廖 文

(湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

目前，中國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷著歷史發(fā)展重要而劇烈的社會(huì)變遷。經(jīng)濟(jì)體制改革使得社會(huì)物質(zhì)相對(duì)豐富，人們生活水平不斷提高。與此同時(shí)，不得不注意到社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)沖突的激化、社會(huì)貧富差距不斷拉大等社會(huì)問(wèn)題。改善民生仍是黨和政府的重要任務(wù)。十八屆三中全會(huì)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的新觀點(diǎn)，體制改革的最終目標(biāo)是“讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。以保障和改善民生為重點(diǎn)，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保護(hù)人們尤其是弱勢(shì)群體的社會(huì)利益及利益表達(dá)權(quán)利，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，是社會(huì)體制改革的重要任務(wù)與目標(biāo)。

一、社會(huì)治理體制改革是社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容

中國(guó)社會(huì)正從封閉的傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)向開(kāi)放的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，國(guó)家所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大變化，從一元所有制結(jié)構(gòu)向多元所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，社會(huì)流動(dòng)愈趨頻繁、社會(huì)流動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，新的社會(huì)元素不斷涌現(xiàn)，同時(shí)也不斷產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題。尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，取代了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和過(guò)去的權(quán)力構(gòu)架為基礎(chǔ)的社會(huì)整合功能被削弱，以單位制為主的傳統(tǒng)社會(huì)治理模式越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，在新的社會(huì)形勢(shì)下社會(huì)治理體制改革迫在眉睫。

一是政府職能正面臨重大轉(zhuǎn)變。從宏觀上來(lái)講，政府職能就是進(jìn)行社會(huì)治理，政府職能的轉(zhuǎn)變就是要政府從管理理念、職能結(jié)構(gòu)、工作重心、行為方式方法上進(jìn)行重大轉(zhuǎn)變。歷史上任何時(shí)期面臨社會(huì)發(fā)生重大變化，為避免發(fā)生社會(huì)劇烈動(dòng)蕩，維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，都需要政府主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)進(jìn)行社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變。有學(xué)者從三元整合理論角度認(rèn)為社會(huì)系統(tǒng)具有三級(jí)穩(wěn)定性調(diào)節(jié)機(jī)制*李習(xí)彬：《社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行理論與改革開(kāi)放中的政府行為》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第1期。：第一級(jí)是子系統(tǒng)、個(gè)體依據(jù)規(guī)范的自律與他律；第二級(jí)是由維護(hù)規(guī)范的專門機(jī)構(gòu)(司法部門)對(duì)違規(guī)行為的校正，通常是以采取強(qiáng)制性懲罰性措施相威懾以遏制或減弱違規(guī)行為，以實(shí)際采取強(qiáng)制性措施懲罰已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)行為，消除其后果，并藉以避免或減少類似違規(guī)行為再次發(fā)生；第三級(jí)是靠對(duì)整個(gè)系統(tǒng)實(shí)施集中控制的管理者的行政手段干預(yù)，通常是在違規(guī)相當(dāng)嚴(yán)重，僅靠第一、二級(jí)調(diào)節(jié)難以奏效的情況下，由集中控制管理機(jī)構(gòu)采取更強(qiáng)有力的非常規(guī)措施，以保持或恢復(fù)秩序。除以上常規(guī)社會(huì)系統(tǒng)調(diào)節(jié)機(jī)制外，學(xué)者金觀濤用稱為超穩(wěn)定機(jī)制的概念來(lái)解釋封建社會(huì)專制體制下的特殊穩(wěn)定機(jī)制，即權(quán)力系統(tǒng)更替機(jī)制和變法機(jī)制[注]金觀濤：《在歷史的表象背后》，四川人民出版社1984年版。。權(quán)力系統(tǒng)更替機(jī)制是指通過(guò)集中控制權(quán)力系統(tǒng)(封建王朝)的更替使失效或低效的管理職能重生以恢復(fù)穩(wěn)定的機(jī)制；變法機(jī)制則是指通過(guò)變法，增強(qiáng)規(guī)范的適應(yīng)性以維護(hù)穩(wěn)定的機(jī)制。金觀濤所說(shuō)的變法機(jī)制，從現(xiàn)代社會(huì)的角度來(lái)看就是指社會(huì)體制改革。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)第一次社會(huì)體制改革，即是在上世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)體制改革，政府職能適應(yīng)了社會(huì)發(fā)生的巨大變化，政府政治統(tǒng)治職能讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，政府不再是事無(wú)巨細(xì)一攬子統(tǒng)管，而是強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控、微觀放開(kāi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理不再單純運(yùn)用行政手段，而是綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段?！胺堑洹笔录约半S后發(fā)生的其他一系列社會(huì)事件引發(fā)了人們對(duì)以GDP為中心的發(fā)展觀的反思。隨后，黨的十六屆三中全會(huì)上明確提出了以人為本和科學(xué)發(fā)展觀，溫家寶在2004年的政府工作報(bào)告中指出：“各級(jí)政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?！边@是第二次政府轉(zhuǎn)型開(kāi)始的重要標(biāo)志。這兩次政府轉(zhuǎn)型都意味著“全能政府”正在變?yōu)椤坝邢拚保辉偃鎵艛嘟?jīng)濟(jì)社會(huì)資源，不再對(duì)一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，而是有所為有所不為，也標(biāo)志著政府將不再獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)治理的重任。隨著社會(huì)更進(jìn)一步發(fā)生深刻變化，政府社會(huì)治理職能也將面臨著更重大的轉(zhuǎn)變。

