姚延婷 陳萬明 王勝利

(南京航空航天大學 經(jīng)管學院，江蘇 南京 210016；西北政法大學，陜西 西安 710063)

進入21世紀以來，全球進入災害頻發(fā)時期，幾次大的自然災害都造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失。雖然各國政府都意識到當災難來臨時，有效的應急救災體系能夠減緩災害對經(jīng)濟社會的影響，然而，面對突如其來的災害，各國政府還是不同程度地存在著救災反應遲鈍、指揮調度混亂、災害救助不及時、缺乏專業(yè)救災人員等共同的問題。

應急救災體系是一個從災害的防范、到災時的反應、再到災后的救助等一系列防災減災行為的綜合。美國、日本等這些自然災害多發(fā)國家，都在探索和總結提高綜合防災救災的能力，雖然這些國家的應急救災體系受災害類型、政策法規(guī)、經(jīng)濟水平、科技保障等諸多因素影響而各有不同，但通過這對些國家經(jīng)驗的借鑒，可以取長補短，為完善我國應急救災體系提供有價值的政策建議。

一、中國應急救災體系現(xiàn)狀

由于特殊的地理位置，我國經(jīng)常受到水旱、氣象、地震、海洋、生物災害及森林、火災等自然災害的影響，是世界上自然災害影響最為頻繁和嚴重的國家之一。同時，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展引起的自然資源短缺、環(huán)境污染嚴重、區(qū)域發(fā)展失衡等諸多因素都增加了人為災害的概率。因此，積極應對各種災害，構建合理的應急救災體系，最大限度地降低災害造成的損失，保障廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，是我國的一項基本國策。目前，我國已經(jīng)初步形成了政府管理與市場運作相協(xié)調、生產(chǎn)自救與群眾互助相結合的應急防災救災模式。但是，與美日等發(fā)達國家相比，我國應急救災體系還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。

1.災前防災減災意識薄弱。與發(fā)達國家相比，中國政府和民眾的減災防災意識相對較為薄弱。2008年5·12汶川大地震前，約有70%的人都沒有接受過防災教育，我國很多防災活動僅限于形式，全社會對減災防災的自救、共救知識普及率低，減災防災所必須的技能和行為更加欠缺，從而影響到整個災害防御和救助的效果。*游志斌：《當代國際救災體系比較研究》，國家行政學院出版社2011年出版。

2.防災救災法制化程度偏低。一直以來，由于體制的原因，我國沒有統(tǒng)一的《災害法》或《災害救助法》，防災救災法律體系不健全，雖然在1998年和2007年分別頒布了《防震減災法》、《突發(fā)事件應對法》，但是這些法律對災前防范、災中救助、災后重建過程中的目標、權利、義務、程序都缺乏明確的規(guī)定。[注]肖超：《減災救災的社會參與機制重建》，《江西社會科學》2013年第2期。5·12汶川大地震后，2009年我國又重新修訂了《防震減災法》，規(guī)定了防震減災規(guī)劃、預報、預防、應急救援、恢復重建等內容，但還是體現(xiàn)出以政府權威來推動救災體系，沒有明確劃分中央與地方、政府與社會力量的權責，以及各行業(yè)救災與統(tǒng)一救災的協(xié)調等，解決不了更大災難來臨時所遭遇的法律問題。

3.救災機制缺乏靈活性。目前我國實行的減災救災制度具有明顯的行政主導特征，即重大災難發(fā)生時，政府通常起主導作用并占據(jù)核心地位，強調的是中央政府和地方政府對救災工作的統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調，將各種社會力量納入到公共救援系統(tǒng)當中進而轉化為政府行為。然而，這種救災機制雖然能在災難發(fā)生初期高效地展開救災工作，但隨著救災工作的全面展開也存在著“政府失靈”現(xiàn)象。如政府在救災過程中承載過重而導致監(jiān)督機制不健全、抑制了社會參與的空間、中央對地方救災的過多干預等。[注]熊貴彬：《中日美救災體制比較——以汶川地震、東海岸地震、卡特里娜颶風為例》，《中國青年政治學院學報》2011年第6期。因此，構建多元主體參與的救災機制將成為我國今后應對各類災難必須解決的問題。

二、美日應急救災體系比較分析

(一)美國應急救災體系

美國是世界上自然災害多發(fā)國家之一，颶風、龍卷風、海嘯等自然災害發(fā)生頻率較高。由于其雄厚的經(jīng)濟實力和科技優(yōu)勢，使得美國在救災方面具有強大的能力，尤其是2001年“9·11”恐怖襲擊事件和2005年的“卡里亞娜”颶風災難之后，美國政府一直不斷地完善其防災救災的理念和救災的管理模式，成為世界各國學習和模仿的對象。

