柳學(xué)信

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 工商管理學(xué)院，北京 100070)

一、概 述

供水、燃?xì)?、供熱、城市公共交通等公用事業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，大部分都具有社會(huì)公益性和自然壟斷性，傳統(tǒng)上都由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)。從20世紀(jì)80年代，很多國(guó)家逐漸開始以市場(chǎng)化和放松規(guī)制為主題的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。此后，我國(guó)也開始啟動(dòng)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革一般都要求企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，通過價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)，利用市場(chǎng)機(jī)制獲得可持續(xù)發(fā)展能力。由于過去我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)品普遍定價(jià)過低，因此市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革將伴隨著價(jià)格的提高。而這必將給部分利益相關(guān)者 (特別是貧困消費(fèi)者)帶來不利影響。世界銀行認(rèn)為，每個(gè)消費(fèi)者有獲得電力、電信和供水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，這是人的基本權(quán)利［1］。對(duì)于我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)以及社會(huì)低收入消費(fèi)者來說，目前尚未享受到上述基本服務(wù) (如大部分農(nóng)村地區(qū)和部分城市郊區(qū)的自來水和管道燃?xì)夤?yīng))，已經(jīng)成為社會(huì)不和諧的潛在風(fēng)險(xiǎn)［2］。而市場(chǎng)化導(dǎo)向改革將帶來的價(jià)格上漲，也必將加劇我國(guó)消費(fèi)者在獲得公用事業(yè)產(chǎn)品方面的差距，影響社會(huì)和諧發(fā)展［3］。

目前我國(guó)在公用事業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼方面尚未形成科學(xué)合理的補(bǔ)貼機(jī)制，而是采取“一事一議”的方式，具有很大的隨意性，不僅缺乏科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)際操作中也面臨很多困難。而且，還存在補(bǔ)貼對(duì)象模糊不清，虧損企業(yè)成本績(jī)效不透明和補(bǔ)貼效果缺乏考核等諸多問題［4］。

二、我國(guó)城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼目的的重新界定

我國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的主要目的是使企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，通過提高企業(yè)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力來促進(jìn)城市公用事業(yè)的發(fā)展［5］。由于目前城市公用事業(yè)價(jià)格改革的滯后，價(jià)格仍然處于一個(gè)較低的水平，企業(yè)承擔(dān)了過多的社會(huì)公益性成本，因此企業(yè)無法通過價(jià)格來收回成本，更無法獲得盈利。為了解決這種狀況，必須繼續(xù)深化城市公用事業(yè)改革。改革的方向一是逐漸提高城市公用事業(yè)的價(jià)格水平，使得價(jià)格逐漸能夠彌補(bǔ)成本，促進(jìn)城市公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效率提高和促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)城市公用事業(yè)的節(jié)約;二是通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)價(jià)格改革對(duì)社會(huì)公眾的不利影響，特別是對(duì)貧困消費(fèi)者的影響。因此，城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的目的主要有以下五個(gè)方面:

(一)彌補(bǔ)企業(yè)的社會(huì)公益性成本

圖1 社會(huì)公益性產(chǎn)品虧損補(bǔ)貼

城市公用事業(yè)現(xiàn)階段仍是通過低價(jià)方式，讓企業(yè)承擔(dān)社會(huì)公益性成本。因此城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的目的就是彌補(bǔ)企業(yè)的社會(huì)公益性成本。這種公益性成本是企業(yè)提供城市公用事業(yè)的直接運(yùn)營(yíng)成本，如圖1所示。在圖1中，AC為平均成本，MC是邊際成本。企業(yè)為了收回固定成本和可變成本，必須按照平均成本定價(jià) (AD)。但由于AD水平的價(jià)格太高，不利于社會(huì)公益性產(chǎn)品的社會(huì)配置。為了提高社會(huì)福利水平，政府要求企業(yè)按照邊際成本定價(jià)(BC)。此時(shí)，會(huì)給企業(yè)帶來面積為ABCD的虧損，使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不能持續(xù)。因此，可以通過邊際成本定價(jià)來達(dá)到帳累托最優(yōu)，同時(shí)，通過財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償企業(yè)的公益性虧損ABCD。當(dāng)然，財(cái)政補(bǔ)貼也要避免為企業(yè)的效率低下買單，要通過成本核算和監(jiān)督、產(chǎn)出激勵(lì)以及質(zhì)量監(jiān)控等方式，促進(jìn)企業(yè)效率提高。

(二)促進(jìn)社會(huì)公平

城市公用事業(yè)價(jià)格改革會(huì)對(duì)消費(fèi)者 (包括現(xiàn)有消費(fèi)者和潛在消費(fèi)者)，特別是貧困消費(fèi)者產(chǎn)生不利影響［6］。由于作為生活必需品的城市公用事業(yè)價(jià)格上升，消費(fèi)者的支出會(huì)增加，負(fù)擔(dān)加重。如果城市公用事業(yè)支出占消費(fèi)者家庭可支配收入的比例太高，會(huì)降低消費(fèi)者在食品、住房和醫(yī)療等方面的開支，降低其生活質(zhì)量，造成比較嚴(yán)重的社會(huì)公平問題［7］。近年來我國(guó)城市公用事業(yè)價(jià)格上漲的幅度遠(yuǎn)快于居民收入增長(zhǎng)幅度，已經(jīng)造成居民消費(fèi)支出的負(fù)擔(dān)加大。