二是社會(huì)生活更加多元化。經(jīng)濟(jì)成分多元化、利益格局多元化、價(jià)值取向多元化、社會(huì)生活多元化、社會(huì)組織多元化、思想與政治理念多元化等充分證明了現(xiàn)代社會(huì)生活的多元化發(fā)展方向。經(jīng)濟(jì)成分多元化是引發(fā)社會(huì)多元化的根本原因。改革開(kāi)放促進(jìn)中國(guó)所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展，單一的公有制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)濟(jì)成分共同競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)和補(bǔ)充的多元化格局，并直接導(dǎo)致了利益格局的多元化。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，分化出了民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)者等新的社會(huì)階層，他們有著各自利益和不同需求，加之改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、外來(lái)文化的沖擊、大眾傳媒的膨脹，使原本相對(duì)單一的社會(huì)價(jià)值觀念逐漸走向多元化。經(jīng)濟(jì)成分、利益格局、價(jià)值取向的多元化，進(jìn)一步使得我國(guó)社會(huì)生活和人們的思想觀念出現(xiàn)多樣、多變的特征。“全國(guó)一盤棋”的一元時(shí)代已不復(fù)存在，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)多元化的時(shí)代。

三是人口流動(dòng)加劇促進(jìn)了單位制管理體制趨于失效。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以單位制和戶籍制為主體的社會(huì)治理體制，有效地控制了人口的流動(dòng)。隨著改革開(kāi)放和城市化進(jìn)程的加速，戶籍管理制度和限制人口異地遷移的規(guī)定逐步松動(dòng)，人口空間結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性被打破，大量的外來(lái)人口，尤其是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛涌入城市，其中一部分變成在城市定居的常住人口，另外大部分人口則屬于臨時(shí)性的暫住人口。同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)改革之后出現(xiàn)了大量下崗職工，以及之后新的就業(yè)體制同樣產(chǎn)生了大量的人戶分離的城市居民。農(nóng)民工、下崗職工以及人戶分離的城市居民等等，共同構(gòu)成了所謂的“城市流動(dòng)人口”。大量的城市流動(dòng)人口既沒(méi)有固定的工作單位，也沒(méi)有永久性的居所，處于不確定性的流動(dòng)狀態(tài)中，成為社會(huì)人的一部分。他們成為了體制外人口，既無(wú)單位管理，戶口所在地及居住地的政府也無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效管理。市場(chǎng)化體制也使得單位將承擔(dān)的大量社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能剝離出來(lái)，重新交付給社會(huì)，個(gè)人和單位之間由依附與被依附關(guān)系變成一種雙向選擇的契約性關(guān)系，單位對(duì)于許多人來(lái)說(shuō)變成了一個(gè)單純的工作場(chǎng)所。這些人群中有相當(dāng)一部分人處于“邊緣化”狀態(tài)，要么沒(méi)有工作單位，要么除了工作關(guān)系外與單位幾乎沒(méi)有什么聯(lián)系，很少參與公共事務(wù)和公共活動(dòng)，政府也缺乏對(duì)其有效的行為約束與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生出大量非公有制企業(yè)，傳統(tǒng)的單位不再是人們就業(yè)的唯一出路和生活資料的唯一來(lái)源。在這種情況下，單位在社會(huì)成員利益滿足方面的重要性相對(duì)下降，其他資源提供者的地位相對(duì)上升，社會(huì)成員不再單純依賴于單位，依賴于政府，這就意味著傳統(tǒng)體制中的政府絕對(duì)主導(dǎo)地位的動(dòng)搖，因此必然要對(duì)所承擔(dān)的社會(huì)治理功能進(jìn)行調(diào)整。

