龔 鋒，曾愛玲

(東莞理工學(xué)院 經(jīng)濟貿(mào)易系，廣東 東莞 523808)

2008年爆發(fā)的全球性金融危機，在全世界引發(fā)了發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的競爭。為了在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)爭得一席之地甚至戰(zhàn)略高地，各國政府紛紛加大了財政支持的力度。我國中央政府和各地方政府也出臺了多項措施，通過多種形式的財政投入支持科技創(chuàng)新活動和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對科技創(chuàng)新活動進行財政支持已經(jīng)成為理論界和各國政府的共識，但如何進行支持卻是一個值得深思的問題。尤其是作為公共資金的財政資金，其適用事關(guān)效率與公平，也關(guān)系到政府的公信力，如何正確有效地支持科技創(chuàng)新活動，應(yīng)該引起學(xué)界和政府的高度重視。

一、財政直接支持科技方式及其比較

政府對科技創(chuàng)新活動的支持，一般采用兩種方式，即直接支持和間接支持。直接支持方式一般指政府對科技項目給予直接的財政資金投入;間接支持方式一般指稅收激勵和科技溢出等等。本文的研究對象僅限于直接支持方式。

從各國的經(jīng)驗來看，財政對科技創(chuàng)新活動的直接支持方式主要包括以下四種:

1.補貼

補貼是一種最為直接的激勵科技創(chuàng)新的政府資助方式。政府補貼的方向、范圍和強度直接體現(xiàn)了政府的戰(zhàn)略意圖，針對性較強。但采用這種支持方式存在著一個非常嚴(yán)重的問題，即政府與受資助者之間的信息不對稱。政府需要對申請接受補貼的項目或企業(yè)進行挑選。這就要求政府具備不同領(lǐng)域的專業(yè)知識和良好的判斷力，需要支付大量的信息成本。另外，補貼行為還可能招致來自國外的“反補貼”訴訟。

2.獎勵

具體做法是以項目承擔(dān)單位為依托，以科技項目的實績?yōu)榭己藢ο?，對激發(fā)受助者提高科技項目實績有一定的促進作用。在一定意義上，它還能彌補補貼方式下受補助項目資金使用效果不明顯的缺陷，克服信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險。

3.貼息

財政貼息方式既能彌補財政資金的不足又能發(fā)揮信貸資金的優(yōu)勢，尤其是能夠利用金融市場的信息發(fā)現(xiàn)功能，把政府行為和市場行為結(jié)合起來，發(fā)揮政府和市場的各自優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

4.政府采購

政府采購對于科技創(chuàng)新的促進作用主要在于發(fā)揮對市場需求的示范作用和導(dǎo)向作用，通過政府買方提供的市場信號引導(dǎo)市場需求，在一定程度上克服了信息不對稱問題。政府采購本身提供的需求以及由其帶動的市場需求，有助于科技創(chuàng)新企業(yè)營造和培育市場空間，降低企業(yè)自主創(chuàng)新及市場開發(fā)的風(fēng)險，提升其核心競爭力。補貼是從生產(chǎn)角度來促進企業(yè)開展科技創(chuàng)新活動，而政府采購則是從需求角度來達到這個目的。當(dāng)然，政府采購也存在著整體與個體動機與利益的矛盾，即各個單獨的政府買方個體動機與政府的公共目標(biāo)可能存在著差異，這種差異使得政府買方個體的采購行為可能有違公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)。譬如被媒體報道過的“天價采購”等不良現(xiàn)象就是很好的注解。

可見，不同的財政支持科技方式，各有優(yōu)點和缺陷，這些優(yōu)點和缺陷影響著財政支持科技的績效，政府在選擇對科技創(chuàng)新活動進行直接支持的方式時要對此引起足夠的重視。

二、我國財政直接支持科技方式存在的缺陷:以東莞為例

東莞是一個加工貿(mào)易大市，制造能力強大但科技創(chuàng)新能力落后，為了解決這個問題，2005年，市委、市政府提出實施“科技東莞”工程的戰(zhàn)略決策，設(shè)立了“科技東莞”工程專項資金，從2006年開始，以專項資金資助的形式，支持東莞企業(yè)和其他機構(gòu)的科技創(chuàng)新活動，促進東莞的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級。本文以東莞為例，通過對“科技東莞”工程支出結(jié)構(gòu)的分析，管窺我國財政直接支持科技方式存在的缺陷?！翱萍紪|莞”工程支出結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 2006—2013年“科技東莞”工程專項資金支出結(jié)構(gòu) 單位:萬元;%