世界衛(wèi)生組織認(rèn)為居民家庭在供水和衛(wèi)生設(shè)施方面的支出不應(yīng)該超過其收入的5% (供水3.5%)，供電等能源為4%—6%左右。貧困家庭在基礎(chǔ)設(shè)施方面支出不應(yīng)超過15%［8］。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來我國(guó)一些地方的貧困家庭在城市公用事業(yè)方面的開支已經(jīng)接近或超過這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

在目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)條件下，首先是發(fā)展問題，要解決短缺約束，因此往往是企業(yè)起主導(dǎo)作用。這種改革狀況實(shí)際上使得企業(yè)的利益在改革中優(yōu)先于廣大消費(fèi)者的利益。盡管以企業(yè)發(fā)展優(yōu)先的做法對(duì)整體社會(huì)福利沒有影響，但是卻造成社會(huì)分配的不公平問題，容易激起廣大消費(fèi)者的不滿。深化城市公用事業(yè)改革，公平和效率應(yīng)是同一個(gè)目標(biāo)的兩個(gè)側(cè)面。因此，要通過有效監(jiān)管和財(cái)政補(bǔ)貼來防止公用事業(yè)改革對(duì)不同利益相關(guān)者的消極影響，促進(jìn)社會(huì)公平。

(三)糾正市場(chǎng)缺陷，體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能

由于城市公用事業(yè)廣泛存在的自然壟斷性和社會(huì)公益性，在價(jià)格受到管制的時(shí)候，市場(chǎng)不會(huì)主動(dòng)提供社會(huì)必需的產(chǎn)品和服務(wù)，或者是提供的數(shù)量遠(yuǎn)低于社會(huì)最優(yōu)的產(chǎn)出水平。由于這種市場(chǎng)缺陷(Market Failure)的存在，需要政府進(jìn)行干預(yù)。政府的干預(yù)有兩種方式:一是對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，二是對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。這兩種干預(yù)和補(bǔ)貼分別如圖2和圖3所示。

圖2中需求為D，企業(yè)供給為S1，產(chǎn)出為Q1，價(jià)格較高，為P1。通過政府補(bǔ)貼 (每單位產(chǎn)出補(bǔ)貼數(shù)額為P1－P2)，推動(dòng)企業(yè)的供給曲線向右推移到S2，因此企業(yè)擴(kuò)大了生產(chǎn)，降低了價(jià)格。新的市場(chǎng)均衡產(chǎn)出為Q2，價(jià)格為P2。圖3中，在對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼情況下，通過政府補(bǔ)貼，推動(dòng)需求D1向右移動(dòng)到D2。在新的均衡下，均衡價(jià)格由P2上升到P1，但是由于得到了政府補(bǔ)貼 (每一單位消費(fèi)補(bǔ)貼數(shù)額為P1－P2)，消費(fèi)者的需求量由Q1擴(kuò)大到Q2。

圖2 政府補(bǔ)貼擴(kuò)大產(chǎn)出

圖3 政府補(bǔ)貼擴(kuò)大消費(fèi)

對(duì)城市公用事業(yè)進(jìn)行干預(yù)和采取補(bǔ)貼措施體現(xiàn)了政府的公共服務(wù)職能。政府通過財(cái)政補(bǔ)貼所提供的公共服務(wù)，有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所帶來的社會(huì)貧困問題。因?yàn)樨毟F消費(fèi)者如果無法負(fù)擔(dān)生活所必需的城市公用事業(yè)和服務(wù)的話，將會(huì)降低其生活質(zhì)量，陷入貧困的惡性循環(huán)。

(四)深化城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的需要

城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是一場(chǎng)深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革。過去，對(duì)于效率的追求使得人們忽略了城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的社會(huì)影響。由于未充分顧及消費(fèi)者和民眾的利益，往往出現(xiàn)市場(chǎng)化改革后，生產(chǎn)率及效益提高，企業(yè)所有者和投資人獲得很高的回報(bào)，但是普通民眾和消費(fèi)者受損。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)一般大眾來說，城市公用事業(yè)市場(chǎng)化常常是社會(huì)不公平迅速加劇的根本原因之一［9］。因此為了保障改革的順利進(jìn)行，在城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過程中必須采取補(bǔ)貼等相關(guān)措施彌補(bǔ)改革對(duì)社會(huì)的不利影響，在改革方案中反映社會(huì)公眾的利益訴求，促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。