不同于我國政府通常占據(jù)減災救災過程中的核心地位，美國的救災體系展現(xiàn)出其聯(lián)邦制國家的特色，其沒有獨立的救災體制。美國災害應急響應主要由各州政府和地方政府負責，聯(lián)邦提供支持。[注]楊新紅：《美國減災的應急及社會聯(lián)動機制研究——以卡特里娜颶風為例》，《中國安全生產(chǎn)科學技術》2012年第1期。具體來看，其救災體系有這樣幾個特點：

1.救災減災聯(lián)動機制。美國的應急救災體系是由聯(lián)邦、州、地方三級政府和民間的不同領域的應急計劃和預案組成。聯(lián)邦緊急事務管理署(FEMA)是美國國家層面的主要災害管理機構，其主要負責全面協(xié)調災害應急管理、推進和制定防災減災政策及項目。災難發(fā)生時，各州和地方政府會啟動當?shù)氐膽鳖A案進行救災，在災難超過其承受能力以外時，各州和地方政府會向聯(lián)邦政府請求援助，聯(lián)邦政府則會委派聯(lián)邦緊急事務管理署(FEMA)作為災害發(fā)生時州和地方政府聯(lián)系聯(lián)邦政府的唯一部門。聯(lián)邦緊急事務管理署(FEMA)在救災過程中充當聯(lián)邦政府與各州、地方政府、社會組織之間的協(xié)調者和聯(lián)系人，同時將救災任務分派給各部委及紅十字會等部門和機構，或取得私營部門的支持。這種應急救災減災聯(lián)動機制是美國救災減災框架的重要組成部分。除了FEMA之外，美國工程兵團、美國地質調查局、國家海洋與大氣管理局、林業(yè)局等等都不同程度地承擔著特定災害的預防、控制和管理工作。美國的救災減災機制中，雖然各級政府職責有明確的劃分，但在應對特大緊急災害時，各州、地方政府之間資源調動程序繁瑣、缺乏有效溝通、協(xié)調指揮能力差，會不同程度地影響救災減災的效率。

2.依靠科學技術控制災害的防災理念。一直以來，依靠科學技術控制災害影響都是美國政府堅持的核心理念，所以美國對于減災防災的技術資金投入是逐年遞增的。例如，1977年美國國會通過成立國家地震減災計劃，其后每年都有?？钪С?，該計劃提出包括充分實施國家地震監(jiān)測網(wǎng)、改善對現(xiàn)有建筑的評估和修復技術、開發(fā)國家震后信息管理系統(tǒng)、發(fā)展先進抗震減災技術和實踐、開展有利于震后恢復的生命線等，科學技術在美國抗震減災中具有核心地位。[注]喻尊平：《美國災害應急管理體系及社區(qū)志愿者隊伍建設的啟示》，《中國減災》2013年第4期。

3.比較完備的法律體系。1950年通過的《災害救助法》和《聯(lián)邦民防法》是美國應急救災體系的母法。1988年美國國會又通過了迄今最為重要的框架性法律《羅伯特·斯坦福救災與應急救助法》，各州政府依據(jù)此法分別制定了符合地方特色的法規(guī)，作為地方政府救災行動的依據(jù)。1992年，聯(lián)邦緊急事務管理署(FEMA)制定了美國聯(lián)邦緊急響應計劃，目的是通過該計劃使得聯(lián)邦政府建立起災害應急和援助受災州或地方的協(xié)調機制。2004年美國聯(lián)邦政府國土安全部正式制定了《國家緊急響應計劃》，取代了原來的緊急響應計劃，強調綜合性的國家危機管理和后果管理，對于完善美國災害救助法規(guī)體系具有非常重要的意義。隨后，又陸續(xù)出臺了《全國突發(fā)事件管理體系》、《短期國家基礎設施保護計劃》等法規(guī)，這些法律法規(guī)在特定的時期起到了相應的作用。然而，在卡特里娜颶風救災中也暴露了許多問題，這說明美國現(xiàn)有的法律體系還不足以有效地應對各種自然災害。

4.社會組織積極參與。長期以來，通過美國政府的積極鼓勵和民眾的自發(fā)響應，美國的一些私人機構和非政府組織在災害救援方面一直扮演著重要角色，在歷次救援救災過程中，私營部門承擔了更多的政府機構的防災救災任務，成為美國防災救災體系的一個重要特點。諸如紅十字會、志愿者聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會、慈善組織、各種宗教團體等民間組織或個人通過多渠道參與的形式，為救災提供個性化需求(如災民心理創(chuàng)傷輔導等)，更好地匯集了各方面的資源和智慧，提升了救災減災的效率，增強了救災過程中的凝聚力。

(二)日本應急救災體系

日本由于所處地理位置的特殊，自然災害發(fā)生的頻率不僅高而且強度大。1923年關東大地震、1995年阪神大地震和2011年東海岸特大地震都給日本帶來重創(chuàng)。但是，通過不斷總結自身的教訓和借鑒別國的經(jīng)驗，目前日本已經(jīng)形成了一套相對成熟的災害危機管理機制，尤其是城市防災規(guī)劃居于世界領先地位，豐富的災后救助和重建經(jīng)驗成為亞洲乃至全球許多國家學習的對象。