從表1中可以發(fā)現(xiàn)以下三個問題:(1)無償資助占比太高，導(dǎo)致財政資金的低效率使用和企業(yè)對政府資助的習(xí)慣性依賴。從年度支出結(jié)構(gòu)來看，無償資助 (含事前撥款和事后報銷)在各年度支出結(jié)構(gòu)中占比很高，最低的2010年也占到69.9%，而最高的2011年度高達96.5%;從8年來總的支出結(jié)構(gòu)來看，無償資助占比高達82.2%。如果加上科技獎勵和科研配套資助，直接來自于政府的無償資金支持占比超過90%。財政資金無償資助占財政科技支出的比率如此之高，與科技型中小企業(yè)自身規(guī)模、財務(wù)狀況和高風(fēng)險性密切相關(guān)，盡管此種做法操作簡單，針對性也比較強，但長期如此，將導(dǎo)致財政資金的低效率使用和企業(yè)對政府資助的習(xí)慣性依賴。而且，這里的道德風(fēng)險和市場扭曲作用也是絕對不容忽視的。另外，這種撥款制往往注重項目的申報和立項，對于資金投入后是否取得了真正的成果卻缺乏實質(zhì)性的審核，一些項目的驗收和鑒定流于形式。(2)貸款貼息占比太低，財政資金對民間資金的帶動、引導(dǎo)和銜接作用較小。對民間資金有較強帶動作用的貸款貼息占比很低，最高的2008年也只占到4.3%，有的年份甚至零。從8年來總的支出結(jié)構(gòu)來看，貸款貼息只有2.2%。貸款貼息占比低，表明科技財政資金對民間資金的帶動作用、引導(dǎo)作用和銜接作用沒有很好地發(fā)揮出來。(3)政府采購、風(fēng)險投資等市場化程度較高的方式仍為空白或剛起步，不能滿足科技型中小企業(yè)的需要?？萍夹椭行∑髽I(yè)不但存在較高的技術(shù)風(fēng)險，而且也面臨較高的市場風(fēng)險。為了幫助科技型中小企業(yè)應(yīng)對市場風(fēng)險，發(fā)達國家普遍采用政府采購的形式給予支持。從歷史上看，美國硅谷的迅速崛起與美國政府采購所形成的對電子產(chǎn)品、導(dǎo)彈產(chǎn)品和計算機產(chǎn)品的巨大需求是分不開的。但我國在這方面無論是立法還是實際的操作均不夠成熟。除了政府采購以外，扶持甚至參與風(fēng)險投資也是歐美國家政府支持科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措，而且這種舉措的市場化程度高、效率高。從東莞來看，財政科技支出中用于政府采購的部分仍為空白，風(fēng)險投資則剛剛起步。其他地方的情況大致如此。

總體而言，我國財政直接支持科技方式存在著方式太單一，無償資助占比太高而市場化程度太低，以及對民間資金的帶動作用太小等缺陷。這種片面依賴政府無償資助的方式必然帶來或強化以下五個問題:(1)權(quán)力尋租。由于財政支持科技企業(yè)或科研活動不具有普遍共享性，這種“稀缺性”會使握有支配大權(quán)的人產(chǎn)生尋租欲望，從而在財政支持科技活動中產(chǎn)生錢權(quán)交易現(xiàn)象，而無償資助的支持方式則強化了權(quán)力尋租的現(xiàn)象。(2)市場扭曲。政府的選擇性財政支持會在客觀上導(dǎo)致一個產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)受到不平等的待遇，這種情況必然會破壞市場公平競爭的大環(huán)境。而在一個缺乏公平的大環(huán)境下是培養(yǎng)不出真正的競爭力的。政府對科技活動的無償資助同樣會強化對市場機制的扭曲。(3)道德風(fēng)險。由于無償資助帶來的軟約束，一些科研機構(gòu)或企業(yè)在獲得財政資金以后，可能改變資金用途，而不是用于研發(fā)和技術(shù)進步，則進一步降低科技財政資金的績效。(4)擠出效應(yīng)。由財政對科研活動無償給予資助，并不必然帶動民間資金進入科研活動領(lǐng)域，相反還會擠出本該由企業(yè)等市場主體對科技活動的投入，從而產(chǎn)生擠出效應(yīng)。特別是在知識產(chǎn)權(quán)保護和轉(zhuǎn)化機制有待完善的情況下，財政資金投入尤其是無償資助的增加會強化企業(yè)研發(fā)投入對政府的依賴。(5)反補貼訴訟。需要強調(diào)的是，政府無償資助為主的直接支持方式除了會導(dǎo)致甚至強化以上四個問題以外，其可能帶來的反補貼訴訟也是應(yīng)該引起重視的。這些年來我國屢屢遭遇反補貼訴訟的現(xiàn)實與現(xiàn)行財政科技支出以無償資助為主的直接支持方式是有一定關(guān)系的。

