任娜

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 亞太全球戰(zhàn)略研究院，北京100007)

一、美國(guó)介入大湄公河次區(qū)域事務(wù)的背景分析

全球性金融危機(jī)的爆發(fā)和新興大國(guó)的整體性崛起使冷戰(zhàn)后國(guó)際力量對(duì)比發(fā)生了重大變化，但并未徹底改變美國(guó)的霸權(quán)地位，維護(hù)霸權(quán)、遏制具有潛在威脅的崛起國(guó)家的發(fā)展依然是美國(guó)全球戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。在這一背景下，美國(guó)將“重返亞太”作為21世紀(jì)國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成，其中，大湄公河次區(qū)域是該戰(zhàn)略的重點(diǎn)區(qū)域之一。從地理上看，大湄公河次區(qū)域包括中國(guó)、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)和越南六個(gè)國(guó)家，其中大部分是發(fā)展中或不發(fā)達(dá)國(guó)家，因而長(zhǎng)期以來，該地區(qū)并非美國(guó)的主要關(guān)注。美國(guó)之所以將這一地區(qū)作為“重返亞太”戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)，一方面體現(xiàn)了其對(duì)該地區(qū)日益密切的經(jīng)濟(jì)合作的關(guān)注，更重要的是反映了其對(duì)中國(guó)在該地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力的擔(dān)憂。

近年來，通過各種合作機(jī)制平臺(tái)，次區(qū)域各國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)展迅速，國(guó)際地位不斷上升①賀圣達(dá):《大湄公河次區(qū)域合作:復(fù)雜的合作機(jī)制和中國(guó)的參與》，《南洋問題研究》，2005年第1期，第6-14頁;劉稚主編:《大湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報(bào)告(2010-2011)》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版。。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)和地區(qū)形勢(shì)的緩和，大湄公河次區(qū)域國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，尤以大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)的發(fā)展最為引人注目。自1992年GMS合作機(jī)制啟動(dòng)以來，次區(qū)域國(guó)家秉承“相互尊重、平等協(xié)商、注重實(shí)效、循序漸進(jìn)”的原則，以項(xiàng)目為主導(dǎo)，積極為成員國(guó)提供資金支持和技術(shù)援助，取得了令人矚目的成果。當(dāng)前，在發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、新興經(jīng)濟(jì)體通脹壓力上升、世界經(jīng)濟(jì)不確定和不穩(wěn)定因素增加的背景下，大湄公河次區(qū)域各國(guó)經(jīng)濟(jì)總體仍保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)，各領(lǐng)域合作繼續(xù)深入推進(jìn)②郭延軍:《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作》，載魏玲主編:《東亞地區(qū)合作:2011》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年版，第148-149頁。。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速崛起，中國(guó)對(duì)大湄公河次區(qū)域合作的參與和影響力日益顯著，體現(xiàn)出合作領(lǐng)域廣泛、參與力度增強(qiáng)、合作效果突出等特點(diǎn)。自2008年第三次GMS領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，特別是中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)建成以來，中國(guó)與GMS國(guó)家之間雙邊貿(mào)易呈現(xiàn)出更加良好的發(fā)展勢(shì)頭，貿(mào)易結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改善，雙邊投資額也有了較快增長(zhǎng)。中國(guó)還以合資或獨(dú)資等方式參與柬埔寨、泰國(guó)、越南的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，中國(guó)政府繼續(xù)為GMS合作提供力所能及的資金支持，并積極參與交通、電力、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、衛(wèi)生、旅游、貿(mào)易便利化和投資、禁毒等領(lǐng)域的合作，取得了豐碩的成果①參見《中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國(guó)家報(bào)告》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011年12月17日，http://www.gov.cn/ jrzg/2011-12/17/content_2022602.htm。。

由于該地區(qū)國(guó)家大都與中國(guó)保持較為友好的關(guān)系，且近年來中國(guó)在該地區(qū)的影響力日增，如能在這一地區(qū)實(shí)現(xiàn)突破，對(duì)于制衡中國(guó)將起到“事半功倍”的效果。由此，美國(guó)以“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”的啟動(dòng)為契機(jī)，通過一系列措施加大了自身在大湄公河次區(qū)域的存在，以期對(duì)地區(qū)事務(wù)發(fā)揮更大的影響。

