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        在對比與總結(jié)中提升城市社區(qū)治理能力

        2014-12-09 15:05:34劉小鈞
        學理論·下 2014年11期
        關鍵詞:治理能力黨的建設

        摘 要:社區(qū)建設與治理是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后帶領人民進行的第二次大規(guī)模的城市基層治理的探索與實踐活動。堅持和改善黨的領導、維護居民根本利益、提升社區(qū)建設制度化水平是我國社區(qū)建設的重要經(jīng)驗,進一步推進社區(qū)建設,就是要加強基層黨組織建設,發(fā)揮黨員模范帶頭作用;正確處理好黨的領導、政府主導與居民自治的關系;重構(gòu)社會資本,增強社區(qū)建設與治理的可持續(xù)性。

        關鍵詞:社區(qū)建設與治理;治理能力;黨的建設

        中圖分類號:C916 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2014)33-0029-02

        從歷時性的角度來看,社區(qū)建設與治理是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后帶領人民進行的第二次大規(guī)模的城市基層治理的探索與實踐活動。相對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下基層治理的集權式管理,社區(qū)建設與治理活動以社會主義市場經(jīng)濟為背景展開,突出基層治理能力現(xiàn)代化,強調(diào)黨的領導、居民中心、法制保障的善治導向,鼓勵國家、市場與社會的良性互動、全面合作,使基層社會治理與建設走向民主化、法制化的發(fā)展軌道,從而對中國未來的民主政治發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

        一、社區(qū)治理與建設是黨執(zhí)政后城市第二次大規(guī)?;鶎又卫碜冞w

        中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后,國家對城市基層社會的治理經(jīng)歷了一個艱難曲折的探索過程。這個過程大致可以分為前后相續(xù)、各有差異的兩個階段,即傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟時期由國家主導的“單位—街居制”和社會主義市場經(jīng)濟條件下的以居民自治為價值取向的社區(qū)制。

        1.計劃經(jīng)濟條件下的“單位—居委會”制度是一種集權式的管理模式。在計劃經(jīng)濟時代,以公有制為基礎,實行國家計劃調(diào)節(jié)資源配置和社會生產(chǎn),這被認為是快速改變我國貧窮落后現(xiàn)狀、建設先進社會主義現(xiàn)代化國家,提高社會資源配置效率、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、克服資本主義生產(chǎn)方式盲目性和破壞性、超越資本主義社會的主要途徑和手段。在這樣的指導思想下,國家將絕大多數(shù)城市人口納入到各類社會組織,這些組織均隸屬于國家機關和事業(yè)單位,成為國家科層制的組成部分,國家以計劃指令和行政命令的方式來組織和管理整個社會的生產(chǎn)、分配、交往和消費的各個方面。單位是國家管理社會和人口的主要組織形式和基本單位,絕大多數(shù)城市人口的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會交往等各項重要的生活內(nèi)容,都被納入到各個單位之中予以滿足和解決。而城市居委會管理對象是少量的單位體制外的社會人員,承擔的任務和管理事務相對簡單,處于查漏補缺的替補角色。

        從我們對計劃經(jīng)濟時期國家對基層治理的簡要論述中,可以看到:第一,在基層社會與國家關系上,單位和居委會完全依附于國家,成為國家的“一條腿”、“一只手”,缺乏相對獨立性。第二,在內(nèi)在運行機制上,“單位—居委會”模式服從國家的指令性計劃與命令,“命令—服從”和“決定—執(zhí)行”是其運作的內(nèi)在機制。第三,公有制和計劃經(jīng)濟體制是這種管理模式產(chǎn)生的時代背景,前者決定了國家在資源占有、使用上的絕對主導地位,后者決定了國家在資源配置和分配活動中的支配地位。

        2.社會主義市場經(jīng)濟條件下社區(qū)建設與治理是提升基層現(xiàn)代治理能力的有效途徑。從20世紀90年代以來,社區(qū)建設與治理已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)基層治理的一個新生事物和亮點,在諸多方面取得了十分重要成就,特別是在推進治理的綜合效益、培育現(xiàn)代社區(qū)居民、探索基層黨組織建設等方面取得了重要成就和進展,受到社會廣泛關注。

        從基層治理的收益成本來看,一方面,城市基層管理組織行政化會帶來過大的治理成本與代價,在黨的領導下的社區(qū)建設,可以起到避免社會組織官僚化、節(jié)約社會治理經(jīng)費等重大作用,這是一個行之有效的辦法和途徑;另一方面,社區(qū)治理模式以居民自治為導向,要辦什么、不辦什么、先辦什么、后辦什么均由居民自己決定,這為社區(qū)居民發(fā)揮自身的創(chuàng)造性、主動性和積極性創(chuàng)造了空間,這符合群眾的根本利益和我國基層社會治理的實際需要。

