承租人變更不表態(tài)，致使糾紛不能及時(shí)妥善解決；甚至個(gè)別管理單位利用優(yōu)勢(shì)地位簽訂短期租賃合同等方式變相侵害承租人權(quán)益。

三是法律、法規(guī)不完善，公房使用權(quán)案件糾紛裁判面臨法律適用難題。公房使用權(quán)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)物，無(wú)立法先例可循，現(xiàn)實(shí)中公房使用權(quán)和居住權(quán)糾紛常見(jiàn)。由于物權(quán)法等法律、法規(guī)對(duì)公房居住權(quán)、使用權(quán)性質(zhì)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題等未有明確規(guī)定，加之公房糾紛案件歷史政策性強(qiáng)，實(shí)踐中如何選擇適用法律存在較大爭(zhēng)議。法律規(guī)則缺位，法院、法官如何選擇法律和裁判糾紛，成為困擾公房案件糾紛解決的難點(diǎn)問(wèn)題。

四是對(duì)公有住房類型及承租權(quán)性質(zhì)不同認(rèn)定，易導(dǎo)致同案不同判問(wèn)題。公有住房主要包括直管公房和自管公房。公房性質(zhì)不同，實(shí)踐中針對(duì)不同性質(zhì)和類型公房所引發(fā)訴訟糾紛，作為民事案件還是行政案件受理備受爭(zhēng)議。實(shí)踐中，當(dāng)事人往往將公房承租權(quán)確認(rèn)、承租人變更等作為民事案訴至法院處理，有的判決認(rèn)為不屬于民事案件受案范圍進(jìn)而裁定駁回起訴；有的作為行政訴訟案件處理；還有的認(rèn)為屬于企業(yè)內(nèi)部分調(diào)房糾紛，裁定不予受理。對(duì)公房租賃合同是民事合同抑或行政合同爭(zhēng)議以及對(duì)公房承租權(quán)利性質(zhì)不同認(rèn)定，導(dǎo)致審判實(shí)踐中依照民事訴訟程序還是依照行政訴訟程序處理和解決的爭(zhēng)議。

針對(duì)公房糾紛案件特點(diǎn)及存在的突出問(wèn)題，筆者經(jīng)調(diào)研分析認(rèn)為，公房租賃合同實(shí)際上是具有強(qiáng)烈行政管理性質(zhì)的權(quán)利憑證。公有住房使用權(quán)是具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值和用益物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。公房承租人依法對(duì)分配的公房享有占有、使用、收益和有限的處分權(quán)。判斷糾紛是否屬于民事案件受案范圍：一是看當(dāng)事人法律主體地位是否平等；二是看爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否是基于人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的民事權(quán)益糾紛。當(dāng)事人基于平等地位履行租賃合同權(quán)利義務(wù)及其他平等主體之間就公房租賃、借用、相鄰關(guān)系等糾紛，屬民事案件受理范圍。凡具有行政管理性質(zhì)或雙方法律地位不平等，不屬于履行公房租賃合同權(quán)利義務(wù)過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬民事案件受案范圍。

第一，利害關(guān)系人起訴要求確認(rèn)或變更直管公房承租權(quán)的，人民法院不予受理。因公房承租權(quán)資格由政府公房管理部門(mén)或公房經(jīng)營(yíng)管理單位依據(jù)其管理職權(quán)審查決定，對(duì)承租人資格審查行為具有行政管理性質(zhì)，雙方法律地位不平等，此類糾紛不屬于民事訴訟案件受理范圍。

第二，直管公房原承租人死亡后，共同居住家庭成員或繼承人請(qǐng)求確認(rèn)承租權(quán)或變更承租人，不屬民事訴訟受案范圍。公房原承租人死亡后，家庭成員或繼承人就公房承租權(quán)變更爭(zhēng)議，亦涉及承租人主體資格審查認(rèn)定，法院不能代行公房管理單位職權(quán)而強(qiáng)制締約。故利害關(guān)系人對(duì)公房產(chǎn)權(quán)人或管理人變更承租人或拒絕變更行為不服的，可通過(guò)行政訴訟途徑解決。

第三，直管公房管理單位新簽訂租賃合同，利害關(guān)系人要求確認(rèn)合同無(wú)效，不屬民事案件訴訟受案范圍。公房原承租人死亡后，近親屬或利害關(guān)系人對(duì)公房管理機(jī)構(gòu)新確定承租人資格提出異議，要求確認(rèn)新簽訂的租賃合同無(wú)效、變更自己或其他親屬為新承租人，其爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)仍是對(duì)公房管理機(jī)構(gòu)依職權(quán)確認(rèn)新承租人具體行政行為效力確認(rèn)，此類案件不宜作為民事案件處理。

第四，公房原承租人死亡后，繼承人要求確認(rèn)居住權(quán)的處理。公房原承租人死亡后，公房管理部門(mén)尚未確定新承租人，原承租人子女就使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議訴至法院。原承租人子女是否能具備公房承租資格應(yīng)由公房管理部門(mén)依據(jù)相關(guān)行政規(guī)定進(jìn)行審查并予以確認(rèn)。故在公房管理部門(mén)未做出確認(rèn)之前，法院不予受理，已經(jīng)受理的，應(yīng)裁定駁回起訴，告知向公房管理部門(mén)申請(qǐng)解決。

第五，單位內(nèi)部建房、分調(diào)房等引起的糾紛，不屬于人民法院主管范圍。自管公房作為單位分配給內(nèi)部職工福利，單位根據(jù)制定的內(nèi)部政策和規(guī)章制度調(diào)整、分配自有產(chǎn)權(quán)的公房，司法對(duì)此不宜介入和干預(yù)。對(duì)單位員工不服自管公房管理單位變更承租人或收回公房承租權(quán)的爭(zhēng)議，人民法院不予受理。

責(zé)任編輯/鄭潔