二、美國(guó)介入大湄公河次區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃及表現(xiàn)

(一)推進(jìn)“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”，加緊戰(zhàn)略布局

2009年7月，由美國(guó)國(guó)務(wù)院牽頭與湄公河下游四國(guó)(老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨)啟動(dòng)了“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”(LMI)，以促進(jìn)包括環(huán)境問題在內(nèi)的重要地區(qū)性問題的合作。2010年5月，作為“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”的一部分，密西西比河委員會(huì)與湄公河委員會(huì)簽署合作協(xié)議，建立“姊妹河”關(guān)系，加強(qiáng)在教育、環(huán)境、健康、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作與協(xié)商。其中，2010年由美牽頭組建的“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五國(guó)之外，還把日本、韓國(guó)、澳大利亞等亞太主要盟友都納入其中。2011年，“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”的伙伴國(guó)家通過概念文件，規(guī)劃了未來五年合作的行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，湄公河下游國(guó)家還建立了“網(wǎng)上秘書處”，以加強(qiáng)各國(guó)間的協(xié)調(diào)和規(guī)劃。通過一系列機(jī)制化合作，美國(guó)加速和完善了在這一地區(qū)的戰(zhàn)略布局，使得湄公河地區(qū)已經(jīng)成為美“重返亞太”的“戰(zhàn)略前沿”，不僅為美國(guó)深度介入湄公河地區(qū)事務(wù)提供了平臺(tái)，而且為美“重返亞太”提供了新的戰(zhàn)略空間，同時(shí)也有利于美國(guó)加強(qiáng)同整個(gè)東盟的關(guān)系，甚至對(duì)于美整個(gè)亞太戰(zhàn)略的推進(jìn)都至關(guān)重要②任遠(yuǎn)喆:《奧巴馬政府的湄公河政策及其對(duì)中國(guó)的影響》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2013年第2期。。

(二)改善美緬關(guān)系，尋求東南亞戰(zhàn)略突破口

以中國(guó)、東盟為代表的新興力量的迅速崛起，對(duì)美國(guó)在亞太地區(qū)的影響構(gòu)成了直接和現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。美國(guó)需要強(qiáng)化在東南亞和亞太的戰(zhàn)略存在，改善與緬甸的關(guān)系成為其調(diào)整東南亞戰(zhàn)略的突破口。

自緬甸軍政府上臺(tái)以來，美國(guó)歷屆政府都以人權(quán)、毒品等問題為由，對(duì)其進(jìn)行政治孤立和經(jīng)濟(jì)制裁。自2011年3月開始，緬甸國(guó)內(nèi)展開了一系列政治和民主改革，舉行了國(guó)會(huì)補(bǔ)選，昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)黨全國(guó)民主聯(lián)盟進(jìn)入國(guó)會(huì)。美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)政局的轉(zhuǎn)變紛紛表示歡迎，2011年底，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓訪問緬甸，為兩國(guó)恢復(fù)正式外交關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。2012年7月11日，美國(guó)和緬甸正式恢復(fù)了大使級(jí)外交關(guān)系。

如果與緬甸的關(guān)系仍停滯不前，美國(guó)就仍會(huì)與東盟就此問題爭(zhēng)吵不斷，無法深化與東盟關(guān)系，“重返亞太”以制衡亞洲大國(guó)快速崛起的大戰(zhàn)略便難以順利實(shí)施。美國(guó)需要緬甸作為戰(zhàn)略支點(diǎn)，制定了以“鼓勵(lì)民主化進(jìn)程及對(duì)人權(quán)的保護(hù)”為主要內(nèi)容的對(duì)緬政策目標(biāo)。毫無疑問，美國(guó)的介入將使中緬合作面臨更加復(fù)雜的局面，無論在經(jīng)濟(jì)還是安全戰(zhàn)略上，都將對(duì)未來中緬關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生沖擊。