三、改善我國財政直接支持科技方式的思路與建議

為了進一步提高我國財政科技支出的績效，有效促科技進步和產(chǎn)業(yè)升級，克服財政科技支出中存在的權(quán)力尋租等負(fù)面效果，我國各地政府在繼續(xù)對科技創(chuàng)新活動進行直接財政支持時，需要借鑒科技發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，進一步調(diào)整思路。

1.適應(yīng)多邊貿(mào)易一體化的要求，防止陷入“反補貼”陷阱

我國加入WTO后，必須遵守一系列多邊貿(mào)易協(xié)議。對于我國財政支持科技影響比較大的是《補貼與反補貼協(xié)議》，該協(xié)議將政府實施的補貼劃分為被禁止的補貼 (紅燈)、可起訴的補貼(黃燈)和不可起訴的補貼 (綠燈)三種情況。具體而言，與產(chǎn)業(yè)或商業(yè)目標(biāo)無關(guān)的，以增加一般科學(xué)知識和技術(shù)知識為目的的研究活動，政府的補貼不在限制之列;對于商業(yè)性R＆D和前競爭開發(fā)活動，政府補貼的使用則嚴(yán)格研制;對于超出前競爭開發(fā)活動和近市場的R＆D活動及其后的技術(shù)創(chuàng)新活動，政府的補貼就超出了綠燈保護的范圍?？梢姡覈骷壵趯嵤┕藏斦蚣芟碌呢斦萍纪度霑r，要符合WTO的國際慣例要求，以免陷入“反補貼”陷阱。具體而言，對專有技術(shù)和共性技術(shù)研發(fā)，應(yīng)努力實現(xiàn)企業(yè)自主投資的形式，即使給予支持，也要避免采取直接注資的方式，應(yīng)考慮通過優(yōu)惠貸款、貼息等方式，推動企業(yè)研發(fā)投入的開展。對于基礎(chǔ)研究，可以給予財政直接支持，但要通過一定的制度設(shè)計誘導(dǎo)和強制研究成果的外溢，這與財政資金的公共性相符，也有助于通過財政科技投入最大化科技投入的產(chǎn)出。

2.支持方式應(yīng)逐漸從政府投入推動型向政府機制推動型轉(zhuǎn)變

目前我國各地財政直接支持科技方式基本上屬于政府投入推動型。政府作為政治主體和社會管理主體，對重大科技發(fā)展方向和具有公共性質(zhì)的科技項目進行選擇時具有一定優(yōu)勢，但在需要產(chǎn)業(yè)化的科技項目選擇時則遜色于企業(yè)和社會投資者。因此，要實現(xiàn)政府支持方式的轉(zhuǎn)變，政府資金應(yīng)更多地體現(xiàn)在建立科技投入機制、創(chuàng)造投入環(huán)境，引導(dǎo)各類市場主體增加科技投入等方面，通過開放式科技創(chuàng)新平臺的建設(shè)以及政府投入的示范效應(yīng)、帶動效應(yīng)和導(dǎo)向效應(yīng)，將更多的市場主體吸引到科技創(chuàng)新活動中來，而不是一味依賴財政資金的無償投入來推動科技創(chuàng)新活動。