四是社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)事務(wù)日益增多。中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，在不到一百年的時(shí)間內(nèi)要完成工業(yè)化和城市化的雙重轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致現(xiàn)代化過(guò)程中普遍出現(xiàn)的一些社會(huì)矛盾和問(wèn)題集中出現(xiàn)。人口流動(dòng)的加劇造成了社會(huì)的不穩(wěn)定因素增多，犯罪率呈急劇增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并有職業(yè)化、集團(tuán)化、有組織化和市場(chǎng)化運(yùn)作等態(tài)勢(shì)[注]何增科：《論改革完善我國(guó)社會(huì)管理體制的必要性和意義——中國(guó)社會(huì)管理體制改革與社會(huì)工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。。隨著改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)的利益格局發(fā)生了變化，出現(xiàn)了利益重新分配中的不公平現(xiàn)象，尤其是收入分配領(lǐng)域，貧富收入差距、城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)收入差距以及行業(yè)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，已經(jīng)成為引發(fā)社會(huì)不滿情緒的主要原因之一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，就業(yè)問(wèn)題更加突出，大批下崗職工需要再就業(yè)、軍轉(zhuǎn)干部需要安置，再加上每年上千萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移和幾百萬(wàn)高校畢業(yè)生面臨找工作，給社會(huì)造成了巨大的就業(yè)壓力，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。此外，由于種種原因，目前我國(guó)弱勢(shì)群體的境況堪憂，大量工人尤其是農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保障，生存艱難。同時(shí)，社會(huì)大轉(zhuǎn)型又導(dǎo)致新的社會(huì)公共事務(wù)大量產(chǎn)生，如行業(yè)管理、社會(huì)組織管理、社區(qū)管理、物業(yè)管理、互聯(lián)網(wǎng)管理等，同時(shí)引發(fā)了眾多新的社會(huì)問(wèn)題，如信訪問(wèn)題、“三無(wú)”農(nóng)民、房屋拆遷、土地征用、城市地?cái)?、物業(yè)糾紛以及網(wǎng)絡(luò)沉迷等，處理這些新的社會(huì)公共事務(wù)和解決這些新的社會(huì)問(wèn)題，都需要有新的解決辦法*何增科：《論改革完善我國(guó)社會(huì)管理體制的必要性和意義——中國(guó)社會(huì)管理體制改革與社會(huì)工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。。

誠(chéng)然，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)治理制度進(jìn)行了一系列的改革探索，取得了顯著成效，在改革政府與社會(huì)關(guān)系方面邁出了較大步伐。但毋庸諱言，社會(huì)治理制度改革的總體進(jìn)度還明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，其治理機(jī)制和治理方式還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，一些深層次、根本性的問(wèn)題和矛盾依然沒(méi)有解決，而一些新的矛盾和問(wèn)題又不斷涌現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)前和今后的一段較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的問(wèn)題將會(huì)更加復(fù)雜、更為突出，改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)治理模式，創(chuàng)新適合社會(huì)主義和諧社會(huì)需要的新模式，其任務(wù)顯得十分緊迫。社會(huì)治理體制改革是中國(guó)社會(huì)體制改革的重要組成部分。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，改革創(chuàng)新社會(huì)治理體制，整合和凝聚社會(huì)各方力量，形成社會(huì)治理合力，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)整合和社會(huì)有效控制的目標(biāo)。