(三)加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，贏取次區(qū)域國(guó)家的支持

自“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”啟動(dòng)以來，美國(guó)在大湄公河次區(qū)域、尤其對(duì)湄公河下游四國(guó)不斷加大對(duì)教育、衛(wèi)生、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)合作領(lǐng)域的投入。2011年，在教育領(lǐng)域，美國(guó)援助總額超過325萬美元;在環(huán)境領(lǐng)域，美國(guó)投入超過6900萬美元;在衛(wèi)生領(lǐng)域，美國(guó)援助總額超過1.4億美元;在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國(guó)投入900多萬美元。美國(guó)確定的上述重點(diǎn)領(lǐng)域，也是次區(qū)域國(guó)家普遍關(guān)注并亟待解決的問題，因此受到了各國(guó)的歡迎和支持。項(xiàng)目的開展一方面有利于次區(qū)域國(guó)家加強(qiáng)在上述領(lǐng)域的能力建設(shè)，另一方面也有利于美國(guó)增強(qiáng)其在次區(qū)域的號(hào)召力和影響力。

2012年7月，希拉里·克林頓宣布美國(guó)將在今后3年為新的援助方案——“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃(LMI)2020”——提供5000萬美元的資助，以加強(qiáng)美國(guó)在雙邊和多邊事務(wù)中的參與，展示美國(guó)對(duì)“亞太戰(zhàn)略參與計(jì)劃”(APSEI)的決心。該計(jì)劃將繼續(xù)支持下游四國(guó)在婦女領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、瘧疾防控、環(huán)境等方面開展合作，并增加對(duì)湄公河委員會(huì)(MRC)的資助。美國(guó)希望借由這一計(jì)劃提高和拓展對(duì)湄公河下游的資助力度，促進(jìn)自身對(duì)湄公河下游未來發(fā)展的參與。

三、中美競(jìng)爭(zhēng)與分歧

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)不同

美國(guó)介入大湄公河次區(qū)域的政策服務(wù)于其整體的亞太戰(zhàn)略，即通過增加投入、利用次區(qū)域國(guó)家與中國(guó)存在的矛盾和爭(zhēng)議，強(qiáng)化對(duì)次區(qū)域事務(wù)的管控，制衡中國(guó)日益增長(zhǎng)的地區(qū)影響力。而中國(guó)的周邊戰(zhàn)略是通過與各國(guó)開展經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，以達(dá)到穩(wěn)定周邊、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和繁榮的目的。美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施的制衡戰(zhàn)略，在一定程度上弱化了次區(qū)域開展一體化建設(shè)的動(dòng)力，放大了業(yè)已存在的矛盾或爭(zhēng)議，總體上不利于中美關(guān)系以及中國(guó)與次區(qū)域各國(guó)關(guān)系的長(zhǎng)期發(fā)展。

(二)投入重點(diǎn)不同

中國(guó)在次區(qū)域投入的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如，中國(guó)已承諾向東盟國(guó)家提供150億美元信貸和總額100億美元的“中國(guó)—東盟投資合作基金”。在信貸和基金的使用上，一是加快中國(guó)與東盟的互聯(lián)互通建設(shè)，如公路、鐵路、通信網(wǎng)絡(luò)、油氣管線和輸電設(shè)施，支持東盟加快一體化進(jìn)程，加深和融合中國(guó)與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系;二是支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和制造業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與提升。2005年以來，中國(guó)已向在亞洲開發(fā)銀行設(shè)立的“中國(guó)減貧與區(qū)域合作基金”投入4000萬美元，其中相當(dāng)一部分用于支持次區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易便利化、知識(shí)共享、能力建設(shè)及人員培訓(xùn)等領(lǐng)域。美國(guó)投入的重點(diǎn)主要集中在可持續(xù)發(fā)展和民生領(lǐng)域。例如，在環(huán)境和健康領(lǐng)域，美國(guó)對(duì)一些項(xiàng)目提供支持，包括促進(jìn)以可持續(xù)的方式使用森林和水資源、保護(hù)湄公河流域的生物多樣性以及確保流域的飲水安全等。