(五)促進(jìn)城市公用事業(yè)發(fā)展，提高覆蓋率

我國(guó)城市公用事業(yè)盡管近年來發(fā)展很快，取得了較大的成績(jī)。但是，目前城市公用事業(yè)水平仍然不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的要求，表現(xiàn)為供水等公用事業(yè)覆蓋率較低、投資缺乏、部分城市和農(nóng)村居民仍然無法獲得基本的公用事業(yè)和服務(wù)等。因此，通過科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，可以促進(jìn)城市公用事業(yè)的發(fā)展，提高城市公用事業(yè)的覆蓋率，解決城市公用事業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約作用，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展。

三、城市公用事業(yè)補(bǔ)貼方法

受制于改革進(jìn)程，以及社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼方法如表1所示。

(一)供給 (企業(yè))補(bǔ)貼方法

1.補(bǔ)貼對(duì)象的確定

城市公用事業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼對(duì)象應(yīng)以是否執(zhí)行低價(jià)政策及其與此相關(guān)的公益職能為約束條件，從而劃清企業(yè)的公益性、政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損。在城市公用事業(yè)具有多個(gè)環(huán)節(jié)的情況下，比如能源和電力，一般也要分析補(bǔ)貼到底給予哪個(gè)環(huán)節(jié)的企業(yè)。是給予能源生產(chǎn)企業(yè)還是配送和零售企業(yè)?還是使用的能源直接為社會(huì)服務(wù)的企業(yè)?一般而言，補(bǔ)貼是要彌補(bǔ)企業(yè)社會(huì)公益職能而發(fā)生的虧損，因此要給予最直接相關(guān)的企業(yè)。也就是說，要給予最接近社會(huì)公益消費(fèi)者的企業(yè)。至于其他環(huán)節(jié)企業(yè)，應(yīng)該通過價(jià)格的調(diào)整來彌補(bǔ)成本，獲得可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，如果其他環(huán)節(jié)企業(yè)因?yàn)閲?guó)家政策的規(guī)定而無法按照市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整，也應(yīng)該獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼［10］。

2.補(bǔ)貼數(shù)額的確定

補(bǔ)貼額=(合理價(jià)格－現(xiàn)行價(jià)格)×城市公用事業(yè)數(shù)量

這個(gè)公式中的關(guān)鍵為合理價(jià)格的制定，合理價(jià)格的確定應(yīng)該體現(xiàn)成本費(fèi)用加微利和法定稅金的原則，而成本費(fèi)用的核定又是合理價(jià)格制定的基礎(chǔ)。對(duì)于成本費(fèi)用要依據(jù)成本申報(bào)、成本審核、成本公示和聽證會(huì)等程序來確定。

3.補(bǔ)貼資金的來源

城市公用事業(yè)一般具有社會(huì)公益性的特征，因而，補(bǔ)貼資金主要來源于政府財(cái)政資金，包括中央和地方財(cái)政資金。此外，還可以建立相應(yīng)的發(fā)展基金，以保證補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。

表1 城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼方法

4.補(bǔ)貼的監(jiān)督和評(píng)價(jià)

首先，建立專業(yè)人員監(jiān)督制度。采取定期和不定期相結(jié)合的方式，或派監(jiān)督專員進(jìn)入企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況以及補(bǔ)貼資金的使用情況。其次，建立現(xiàn)行價(jià)格和企業(yè)成本費(fèi)用監(jiān)測(cè)制度。及時(shí)搜集匯總市場(chǎng)價(jià)格、居民收入和企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率動(dòng)態(tài)信息，測(cè)算對(duì)企業(yè)成本費(fèi)用變動(dòng)的影響，為調(diào)整合理價(jià)格、現(xiàn)行價(jià)格以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。最后，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。全面推行城市公用事業(yè)提供企業(yè)定價(jià)成本和收益指標(biāo)的社會(huì)定期發(fā)布制度，向社會(huì)公布城市公用事業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立城市公用事業(yè)質(zhì)量考核指標(biāo)，吸納公眾參與對(duì)其質(zhì)量的考核。

5.補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

現(xiàn)行價(jià)格一旦確定，在一定時(shí)期內(nèi)保持不變。但是，市場(chǎng)變化會(huì)導(dǎo)致資源性企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的變化，引起價(jià)格的上升或下降，價(jià)格補(bǔ)貼金額也會(huì)隨之發(fā)生變化。因此，有必要建立價(jià)格補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。價(jià)格補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制主要考慮兩個(gè)指標(biāo):一是資源性企業(yè)成本變化指標(biāo);二是資源性企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率變化指標(biāo)。前者可以用原材料燃料動(dòng)力購進(jìn)價(jià)格指數(shù)MPI替代，后者以全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率為參考合理確定，用X代表。價(jià)格補(bǔ)貼額調(diào)整公式:

其中:B1表示下年度價(jià)格補(bǔ)貼額;B0表示上年度價(jià)格補(bǔ)貼額;當(dāng)MPI－X為零時(shí)，下年度補(bǔ)貼額保持不變;當(dāng)MPI－X為正數(shù)時(shí)，下年度補(bǔ)貼額增加;當(dāng)MPI－X為負(fù)數(shù)時(shí)，下年度補(bǔ)貼額減少。

(二)需求 (消費(fèi)者)補(bǔ)貼方法

城市公用事業(yè)需求補(bǔ)貼主要是以消費(fèi)者為目標(biāo)對(duì)象，促進(jìn)消費(fèi)者對(duì)城市公用事業(yè)可得性，確保一定的消費(fèi)水平。補(bǔ)貼方法主要分為價(jià)格補(bǔ)貼和非價(jià)格補(bǔ)貼。價(jià)格補(bǔ)貼主要是通過定價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的消費(fèi)可得性和數(shù)量補(bǔ)貼，而非價(jià)格補(bǔ)貼主要是通過發(fā)放現(xiàn)金、免費(fèi)供應(yīng)等非價(jià)格措施實(shí)現(xiàn)需求補(bǔ)貼目的。按照財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)計(jì)是否僅限于特定消費(fèi)者受益，消費(fèi)補(bǔ)貼又可分為靶向補(bǔ)貼 (Targeting Subsidies)和非靶向補(bǔ)貼 (Nontargeting Subsidies)。靶向補(bǔ)貼設(shè)計(jì)為惠及特定的消費(fèi)者集團(tuán)，如貧困用戶，而非靶向補(bǔ)貼不針對(duì)特定消費(fèi)者集團(tuán)，所有消費(fèi)者都可受益［10］，如表2所示。

表2 消費(fèi)補(bǔ)貼分類

1.價(jià)格補(bǔ)貼

城市公用事業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼方法有多種，也能夠提供直接的激勵(lì)，易于實(shí)現(xiàn)需求補(bǔ)貼的目的。具體可以分為以下方法:

(1)固定費(fèi)用 (Fixed Pay)。不管消費(fèi)量多少，收取一個(gè)固定費(fèi)用，如圖4所示。通過固定費(fèi)用實(shí)現(xiàn)需求補(bǔ)貼，方法簡(jiǎn)單明了，易于操作。固定收費(fèi)在居民使用城市公用事業(yè)和服務(wù)方面表現(xiàn)為包費(fèi)制 (或者一費(fèi)制)，不管居民戶消費(fèi)量多少均收取同樣數(shù)額的費(fèi)用，這種價(jià)格政策的另外一些形式也包括按照居民戶的居住面積或者家庭人口數(shù)來收取固定費(fèi)用。結(jié)合消費(fèi)者的資格審查，這種方法也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)特定人群的靶向補(bǔ)貼，例如對(duì)于貧困人群等。但不足之處是一般無法控制潛在補(bǔ)貼對(duì)象的消費(fèi)數(shù)量，容易造成浪費(fèi)。在現(xiàn)實(shí)中，如果受益對(duì)象很多，而且消費(fèi)數(shù)量又難以有效控制的話，除非政府的財(cái)力特別雄厚，否則無法承擔(dān)巨大的成本。

(2)單一費(fèi)率 (Flat or Uniform Rate)。不管消費(fèi)量多少，單價(jià)都一樣，如圖5所示。這種定價(jià)方式是相對(duì)于遞增定價(jià)或遞減定價(jià)而言的。如果單價(jià)低于成本，也同樣可以實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼。目前我國(guó)部分城市公用事業(yè)和服務(wù)實(shí)際上采取的是這種補(bǔ)貼方法。

圖4 固定費(fèi)用

圖5 統(tǒng)一價(jià)格

(3)非單一費(fèi)率。消費(fèi)量不同，單價(jià)不同。主要是區(qū)間定價(jià)，即消費(fèi)量如果處于某一區(qū)間，單價(jià)相同，其中又包括如下三種類型:

第一，批量累進(jìn)制費(fèi)率體系 (Increasing Block Tariff，IBT)。單位價(jià)格隨著消費(fèi)區(qū)間的增加而上升，如圖6所示，當(dāng)消費(fèi)量Q＜Q1，則價(jià)格為P1。當(dāng)消費(fèi)量Q1＜Q＜Q2時(shí)，對(duì)于其中Q≤ Q1部分，價(jià)格為P1;對(duì)于其中Q1≤Q部分，則價(jià)格為P2。當(dāng)消費(fèi)量Q2＜Q，對(duì)于其中Q≤ Q1部分，價(jià)格為P1;對(duì)于其中Q1＜Q≤Q2部分，價(jià)格為P2;超過Q2部分價(jià)格為P3。這種定價(jià)方式考慮到不同用戶消費(fèi)數(shù)量的差異從而采用不同的價(jià)格，消費(fèi)量越多，單價(jià)越高。這種方法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)城市公用事業(yè)的節(jié)約利用，給用戶提供自我選擇 (Self－Selection)的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策激勵(lì)［10］。批量累進(jìn)制費(fèi)率對(duì)于低收入用戶的補(bǔ)貼作用比較明顯，因?yàn)橐话愣?，低收入用戶消費(fèi)量較小，因此單價(jià)較低，支出成本較低。