        從培養(yǎng)居民公共精神來看,社區(qū)建設與治理過程中,通過組織居民參與各項公共活動,不僅鍛煉了社區(qū)居民的參與意識、參與技能、交流與合作技術,還培養(yǎng)了居民提出議題、討論問題的參與協(xié)商和妥協(xié)意識。更重要的是,通過各種正式政治活動,比如社區(qū)居委會選舉、投票,社區(qū)居民大會,社區(qū)居民代表議事會,社區(qū)論壇等,鍛煉了居民民主政治意識、參與意識和參與能力,從而起到培育現(xiàn)代居民的重要作用。

        從增強社區(qū)基層黨組織領導能力來看,不同地區(qū)在探索新形勢下社區(qū)黨建新格局的工作取得了豐碩的成果,這為進一步鞏固黨組織在社會基層的群眾基礎、夯實黨執(zhí)政的政治基礎、更好地實現(xiàn)黨在基層工作的全覆蓋提供了工作思路和途徑。比如,武漢市百步亭社區(qū)在實踐中探索出了社區(qū)“大黨委制”,吸納社區(qū)管委會、業(yè)委會、物業(yè)公司和政府派駐機構(gòu)負責人進黨委任兼職委員,實行各方共商社區(qū)事務的例會制度,從而實現(xiàn)了多元治理主體的良性互動關系,黨組織對群眾“有求必應”,群眾對黨組織“一呼百應”[1]。

        二、推進城市社區(qū)建設與治理的經(jīng)驗總結(jié)

        1.堅持和改善黨的領導是社區(qū)建設與治理健康發(fā)展的基本原則。作為執(zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨起著總攬全局,協(xié)調(diào)各方的作用,通過在各個階層、各個界別、各個領域、各個群體中實行廣泛民主協(xié)商,確保社會政治參與行為在制度化、有序化的軌道上進行,推動民主政治的健康發(fā)展。從黨在城市基層治理中的作用來看,黨在如下幾個方面對基層治理起到了重要作用:第一,法律與制度供給。比如,2000年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》;2010年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》等等。正是有了這些制度保障,才使社區(qū)建設與治理有了制度依據(jù),保證了社區(qū)建設的健康順利進行。第二,團結(jié)與示范作用。通過黨員的先鋒帶頭作用,發(fā)揮社區(qū)黨員在社區(qū)建設與治理過程中的骨干作用,基層黨組織在團結(jié)和帶領社區(qū)群眾進行社區(qū)各項生活、交往與政治活動時,有了可靠的組織保障和人才支撐。第三,保證了社區(qū)建設的社會主義方向,社區(qū)黨組織通過學習、貫徹、宣傳、執(zhí)行黨的各項方針和政策,使黨的思想主張和方針政策順利落實到基層,保證政治社會化的順利實現(xiàn)。

        2.城市社區(qū)建設與治理要維護和實現(xiàn)社區(qū)居民的各項根本利益。始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好社區(qū)居民的根本利益作為社區(qū)建設各項工作的出發(fā)點和落腳點,及時滿足社區(qū)居民對各類社會服務質(zhì)和量的要求。只有這樣,社區(qū)建設與治理才能真正贏得人民群眾的支持和歡迎,才能有不竭的動力和持續(xù)的熱情,社區(qū)建設與治理才有可靠的基礎和保障。具體來說,第一,加強和拓展社區(qū)服務,要重點抓好社區(qū)服務中心和社區(qū)居委會社區(qū)服務站的建設與管理,完善社區(qū)服務的種類,提高社區(qū)服務的質(zhì)量。第二,發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生事業(yè),即社區(qū)要有相應的醫(yī)療服務機構(gòu)和服務能力,同時要發(fā)揮普及健康衛(wèi)生知識、維護居民身心健康的積極作用。第三,繁榮社區(qū)文化,通過積極發(fā)展社區(qū)文化事業(yè),不斷完善公益性群眾文化設施,組織社區(qū)居民參與各類文化活動,為居民提供更多的精神文化享受,做到以文化人、以文育人。第四,美化社區(qū)環(huán)境,不僅要大力推進社區(qū)環(huán)境建設,創(chuàng)建一個環(huán)境優(yōu)美、基礎設施完善、處處鳥語花香的美好社區(qū),還要提高社區(qū)居民的環(huán)境保護意識,讓居民成為社區(qū)環(huán)境的建設者、維護者和享有者。第五,加強社區(qū)治安,建立社會治安綜合治理網(wǎng)絡,健全社會治安防范體系。