(三)在水資源開發(fā)及利用上分歧明顯

作為大湄公河的發(fā)源國(guó)，中國(guó)積極利用境內(nèi)豐富的水能資源，在瀾滄江中下游干流地區(qū)規(guī)劃了8座梯級(jí)電站，目前已進(jìn)入全面建成投產(chǎn)階段①2010年，原定8座電站中位于最下游的勐松大壩停建。參見王永祥:《統(tǒng)籌規(guī)劃，加快推進(jìn)，以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)瀾滄江流域水電開發(fā)全面可持續(xù)發(fā)展》，載《水電2013大會(huì)——中國(guó)大壩協(xié)會(huì)2013學(xué)術(shù)年會(huì)暨第三屆堆石壩國(guó)際研討會(huì)論文集》，昆明，2013年10月25日，第38-43頁。。盡管中國(guó)不斷強(qiáng)調(diào)水電站在建設(shè)及運(yùn)行過程中充分考慮了環(huán)境因素，宣稱不會(huì)對(duì)下游的生態(tài)環(huán)境造成破壞，但下游國(guó)家仍普遍擔(dān)心中國(guó)在上游進(jìn)行水電站建設(shè)可能會(huì)威脅到他們的生態(tài)、生計(jì)以及國(guó)家安全。

這一問題也成為美國(guó)分化中國(guó)與次區(qū)域國(guó)家關(guān)系、制衡中國(guó)的一張“王牌”。實(shí)際上，加強(qiáng)湄公河水資源管理已成為美國(guó)與下游國(guó)家開展合作的核心。一方面，美國(guó)通過其智庫和支持的非政府組織宣揚(yáng)中國(guó)大壩對(duì)湄公河下游的水位、生態(tài)等會(huì)造成重大影響，刻意加深下游國(guó)家和民眾對(duì)中國(guó)的不滿和疑慮，渲染中國(guó)“大壩威脅論”②International Centre for Environmental Management，“Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”，prepared for the Mekong River Commission，F(xiàn)inal Report，October 2010;Richard P.Cronin and Timothy Hamlin:“Mekong Tipping Point:Hydropower Dams，Human Security and Regional Stability”，The Henry L.Stimson Center，2010.;另一方面，美國(guó)官方公開就大湄公河干流大壩建設(shè)發(fā)表反對(duì)意見，并公開批評(píng)中國(guó)的開發(fā)。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)

2012年奧巴馬在連任美國(guó)總統(tǒng)后，將緬甸、泰國(guó)和柬埔寨作為其首次出訪的目的地，表明大湄公河次區(qū)域仍將是新一屆美國(guó)政府的關(guān)注重點(diǎn)。中美兩國(guó)能否處理好在次區(qū)域開發(fā)與合作中的關(guān)系，不僅關(guān)系到次區(qū)域的未來發(fā)展，而且會(huì)影響到東亞整體局勢(shì)的穩(wěn)定。從中國(guó)方面看，除了繼續(xù)深入?yún)⑴c地區(qū)合作外，在中美關(guān)系方面，應(yīng)加強(qiáng)與美方就大湄公河次區(qū)域事務(wù)的溝通、協(xié)調(diào)與合作，減少和避免戰(zhàn)略猜疑和誤判，營(yíng)造有利的周邊戰(zhàn)略環(huán)境。具體來講，中國(guó)可以就以下方面進(jìn)行考慮。

(一)建立中美制度化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制

盡管中美在戰(zhàn)略目標(biāo)上存在根本差異，但并不表明兩國(guó)不存在協(xié)調(diào)與合作的空間。目前，在大湄公河次區(qū)域，中國(guó)和美國(guó)分別與次區(qū)域國(guó)家或組織建立了對(duì)話或合作機(jī)制，但中美兩國(guó)之間尚沒有建立起制度化、常態(tài)化的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著美國(guó)在這一區(qū)域介入力度的加大，中美之間的競(jìng)爭(zhēng)性態(tài)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，如果缺乏相應(yīng)的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，很可能給次區(qū)域開發(fā)帶來消極的影響。若能在中美亞太事務(wù)磋商機(jī)制中設(shè)置大湄公河次區(qū)域開發(fā)議題，可以有效促進(jìn)中美之間的良性互動(dòng)，減少和化解矛盾。