第二，批量累退制費(fèi)率體系 (Decreasing Block Tariff，DBT)。單位價(jià)格隨著消費(fèi)區(qū)間的增加而下降，如圖7所示，當(dāng)消費(fèi)量Q＜Q1，則價(jià)格為P1。當(dāng)消費(fèi)量Q1＜Q＜Q2時(shí)，對(duì)于其中Q≤Q1部分，價(jià)格為P1;對(duì)于其中Q1≤Q部分，則價(jià)格為P2。當(dāng)消費(fèi)量Q2＜Q，對(duì)于其中Q≤ Q1部分，價(jià)格為P1;對(duì)于其中Q1＜Q≤Q2部分，價(jià)格為P2;超過Q2部分價(jià)格為P3。與批量累進(jìn)制費(fèi)率相反，這種定價(jià)方式也是考慮到不同用戶消費(fèi)數(shù)量的差異從而采用不同的價(jià)格，消費(fèi)量越多，單價(jià)越低。這種方法為用戶多消費(fèi)提供了激勵(lì)，補(bǔ)貼了消費(fèi)量較多的用戶。因此在與我們的消費(fèi)補(bǔ)貼的目的是不相符的，現(xiàn)實(shí)中很少采用。

圖6 批量累進(jìn)制費(fèi)率

圖7 批量累退制費(fèi)率

第三，數(shù)量依存定價(jià) (Volume－Differentiated Tariffs，VDT)。單位價(jià)格隨著消費(fèi)量多少而不同，一般是量大價(jià)低 (或者量大價(jià)高)，如圖8和圖9所示，當(dāng)消費(fèi)量Q＜Q1，則所有消費(fèi)量的單價(jià)為P1。當(dāng)消費(fèi)量Q＜Q2時(shí)，則所有消費(fèi)量的單價(jià)為P2。當(dāng)消費(fèi)量Q＞Q2，則所有消費(fèi)量的單價(jià)為P3。對(duì)于量大價(jià)低的數(shù)量依存定價(jià)來說，這種方法與批量累退制費(fèi)率相似，消費(fèi)量越多，單價(jià)越低，而且在相應(yīng)的消費(fèi)批量?jī)?nèi)單價(jià)相同。同樣，這種方法也為用戶多消費(fèi)提供了過度消費(fèi)的激勵(lì)，補(bǔ)貼了消費(fèi)量較多的用戶。對(duì)于量大價(jià)高的數(shù)量依存定價(jià)來說，這種方法與批量累進(jìn)制費(fèi)率相似，消費(fèi)量越多，單價(jià)越高，而且在消費(fèi)批量?jī)?nèi)單價(jià)相同。這種定價(jià)方式對(duì)于低收入用戶的補(bǔ)貼作用比較明顯，因?yàn)橐话愣?，低收入用戶消費(fèi)量較小，因此單價(jià)較低，支出成本較低。

圖8 數(shù)量依存定價(jià)——量大價(jià)低

圖9 數(shù)量依存定價(jià)——量大價(jià)高

(4)兩部定價(jià) (Two－Part Tariff)。價(jià)格由一個(gè)固定價(jià)格 (類似于接入費(fèi)的固定費(fèi)用)加上與消費(fèi)量相關(guān)的單價(jià)組成。固定價(jià)格和單位價(jià)格不同組合，可以形成不同的兩部定價(jià)。如圖10所示，其中TT1是由一個(gè)較低的接入費(fèi)和較高的單價(jià)構(gòu)成的組合，而TT2是由一個(gè)較高的接入費(fèi)和較低的單價(jià)構(gòu)成的組合。

圖10 兩部定價(jià)

兩部收費(fèi)根據(jù)入門費(fèi)和單價(jià)的不同組合，為消費(fèi)者提供不同的選擇，鼓勵(lì)消費(fèi)者根據(jù)自己的消費(fèi)狀況選擇最適合的組合。對(duì)消費(fèi)量較低的用戶來說，選擇類似于TT1的組合可能是比較合意，因?yàn)楸M管單價(jià)較高，但入門費(fèi)很低，所以每月消費(fèi)費(fèi)用比較低。但是對(duì)于每月消費(fèi)量很大的用戶來說，TT2是更合意的選擇，因?yàn)楸M管入門費(fèi)用較高，但是較低的單價(jià)，加上較大的消費(fèi)量一起“攤薄”了這部分固定費(fèi)用，因而總體費(fèi)用較低。兩部收費(fèi)也為消費(fèi)者提供了自選擇的機(jī)會(huì)，可以間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)于低收入用戶的消費(fèi)補(bǔ)貼。