3.突出財政科技投入的“杠桿效應(yīng)”，由財政撥款型資助轉(zhuǎn)向研發(fā)激勵型資助

提高財政科技投入的效率，關(guān)鍵在于財政科技投入帶來的“杠桿效應(yīng)”。即通過政府投資于基礎(chǔ)研究、競爭前共性技術(shù)的研究，為企業(yè)后續(xù)的研發(fā)活動開辟技術(shù)機會，降低企業(yè)研發(fā)的成本和風(fēng)險，刺激企業(yè)增加R＆D投入。目前包括東莞在內(nèi)的我國各地政府大手筆地增加對財政科技投入，但其帶來的“杠桿效應(yīng)”有多大卻很值得關(guān)注。為了突出財政科技投入的“杠桿效應(yīng)”，可以通過對不同的科技項目采取不同的支持方式來實現(xiàn)，譬如對于處在技術(shù)突破階段的項目，采取事前補助方式，支持共性、關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā);對于處在成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化階段的項目，采取風(fēng)險投資方式，引導(dǎo)和帶動社會資金投入;對于處在發(fā)展應(yīng)用階段的項目，采用事后獎勵和消費者補貼等方式，幫助企業(yè)培育市場;對于公共研發(fā)平臺和公共服務(wù)平臺，則采取投資補助的方式，推動其加快建設(shè)和發(fā)展。

4.提高財政科技支出活動的市場化程度，弱化無償資助的負(fù)面效果

財政無償資助科技創(chuàng)新活動會帶來或強化權(quán)力尋租、市場扭曲、道德風(fēng)險、擠出效應(yīng)和反補貼訴訟等問題。解決這些問題的基本思路是提高財政支持科技活動的市場化程度。具體而言，可以從以下四個方面著手:(1)逐步降低財政無償資助的比率，對無償資助對象進行嚴(yán)格篩選，主要限于基礎(chǔ)性、公共性、外溢性較強的科研活動。(2)加強發(fā)展貸款貼息和貸款擔(dān)保的力度。財政貼息和貸款擔(dān)保的存在將通過克服信息不對稱和降低信用風(fēng)險等作用，促進金融機構(gòu)將信貸資金投入信用良好、在科技創(chuàng)新方面有潛力的科技型中小企業(yè)，從而增加社會資金對科技活動的投入。(3)重視發(fā)展政府采購方式。政府采購可以為科技創(chuàng)新企業(yè)營造和培育市場空間，降低企業(yè)自主創(chuàng)新及市場開發(fā)的風(fēng)險。今后應(yīng)該從政府采購制度安排及具體操作方面加以完善，使財政科技支出更有效率地為科技型中小企業(yè)服務(wù)。(4)發(fā)展風(fēng)險投資，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用?？梢越Y(jié)合財政貼息和科技獎勵等形式對風(fēng)險投資進行引導(dǎo)，也可以通過增資來壯大風(fēng)險投資公司的實力，目的是通過發(fā)展風(fēng)險投資，引導(dǎo)更多社會資金加入科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。

5.針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實施不同的直接支持方式

由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所處生命周期、風(fēng)險性和市場結(jié)構(gòu)不同，對它們的財政支持方式也應(yīng)該是不一樣的。對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級而言，主要在于通過政府的財政政策工具的激勵作用，用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步。為了激勵企業(yè)增加研發(fā)投入，加快技術(shù)進步的步伐，除了研發(fā)經(jīng)費資助和科研獎勵的方式以外，設(shè)立財政專項貼息，鼓勵商業(yè)銀行給企業(yè)發(fā)放技術(shù)開發(fā)專項貸款，也是不錯的選擇。對于專利、技能和關(guān)鍵設(shè)備的引進，可以考慮給予必要的財政補貼，以示鼓勵。

對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展而言，財政支持的重點應(yīng)在于人才的引進和融資支持方面。各地政府應(yīng)將支持的重點放在大力營造國際化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境方面。在促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融資方面，可以借鑒以色列的經(jīng)驗，通過“官助民辦”的辦法，由政府向私人參股組建創(chuàng)業(yè)投資基金，并由私人負(fù)責(zé)基金的運作事宜，而且政府還明確規(guī)定，如果基金經(jīng)營成功，政府將在6年后把股份按原價出讓給基金投資者，以吸引私人投資者的進入;反之，如果運營失敗，其損失將由政府與投資者共同承擔(dān)。另外，也可以支持設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金的形式，引導(dǎo)社會資金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)科技、金融和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

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