二、社會(huì)治理體制改革是改善民生的重要手段

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)沖突和矛盾激化符合一般社會(huì)發(fā)展規(guī)律。若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不帶來(lái)社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)弱勢(shì)群體將成為社會(huì)發(fā)展中的最大受害者和犧牲品，這不符合科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)和諧的基本要義。要推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，其中之意就是要推進(jìn)社會(huì)治理體制改革，提高社會(huì)治理能力，正確處理和化解社會(huì)沖突，解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平正義，使社會(huì)弱勢(shì)群體能共享社會(huì)發(fā)展的成果。

一是改善民生需要轉(zhuǎn)變政府治理方式。政府職能無(wú)限膨脹必然導(dǎo)致政府公共服務(wù)職能的“越位”和“錯(cuò)位”。一方面，在公共服務(wù)上政府包攬了企業(yè)和市場(chǎng)能夠處理的事，雖然政企改革開(kāi)展多年，但地方政府仍然習(xí)慣于用行政手段介入市場(chǎng)、介入企業(yè)決策，公私角色混淆，與企業(yè)、市場(chǎng)分工不清；另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)受“官本位”的思維定勢(shì)和以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的路線驅(qū)動(dòng)，政府把政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能作為最主要的職能凸現(xiàn)出來(lái)，卻把社會(huì)管理職能放在次要位置。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，政府治理方式需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)領(lǐng)域的管理職能和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。傳統(tǒng)公共服務(wù)供給對(duì)象的排斥性導(dǎo)致了政府公共服務(wù)的不公正。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化和積聚化兩種相反卻并行不悖的發(fā)展趨勢(shì)，并形成了多元化的利益群體。其中由社會(huì)主流輿論和知識(shí)精英階層構(gòu)成的強(qiáng)勢(shì)群體占據(jù)著絕對(duì)的社會(huì)資源和話語(yǔ)權(quán)，甚至影響著政府公共服務(wù)供給的公正性和平等性。而被排斥在邊緣的、處于不利地位的弱勢(shì)群體，他們的利益要求只能通過(guò)體制外的渠道微弱地表達(dá)。近期“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的戶籍制度改革即將實(shí)施，將是改善民生的重大利好信息。然而戶籍制度改革并不必然帶來(lái)對(duì)農(nóng)村人口的公正待遇，仍需要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府社會(huì)治理方式，逐步將依附于戶籍中的各種特權(quán)利益剝離，保障社會(huì)弱勢(shì)群體在教育、就業(yè)、身份、公共財(cái)政、公共服務(wù)等方面獲得公正的待遇與利益。

二是改善民生需要激發(fā)社會(huì)組織活力。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，國(guó)家政府、公民社會(huì)和市場(chǎng)三大部門，國(guó)家政府占有特別突出的優(yōu)勢(shì)，公民社會(huì)發(fā)育程度很低。這種政府主導(dǎo)型的社會(huì)結(jié)構(gòu)加上傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致了我國(guó)目前依然存在“單位化”的社會(huì)保障體系、政府高度集權(quán)的城市管理制度和“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度。“單位化”的社會(huì)保障體系使社區(qū)和第三部門的社會(huì)保障和服務(wù)功能缺失；政府高度集權(quán)的城市管理制度使城市基層組織——街道和居委會(huì)的職能只是“以政治為中心”的政府職能的延伸，而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)，社區(qū)建設(shè)和第三部門的發(fā)展缺乏基本的動(dòng)力和適宜的制度環(huán)境；而“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度使絕大部分城市勞動(dòng)力按照國(guó)家的統(tǒng)一計(jì)劃流向第二產(chǎn)業(yè)，社會(huì)服務(wù)從業(yè)人員比重極低，社區(qū)服務(wù)業(yè)和民間部門的勞動(dòng)力資源短缺。這些因素導(dǎo)致了社區(qū)就業(yè)和第三部門就業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)沒(méi)有得到發(fā)展。而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，人們的社會(huì)需求越來(lái)越多樣化，而政府官僚機(jī)構(gòu)已經(jīng)無(wú)力承擔(dān)所有的社會(huì)公共服務(wù)功能[注]錢再見(jiàn)：《失業(yè)弱勢(shì)群體及其社會(huì)支持研究》，南京師范大學(xué)出版社2006年版。。在這樣的背景下，中國(guó)社會(huì)組織在政府的質(zhì)疑中得到了一定的發(fā)展。社會(huì)組織流動(dòng)性好、快捷而靈活的比較優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)。通過(guò)運(yùn)用相對(duì)的靈活性與能動(dòng)性迅速采取行動(dòng)，社會(huì)組織已經(jīng)能夠規(guī)劃行動(dòng)方案，獲取新的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員公眾意見(jiàn)。社會(huì)組織在社會(huì)生活中承接了部分轉(zhuǎn)型時(shí)期政府剝離出來(lái)的社會(huì)管理事務(wù)，特別是對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)支持功能，起到了重要的社會(huì)治理作用。更進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織活力，倡導(dǎo)志愿精神，為弱勢(shì)群體提供更好的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)保障，提供有力的精神支持和情感支持，將是改善民生的重要一環(huán)。