(5)接入費(fèi) (Connection Charge)。是指對(duì)新的城市公用事業(yè)用戶提供網(wǎng)絡(luò)連接 (從而可以傳輸產(chǎn)品和服務(wù))時(shí)所收取的一次性或者年度的費(fèi)用。接入費(fèi)的收取在供水、燃?xì)獾仁姓檬聵I(yè)定價(jià)中比較普遍。很多國(guó)家在公共供水價(jià)格結(jié)構(gòu)中都包含接入費(fèi)［11］。此外，當(dāng)與公共事業(yè)有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建時(shí)，也會(huì)征收一定的一次性增容費(fèi)。在利用接入費(fèi)補(bǔ)貼貧困消費(fèi)者時(shí)，可以采取低價(jià)或者免費(fèi)接入的方式。接入補(bǔ)貼是一次性的補(bǔ)貼，而其他的價(jià)格補(bǔ)貼往往需要連續(xù)的現(xiàn)金流，因此產(chǎn)生相應(yīng)政府經(jīng)常性開支和資源性企業(yè)的損失。

2.非價(jià)格補(bǔ)貼

非價(jià)格補(bǔ)貼方法主要包括現(xiàn)金補(bǔ)貼、免費(fèi)供應(yīng)等。其中，現(xiàn)金補(bǔ)貼是對(duì)于特定消費(fèi)群體發(fā)放一定數(shù)量的現(xiàn)金，使得其可以獲得滿足生活需要的城市公用事業(yè);而免費(fèi)供應(yīng)則對(duì)特定用戶免費(fèi)提供生活必需的城市公用事業(yè)，如供水。這類補(bǔ)貼的難點(diǎn)在于如何確定合格的受益對(duì)象。一般是根據(jù)家庭可支配收入來確定需要補(bǔ)貼的用戶，如低于社會(huì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的家庭，或享受低保的家庭。

3.需求補(bǔ)貼應(yīng)注意的問題

在使用需求補(bǔ)貼時(shí)，必須注意帶來的不利影響。價(jià)格補(bǔ)貼，特別是低價(jià)補(bǔ)貼可能會(huì)帶來難以預(yù)料的負(fù)面影響。一方面，由于我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，城市公用事業(yè)曾長(zhǎng)期被無償調(diào)撥使用，不合理的城市公用事業(yè)定價(jià)方法導(dǎo)致了城市公用事業(yè)市場(chǎng)價(jià)格的嚴(yán)重扭曲。目前我國(guó)大多數(shù)城市公用事業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行遠(yuǎn)低于成本水平的價(jià)格政策，加劇了自然資源的過度開發(fā)和浪費(fèi)，并且造成技術(shù)革新行為出現(xiàn)方向性偏差，所形成的格局就是長(zhǎng)期以來以不斷擴(kuò)張的資源供給滿足用戶需求的不斷增加，大量的社會(huì)資源投入到低成本開辟新資源供給的研究和實(shí)踐當(dāng)中;另一方面，由于低價(jià)甚至零價(jià)政策缺乏對(duì)需求方在節(jié)約消費(fèi)以及提高利用效率方面的鼓勵(lì)，使得大量的社會(huì)資源無法投入到節(jié)約資源和提高資源利用效率的市場(chǎng)以及開展各種更高效利用現(xiàn)有資源的行為當(dāng)中。與此同時(shí)，資源開發(fā)利用過程中大量并且廣泛產(chǎn)生的外部性也無法得以正確地內(nèi)部化，特別是不可持續(xù)開發(fā)利用資源帶來的經(jīng)濟(jì)外部性，以及資源開發(fā)利用整個(gè)過程中所造成的環(huán)境外部性。

在我國(guó)宏觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制價(jià)格改革以及自然資源的價(jià)格改革背景之下，城市公用事業(yè)價(jià)格改革的基本目標(biāo)，就是要建立起充分體現(xiàn)國(guó)家資源稀缺狀況，以節(jié)約利用、合理配置資源、提高使用效率、并促進(jìn)資源可持續(xù)利用為核心的定價(jià)機(jī)制;為此城市公用事業(yè)價(jià)格改革將會(huì)逐步使得價(jià)格反映出資源的全部成本，包括資源保護(hù)、開發(fā)利用、廢棄物處理和其他與環(huán)境相關(guān)的成本，促進(jìn)資源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)行，推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約利用和高效利用。然而對(duì)于城市公用事業(yè)的用戶而言，價(jià)格就是最終支付的關(guān)聯(lián)于消費(fèi)量的全部?jī)r(jià)格，消費(fèi)者期望的是保證服務(wù)、安全以及符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)條件下的可以負(fù)擔(dān)并且較為穩(wěn)定的低價(jià)格。而對(duì)城市公用事業(yè)供給方而言，價(jià)格的目標(biāo)則是在回收全部成本的同時(shí)，盡可能獲取持續(xù)、穩(wěn)定、長(zhǎng)期、合理的投資收益。最終城市公用事業(yè)價(jià)格的形成過程實(shí)際上就是上述三方利益目標(biāo)在一種博弈中尋求均衡的過程。