        3.提高城市社區(qū)建設與治理的制度化水平。不斷提高制度化水平是推進社區(qū)建設的重要手段,可以使各個主體增加對自身行為后果的可預見性,引導其行為選擇,從而達到協(xié)調(diào)各方利益,提高管理水平的目的。當前,有些社區(qū)面臨著公共活動缺乏、黨組織凝聚力不夠、居民參與不積極、社區(qū)公共服務不到位等各種問題,導致這些問題的原因有很多,其中一個重要方面是居民自治的制度化水平低。以法制為保障的社區(qū)制度體系建設,有利于規(guī)范多元參與行為、保護各方合法權益,有利于解決各種矛盾糾紛、降低交易成本,有利于增加社會行為的可預見性、促成社區(qū)內(nèi)部各要素協(xié)調(diào)合作,從根本上講,有利于社區(qū)長治久安、規(guī)范治理、有序生活。實踐證明,完善社區(qū)參與制度、健全社區(qū)參與平臺,是解決社區(qū)各種困境和難題的重要途徑。

        三、以創(chuàng)新社區(qū)基層的黨組織建設引領社區(qū)建設與治理新格局

        1.加強基層黨組織建設,發(fā)揮黨員模范帶頭作用,為社區(qū)建設提供組織保障和人才支撐。堅持黨的領導,對實現(xiàn)社區(qū)居民自身利益,對貫徹執(zhí)政黨施政綱領,實現(xiàn)社會管理和諧有序都具有重要意義。加強黨組織建設,要求我們在社區(qū)實踐中做好兩方面的工作。首先,實現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會覆蓋,做到哪里有群眾、哪里就有黨的工作,哪里有黨員、哪里就有黨組織,哪里有黨組織、哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮。其次,要發(fā)揮黨組織在建設和諧社會中的核心作用。要把服務群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護穩(wěn)定貫穿街道社區(qū)黨組織活動始終,發(fā)揮黨組織在建設文明和諧社區(qū)中的領導核心作用。

        2.要正確處理好黨的領導、政府主導與居民自治的關系。從政府在社區(qū)建設中的作用來看,可以將政府在社區(qū)建設與治理過程中的作用分為三個方面:培育社區(qū),強化社區(qū)服務,鼓勵社區(qū)參與。具體來說,政府在社區(qū)建設過程中的作用主要體現(xiàn)為增強社區(qū)公共服務、加強社區(qū)基礎設施建設、組織社區(qū)公共文化活動、培育和引導社區(qū)志愿者組織和保證社區(qū)建設的制度供給。對基層黨組織來說,社區(qū)基層黨組織要轉(zhuǎn)變觀念,拋棄“黨老大”的想法,真正以“一切為了居民、為了居民的一切、為了一切居民”的服務精神,在服務居民中增強黨組織的凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力,使基層黨組織真正成為居民信得過、離不開、想得起的主心骨。

        3.重構(gòu)社會資本,增強社區(qū)建設與治理的可持續(xù)性。社會資本一般指一定社會交往網(wǎng)絡和社會關系結(jié)構(gòu),這種關系和網(wǎng)絡能夠為處于其中的參與者帶來收益、提高合作效率。英國學者帕特南在他的《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中認為:“社會資本是指社會組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡,它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率?!盵2]國內(nèi)研究者一般借用社會資本理論來分析我國城市化運動背景下,社區(qū)建設中熟人社會解體與陌生人社會里合作的困境[3]。在我國全面深化改革的時代背景下,隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型,特別是新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進,原有的以血緣、地緣為主要紐帶的熟人社會迅速瓦解,讓位于半熟人社會,甚至是陌生人社會,這樣的背景下,原有的社會交往網(wǎng)絡不復存在,而新的交流合作的機制還沒有完全建立起來,這種合作機制和紐帶的缺失使得城市社區(qū)居民遇到了交流困境、參與困境、合作困境。解決這些困境,就是要培育和引導社區(qū)居民的現(xiàn)代交流技能、合作意識與能力、討論問題的能力、妥協(xié)與協(xié)商的意識,從而培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共精神的居民。還要鼓勵社區(qū)民間的各種正式組織以及非正式組織,特別是各種社區(qū)志愿者組織,可以通過采取人員培訓、信息提供、購買服務、資金補助等方式推進組織參與平臺建設和組織網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)建設。

        參考文獻:

        [1]中央組織部組織二局,湖北省委組織部,武漢市委組織部聯(lián)合調(diào)研組.以黨的建設引領文明和諧社區(qū)建設[N].光明日報,2012-08-21(15).

        [2][英國]羅伯特D.帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列,等,譯.南昌:江西人民出版社,2001:195.

        [3]張艷國,劉小鈞.我國城市社區(qū)建設的困境與出路[J].新華文摘,2014(1):25-29.

        (責任編輯:姚 麗)

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