三是改善民生就是要化解社會(huì)矛盾。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和改革的進(jìn)一步深化，社會(huì)時(shí)代中心從圍繞意識(shí)形態(tài)問(wèn)題的階級(jí)斗爭(zhēng)、禁欲主義轉(zhuǎn)向普遍現(xiàn)實(shí)感，以人為本的基本理念逐漸擴(kuò)散，社會(huì)成員個(gè)性意識(shí)、財(cái)產(chǎn)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)被喚醒，人們更加關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益，注重現(xiàn)實(shí)生活的質(zhì)量問(wèn)題。社會(huì)成員的行為取向逐漸擯棄以往禁欲主義以及烏托邦式的理想主義，轉(zhuǎn)向利益取向的務(wù)實(shí)主義，民生需求取代了政治訴求的中心地位[注]吳忠民：《中國(guó)改革進(jìn)程中的重大社會(huì)矛盾問(wèn)題》，中共中央黨校出版社2011年版。。在改革進(jìn)程中，基礎(chǔ)民生問(wèn)題的改善明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)矛盾絕大多數(shù)源自于民生問(wèn)題。有研究指出，公眾認(rèn)為最為突出的社會(huì)問(wèn)題是物價(jià)、看病、收入差距、失業(yè)、住房、腐敗、養(yǎng)老保障等問(wèn)題，當(dāng)前主要的社會(huì)群體利益沖突聚焦于貧富矛盾和干群沖突[注]李培林：《當(dāng)代中國(guó)民生》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。。改善民生即是要保障全體社會(huì)成員尤其是弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展成果的公正性，這也是社會(huì)主義發(fā)展的基本宗旨。當(dāng)前社會(huì)進(jìn)步的成果由強(qiáng)勢(shì)群體來(lái)享受或優(yōu)先享受，而社會(huì)改革的絕大部分成本卻由弱勢(shì)群體來(lái)承擔(dān)，利益共享問(wèn)題正是當(dāng)前社會(huì)矛盾的根本所在。為此，需要確立平等與公平的發(fā)展理念，并將這種理念落實(shí)到具體的制度安排中去[注]黃玉：《社會(huì)矛盾化解研究》，黑龍江人民出版社2011年版。?；馍鐣?huì)矛盾，就是要妥善處理各方面的利益關(guān)系，特別要在公共政策上為弱勢(shì)群體提供制度性保障，以維護(hù)他們的基本生活狀態(tài)和基本權(quán)利。只有做到了這一點(diǎn)，才能使絕大多數(shù)社會(huì)成員受益，實(shí)現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。