四、對(duì)目前我國(guó)城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼改革的建議

(一)短期內(nèi)采取供給補(bǔ)貼保障企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)，從長(zhǎng)期看要通過需求補(bǔ)貼解決社會(huì)公平問題

在目前的改革階段，城市公用事業(yè)面臨的主要問題還是解決短缺問題，因此改革要以促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展壯大為中心，財(cái)政補(bǔ)貼的選擇也要圍繞解決短缺問題來進(jìn)行。由于企業(yè)還尚未成為真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，還需要承擔(dān)較多社會(huì)公益性成本，這部分成本顯然需要政府來最終負(fù)責(zé)。由于城市公用事業(yè)價(jià)格改革的滯后，企業(yè)也無法通過城市公用事業(yè)的價(jià)格彌補(bǔ)成本并獲得持續(xù)發(fā)展的能力，也需要政府對(duì)企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)維護(hù)加以支持和提供保障。因此，在這樣的改革背景下，財(cái)政補(bǔ)貼思路要側(cè)重于保障企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)，在財(cái)政補(bǔ)貼方法上要選擇企業(yè)補(bǔ)貼 (供給補(bǔ)貼)，即通過財(cái)政資金補(bǔ)貼企業(yè)的社會(huì)公益性成本，或是采取其他直接或間接的方式降低企業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)成本，逐漸解決困擾城市公用事業(yè)發(fā)展的短缺問題。

隨著城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的不斷深化，短缺問題會(huì)得到解決，價(jià)格改革也會(huì)逐漸到位。此時(shí)，價(jià)格不僅足以彌補(bǔ)企業(yè)的成本，并使企業(yè)能通過價(jià)格獲得持續(xù)發(fā)展的能力，而且價(jià)格也應(yīng)該成為促使企業(yè)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)和需求狀況來降低成本和提高盈利能力的市場(chǎng)機(jī)制信號(hào)。在這種情況下，企業(yè)已經(jīng)能夠按照市場(chǎng)機(jī)制和規(guī)律的要求，逐漸成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。因此，此時(shí)的財(cái)政補(bǔ)貼政策應(yīng)該以消費(fèi)者為中心，側(cè)重解決社會(huì)公平問題，特別是解決貧困消費(fèi)者的消費(fèi)問題，以促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。在財(cái)政補(bǔ)貼方法的選擇上要以消費(fèi)補(bǔ)貼 (需求補(bǔ)貼)為主，采取各種直接或間接方法，解決現(xiàn)有貧困消費(fèi)者的消費(fèi)負(fù)擔(dān)，以及那些尚未獲得城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的潛在消費(fèi)者的可得性問題。

(二)控制財(cái)政補(bǔ)貼的逆向激勵(lì)與負(fù)面影響

城市公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼是政府出于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平的目的，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的一種干預(yù)，因此是一種次優(yōu)選擇。但是，在政府改變了市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，也會(huì)施加額外的激勵(lì)措施。問題在于信息不對(duì)稱的存在，使得政策設(shè)計(jì)者常常并不了解真實(shí)情況，也無法控制具有理性經(jīng)濟(jì)人特征的企業(yè)和消費(fèi)者的激勵(lì)選擇。因此補(bǔ)貼機(jī)制也可能會(huì)誘使企業(yè)和消費(fèi)者做出不同于市場(chǎng)機(jī)制下的利益最大化選擇，而理性個(gè)體追求利益最大化的行為可能并不是設(shè)計(jì)補(bǔ)貼機(jī)制所希望出現(xiàn)的結(jié)果。補(bǔ)貼的利益相關(guān)者的激勵(lì)與公共政策目標(biāo)并不一致。例如，考慮政府和城市公用事業(yè)企業(yè)之間的博弈，雖然政府希望企業(yè)能夠服務(wù)于社會(huì)和貧困人群，但企業(yè)出于盈利的目的，可能沒有擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)貧困地區(qū)和增加產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)刺激，補(bǔ)貼能夠提供給企業(yè)這樣的激勵(lì)嗎?企業(yè)會(huì)不會(huì)因此降低了相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量?在通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)企業(yè)的社會(huì)公益性虧損情況下，由于不了解企業(yè)成本等相關(guān)信息，企業(yè)會(huì)有激勵(lì)虛報(bào)能夠得到補(bǔ)貼的那部分成本信息;在設(shè)計(jì)為貧困消費(fèi)者獲得的城市公用事業(yè)補(bǔ)貼，也可能會(huì)成為非貧困消費(fèi)者努力去獲得的目標(biāo)。因此要防止財(cái)政補(bǔ)貼的逆向激勵(lì)，防止出現(xiàn)“好心沒辦成好事”。因此在設(shè)計(jì)補(bǔ)貼政策的時(shí)候，必須考慮到逆向激勵(lì)的存在。特別當(dāng)補(bǔ)貼是由私營(yíng)企業(yè)實(shí)施的時(shí)候，必須加強(qiáng)管制和監(jiān)督，這對(duì)于減輕潛在的逆向激勵(lì)，提供符合一定質(zhì)量水平的產(chǎn)品非常關(guān)鍵。