(二)在可持續(xù)發(fā)展和民生領(lǐng)域與美開展項(xiàng)目合作

美國(guó)在次區(qū)域確定了教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域，投入不斷增加，盡管從目前來看，無論在資金規(guī)模還是實(shí)際落實(shí)上，美國(guó)的投入都無法與中國(guó)同日而語。但是，美國(guó)對(duì)于可持續(xù)發(fā)展和民生的關(guān)注，容易以較少的投入獲得良好的社會(huì)反響。中國(guó)在次區(qū)域的投資盡管規(guī)模巨大，但當(dāng)?shù)孛癖娭苯邮芑萦邢?。這是中國(guó)在當(dāng)前和未來次區(qū)域開發(fā)中應(yīng)當(dāng)注意的問題。不可否認(rèn)，中美兩國(guó)在地區(qū)影響力方面存在競(jìng)爭(zhēng)，但促進(jìn)次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為兩國(guó)的共識(shí)。中美之間存在開展項(xiàng)目合作的可能性。在具體的項(xiàng)目合作中，中方可發(fā)揮地緣和資金的優(yōu)勢(shì)，美方可利用技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，開展一系列務(wù)實(shí)合作，共同推動(dòng)次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和民生改善。

(三)在水資源開發(fā)和管理問題上可參考國(guó)際慣例，并加強(qiáng)與美溝通

中國(guó)地處湄公河流域的最上游，在對(duì)流域水資源進(jìn)行開發(fā)時(shí)基本不受沿岸其他國(guó)家的影響。但是，正是由于這樣的一種地位，中國(guó)對(duì)流域水資源的開發(fā)利用即使不會(huì)對(duì)下游國(guó)家產(chǎn)生影響或造成損害，也容易引發(fā)下游國(guó)家的猜忌，并有可能導(dǎo)致國(guó)際水資源爭(zhēng)端和沖突。①郭延軍:《大湄公河水資源安全:多層治理及中國(guó)的政策選擇》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》，2011年第2期。在水電站規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行中，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展已成為國(guó)際共識(shí)。在這方面，中國(guó)、美國(guó)以及下游國(guó)家應(yīng)參考國(guó)際通行慣例，綜合、全面地考慮大壩開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，降低水電開發(fā)的負(fù)面影響，以緩解中國(guó)在水電開發(fā)中面臨的國(guó)際壓力。

(四)加快培育社會(huì)組織，與區(qū)域內(nèi)的跨國(guó)非政府組織建立聯(lián)系

當(dāng)前，在湄公河次區(qū)域活躍著大量包括來自美國(guó)或接受美國(guó)政府資助的非政府組織，其中環(huán)境非政府組織的影響力巨大。這些組織關(guān)注的焦點(diǎn)是大湄公河次區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦睦妫麄兿嗷ヅ浜?，開展調(diào)研，制造輿論，給各國(guó)政府實(shí)施開發(fā)計(jì)劃施加了強(qiáng)大的壓力。其中很多非政府組織接受來自相關(guān)國(guó)家政府的資助，針對(duì)比較敏感、政府不便出面的問題以及政府觸角難以延伸的地方，非政府組織往往充當(dāng)政府的執(zhí)行伙伴。目前，中國(guó)的社會(huì)組織、尤其是國(guó)際非政府組織還相對(duì)薄弱，應(yīng)逐步建立廣泛的以社會(huì)組織為主體的海外活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，充當(dāng)中國(guó)外交的得力助手。這些社會(huì)組織所編制的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在信息搜集和反饋、加強(qiáng)多層次社會(huì)交往并建立多渠道接觸機(jī)制等方面，都能起到積極作用。

總之，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)際地位的不斷提高，中國(guó)在大湄公河次區(qū)域合作中的作用和影響日漸提升，次區(qū)域國(guó)家對(duì)中國(guó)的期望值也不斷提高。中國(guó)的態(tài)度和參與力度已直接影響到次區(qū)域合作的進(jìn)展和成效，中國(guó)在次區(qū)域合作中的核心作用正在形成。在中國(guó)影響力不斷增強(qiáng)的同時(shí)，應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)和處理由于美國(guó)介入所帶來的各種困難和挑戰(zhàn);探索同美國(guó)開展次區(qū)域政策溝通與協(xié)調(diào)的可能性，同美國(guó)開展功能性務(wù)實(shí)合作，提高大湄公河次區(qū)域治理的成效。