四是改善民生需要保障公共安全。公共安全既是民生問(wèn)題的基本要義之一，也是解決民生問(wèn)題的重要環(huán)境保障。隨著社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境的變化，公共安全問(wèn)題的誘因日益多樣化。自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、群體性事件、犯罪等傳統(tǒng)安全因素引發(fā)的公共安全問(wèn)題仍然存在并有加劇趨勢(shì)，同時(shí)，食品藥品安全、環(huán)境資源安全、經(jīng)濟(jì)安全、交通安全以及民族分裂主義等非傳統(tǒng)因素引發(fā)的公共安全問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。公共安全問(wèn)題危害的廣度和深度不斷擴(kuò)大，比如毒奶粉事件的受害嬰幼兒人數(shù)就高達(dá)29.4萬(wàn)人[注]劉圣漢：《應(yīng)急管理學(xué)》，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)出版社2009年版。，毒大米涉及到數(shù)個(gè)省份和地區(qū)。相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)成為假冒偽劣食品的主要市場(chǎng)，是校車安全問(wèn)題的高發(fā)區(qū)，農(nóng)村公共安全防治相當(dāng)薄弱。公共安全狀況和老百姓日常生活、工作、學(xué)習(xí)緊密相連，沒(méi)有安全的生活環(huán)境，民生就失去了基石。尤其對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)更是如此，弱勢(shì)群體由于抵御公共安全危害的能力較弱，容易成為公共安全危害的高發(fā)地帶，成為公共安全危害的最大受害者。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的公共安全形勢(shì)，需要牢固樹(shù)立“民生至上、民安為本”理念，整個(gè)社會(huì)提高駕馭公共安全局勢(shì)的能力、處置突發(fā)事件的能力、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的能力，強(qiáng)化公共安全建設(shè)。

三、推進(jìn)以改善民生為價(jià)值取向的社會(huì)治理體制改革

十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，創(chuàng)新社會(huì)治體制改革要著眼于最廣大人民的根本利益。從民生的角度出發(fā)，社會(huì)治理體制改革更是需要從創(chuàng)新社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系等方面入手保障弱勢(shì)群體的生存權(quán)利和根本利益。

一是創(chuàng)新政府社會(huì)治理方式。社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。從改善民生的價(jià)值而言，就是保證這種良性互動(dòng)處于一種公平公正的制度框架環(huán)境之下，其中政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ瞎卜?wù)的公平公正。因此，制度是社會(huì)運(yùn)行的基本框架。從民生角度出發(fā)，可以從以下方面進(jìn)行社會(huì)治理體制改革。規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，逐步取消農(nóng)業(yè)稅和其他一切不合理收費(fèi)，補(bǔ)貼生產(chǎn)者；重點(diǎn)投入對(duì)農(nóng)村人口的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，如公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)技能、基礎(chǔ)設(shè)施等。廢除戶籍制度，確保農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受同等的公共服務(wù)水平，提供法律和傳媒工具保護(hù)農(nóng)民工的基本權(quán)益；完善社會(huì)保障與社會(huì)福利制度，保障弱勢(shì)群體在政治上享有與強(qiáng)勢(shì)群體同等的權(quán)益訴求的機(jī)會(huì)，保證在經(jīng)濟(jì)上有平等參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，針對(duì)失業(yè)、殘障、老弱等喪失生活權(quán)利者要給予救助、醫(yī)保、住房等方面的基本保障；提供發(fā)展性的社會(huì)政策和服務(wù)制度，如通過(guò)有效的再就業(yè)政策使失業(yè)下崗人員重返恰當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫唬ㄟ^(guò)扶貧政策幫助貧困的居民緩解、擺脫貧困，使弱勢(shì)群體真正擺脫社會(huì)排斥的困境，回歸社會(huì)主流。

二是激發(fā)社會(huì)組織活力。在當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展還不夠壯大的前提下，培育社會(huì)組織是十分重要的環(huán)節(jié)，政策上的優(yōu)惠是一種重要方式。由于各種類型的合作社是一種互助性質(zhì)的，不以盈利為目的的組織，因而各國(guó)政府往往采用各種優(yōu)惠政策特別是優(yōu)惠的稅收政策予以支持，通過(guò)減稅、低稅或免稅的政策來(lái)促進(jìn)合作社的發(fā)展[注]李明：《弱勢(shì)群體利益維護(hù)研究》，中南大學(xué)出版社2008年版。。美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)家都此類優(yōu)惠政策。同時(shí)社會(huì)組織也需要財(cái)政上的資助。很多西方國(guó)家的政府給予農(nóng)民合作社財(cái)政上的資助內(nèi)容是很廣泛的，如政府的增款、補(bǔ)貼、貸款、擔(dān)保、投資、訂貨合同、轉(zhuǎn)讓土地及建筑物等，實(shí)際上都是對(duì)農(nóng)民合作社的支持。如德國(guó)、意大利等國(guó)家有此類措施，使合作社在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位，避免了遭受壟斷企業(yè)排擠的厄運(yùn)，對(duì)合作社的發(fā)展起到了重要的作用*李明：《弱勢(shì)群體利益維護(hù)研究》，中南大學(xué)出版社2008年版。。在中國(guó)缺乏自發(fā)地、制度化地組織起來(lái)的文化傳統(tǒng)，加之客觀環(huán)境政策的制約，社會(huì)組織發(fā)展緩慢。因此，在中國(guó)要在肯定社會(huì)組織在社會(huì)治理中的重要作用，消除對(duì)社會(huì)組織的質(zhì)疑的條件下，加快社會(huì)組織立法進(jìn)程，采取政府積極支持、引導(dǎo)和幫助的方式，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。同時(shí)，要放寬社會(huì)組織活動(dòng)領(lǐng)域限制，使社會(huì)組織活躍在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，包括弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)合作組織、利益表達(dá)組織等，從而激發(fā)社會(huì)組織的活力促進(jìn)改善民生。