同時(shí)，由于補(bǔ)貼降低了消費(fèi)者獲得城市公用事業(yè)的成本，如果機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，也會(huì)造成消費(fèi)者的過度消費(fèi)，不利于資源的節(jié)約和有效利用。補(bǔ)貼還會(huì)造成財(cái)政壓力增加、扭曲企業(yè)激勵(lì)等負(fù)面影響，這些在設(shè)計(jì)補(bǔ)貼時(shí)必須注意。

(三)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)該規(guī)范、透明，具有可預(yù)見性

財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)該規(guī)范化，應(yīng)該通過專門的法規(guī)界定財(cái)政補(bǔ)貼的目的、補(bǔ)貼資金的來源以及補(bǔ)貼程序管理等方面的內(nèi)容，盡量避免補(bǔ)貼管理和操作中的隨意性。

從管理的角度看，在其他方面不變的情況下，財(cái)政補(bǔ)貼管理工作和控制程序應(yīng)該盡量簡(jiǎn)化以最小化管理、監(jiān)督和執(zhí)行成本。同時(shí)，也應(yīng)該降低受益者申請(qǐng)所花費(fèi)的時(shí)間，降低理解和填寫申請(qǐng)表格以及參與補(bǔ)貼計(jì)劃的時(shí)間成本。

財(cái)政補(bǔ)貼的透明是指補(bǔ)貼計(jì)劃受益對(duì)象的資格標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行和管理補(bǔ)貼過程的透明程度。補(bǔ)貼的透明應(yīng)該通過以下幾個(gè)問題來定性:補(bǔ)貼資金在各地區(qū)分配的規(guī)則是怎樣的?地方政府如何識(shí)別受益者并且進(jìn)行挑選?有明確的補(bǔ)貼合格標(biāo)準(zhǔn)嗎?補(bǔ)貼分配的責(zé)任是明確定義的嗎?補(bǔ)貼是由獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理的嗎?補(bǔ)貼程序和結(jié)果是不是為公眾所知?等。只要回答了上述問題，基本可以為補(bǔ)貼的透明確立一個(gè)基本的框架，將補(bǔ)貼的過程和結(jié)果置于陽光之下，有利于杜絕補(bǔ)貼過程中的腐敗和扭曲。

另外，財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃的確定和執(zhí)行機(jī)制也應(yīng)給所有利益相關(guān)者提供穩(wěn)定的預(yù)期和可預(yù)見性。這包括要盡早將補(bǔ)貼的目的和原則公之于眾，補(bǔ)貼的程序和管理機(jī)構(gòu)等信息應(yīng)該方便獲得、補(bǔ)貼申請(qǐng)應(yīng)該便于操作、補(bǔ)貼結(jié)果應(yīng)該便于查詢等。一旦確立了受益對(duì)象的資格標(biāo)準(zhǔn)和程序，潛在的參與人將能自動(dòng)預(yù)測(cè)自己獲得補(bǔ)貼的可能性和補(bǔ)貼數(shù)額，從而杜絕補(bǔ)貼過程中的不確定性和腐敗現(xiàn)象。

(四)深化城市公用事業(yè)價(jià)格體制改革

城市公用事業(yè)要堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，最大限度地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)，對(duì)不能或不能完全由市場(chǎng)決定其價(jià)格的某些壟斷性、基礎(chǔ)性的資源產(chǎn)品，政府的價(jià)格管制要形成反映各方利益相關(guān)者的利益、能夠及時(shí)靈活調(diào)整、透明度高的機(jī)制，以盡可能地反映資源的稀缺程度，減少或防止資源價(jià)格的扭曲。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行最重要的作用機(jī)制。只有合適的價(jià)格才能正確反映供給和需求，才能正確調(diào)動(dòng)資源流向最需要的地方，從而保證資源最大限度的合理使用。

從改革的方向看，我國(guó)城市公用事業(yè)最終應(yīng)形成以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的價(jià)格形成機(jī)制，政府應(yīng)擯棄行政性干預(yù)和管理價(jià)格的方式，主要通過制定相關(guān)的稅費(fèi)政策和監(jiān)管手段等進(jìn)行適度調(diào)控，促使價(jià)格能夠真實(shí)反映出資源的稀缺程度和市場(chǎng)供求狀況。盡管城市公用事業(yè)自身具有某些特定的屬性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，并不能改變市場(chǎng)機(jī)制作為其價(jià)格變動(dòng)基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)機(jī)制的特征。新型資源產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制的形成，有利于市場(chǎng)價(jià)格有效地刺激企業(yè)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)管理、改進(jìn)技術(shù)和提高資源的利用率，促進(jìn)資源節(jié)約和綜合利用，減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

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