三是創(chuàng)新化解社會(huì)矛盾體制。對(duì)于典型低收入群體來(lái)說(shuō)，其社會(huì)矛盾的根源也在于收入分配不公，改善民生最根本的途徑也就在于促進(jìn)分配公正，提高弱勢(shì)群體的收入。要做到這一點(diǎn)，以下方法可以采納，例如，可以運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)手段來(lái)調(diào)節(jié)高低收入的差距。通過(guò)一定的所得稅起征點(diǎn)和起征點(diǎn)上的累進(jìn)征收率，對(duì)不同程度的高收入者征收稅賦。累進(jìn)所得稅的起征點(diǎn)和累進(jìn)稅率要合理，累進(jìn)所得稅的起征點(diǎn)和累進(jìn)點(diǎn)隨著高收入與低收入的差距的變化而變動(dòng)，體現(xiàn)公平原則，達(dá)到能夠最廣泛調(diào)動(dòng)人民生產(chǎn)積極性的目的?？梢远乙矐?yīng)當(dāng)建立全面系統(tǒng)的社會(huì)保障體系。全國(guó)工資總額占GDP之比重不增反降，表明國(guó)民財(cái)富在初次分配中處于一種失衡狀態(tài)。作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家最主要的再分配手段，社會(huì)保障國(guó)家財(cái)政中的所占比重仍嚴(yán)重偏低。因此，迫切需要加快建立和完善我國(guó)社會(huì)保障體系。社會(huì)保障既保障了社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存權(quán)，也體現(xiàn)了對(duì)貧富差距的調(diào)劑。這種調(diào)劑將盡可能使全社會(huì)成員有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)以保證社會(huì)合理流動(dòng)和良性運(yùn)行。此外，還應(yīng)大力引導(dǎo)和塑造社會(huì)中人人平等、相互關(guān)心的精神和氛圍。既要運(yùn)用行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段，實(shí)行第二次分配，更要通過(guò)形成一種新的公平理想，通過(guò)福利協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、愛(ài)心工程等形式，喚起人們友愛(ài)互助的精神，達(dá)到第三次收入分配的均衡。總之，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，就必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保證平等發(fā)展，就要不斷努力提供相關(guān)的制度體系、保障體系和思想道德體系[注]黃玉：《社會(huì)矛盾化解研究》，黑龍江人民出版社2011年版。。

四是健全公共安全體系。社會(huì)進(jìn)入到發(fā)展型社會(huì)的新階段，發(fā)展性壓力集中體現(xiàn)出來(lái)；社會(huì)正處于一個(gè)社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)問(wèn)題高發(fā)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增多的階段。同時(shí)，社會(huì)公共安全也面臨著諸如恐怖主義、民族分離主義以及其他不法分子活動(dòng)的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，城鄉(xiāng)社會(huì)的公共安全凸顯出隱蔽性、突發(fā)性和脆弱性。需要從加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)，嚴(yán)厲打擊各類刑事犯罪；改進(jìn)和加強(qiáng)社會(huì)管理服務(wù)工作；規(guī)范和加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)；完善火災(zāi)防災(zāi)體系、交通安全體系、食品藥品安全體系、公共衛(wèi)生安全體系；加強(qiáng)公共安全應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。牢固樹(shù)立“民生至上、民安為本”理念，堅(jiān)持預(yù)防為主、調(diào)解優(yōu)先原則，立足基層，全力維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。