1.多元化與分權化的救災減災機制。日本實行的是多元化與分權化的防災體系，涉及的主要部門包括日本內閣府防災部門、內閣官房危機管理室和總務省消防廳。在平時，這些部門管理自己的防災預算，分別執(zhí)行自己的權責，互不干涉。當災難發(fā)生時，迅速成立以內閣總理大臣為最高指揮官的一體化管理機制。內閣官房長官負責以協(xié)調各專業(yè)部門進行救災工作，通過安全保障會議、中央防災會議以及相關省廳負責人緊急協(xié)商會議等決策機構制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等職能部門負責具體實施。[注]郭劍平、邵國棟：《完善我國自然災害救助體系的對策探——日本自然災害救助體系對我國的啟示》，《科學管理研究》2009年第9期。在日本的減災救災體制下，從中央到地方都會建立各自的應急救災管理體系，當災難發(fā)生時，會依據(jù)災害的類型和級別啟動不同的應急救災管理機制。

2.主動應對的防災理念。以地震防災為例，在1995年阪神大地震之前，日本政府認為只有不斷增強抗震技術，通過災難預防和救助就可以降低災后損失。然而，1995年阪神大地震之后，日本政府開始意識到，僅僅靠抗震技術、衛(wèi)星定位技術、機器人搜尋技術等先進的科學技術并不能完全地保障市民的安全，重大災難仍然隨時會出現(xiàn)，必須讓政府和市民的被動防災意識轉變?yōu)橹鲃臃罏囊庾R。因此，日本形成了以東京為核心的大都市危機管理政府，包括對城市木造住宅密集地區(qū)實施加固改造、城市重點地區(qū)優(yōu)先防災建設、城市防火通道規(guī)劃等項目，呈現(xiàn)出“災害評估→預防計劃→應急對策”三位一體的循環(huán)危機管理模式。[注]董衡蘋：《東京都地震防災計劃：經(jīng)驗與啟示》，《國際城市規(guī)劃》2011年第3期。此外，在主動應對防災理念指導下，日本把每年的9月1日定為全國防災日以增強國民的防災知識，很多模擬地震、火災等情景的體驗中心為市民免費開放，日本的社區(qū)組織也會定期為市民提供防災救災的教育培訓普及工作，從日本首相、各重要大臣到普通老百姓都把定期學習地震災害的各種知識當成一種習慣。

3.完備的法律體系。由于自然災害頻發(fā)使得日本成為全球較早制訂應急救災基本法的國家，目前已經(jīng)形成一套相對健全的法律體系，有效地保障了國內防災救災機制的有效運行。整體來看，日本既有全國統(tǒng)一的《自然災害對策基本法》，又有針對各災種的專項法，如《大規(guī)模地震對策特別措施法》、《防止海洋污染及海上災害法》、《水災防止法》、《活動火山對策特別措施法》等?；痉軌虮Ｕ现卮鬄碾y來臨時各部門的協(xié)調與配合，各專項法保證了單個災種發(fā)生時的應急對策，二者有機結合，充分發(fā)揮了各救災防災主體的職責。具體來看，各地區(qū)在國家根本大法指導的基礎上，會結合該地區(qū)的實際情況，制訂地區(qū)的防災救災條例，以與中央法律相銜接，保障法律能夠落實到地方。例如，大阪的《關于阪神淡路大震災復興基本方針及組織的法律》、東京都政府《東京都震災對策條例》、《東京都防災會議條例》等。

4.志愿者、民間組織廣泛參與。多年的災難經(jīng)驗使得日本已經(jīng)形成了多元主體的聯(lián)動救災模式，各種社會力量的廣泛參與使得災害的損失大幅度減少。日本的社會廣泛參與多元主體包括兩個方面：災害預防的公眾參與和災后救助的志愿者或民間組織參與。災害預防的公眾參與是日本防災體系的一個重要特點，日本每年都會組織各類災害的宣傳與演習活動，通過演習，政府和市民都知道災難來臨時應該如何“自救”與“共救”，避免災時形成混亂局面。多次的災難已經(jīng)證明，全民只有做好防災準備工作，才能將損失降到最低，才能在災害來臨時更多的淡定與從容。而災后的志愿者、民間組織參與救助也是政府救災最得力的助手。一旦災難出現(xiàn)，日本政府和志愿者機構就會根據(jù)災情選派志愿者，各個志愿者根據(jù)自身特長幫助災民共渡難關。

三、美日應急救災體系對我國的啟示

上述比較分析，揭示了美國、日本應急救災體系的許多成功之處，從“后現(xiàn)代”地理學視角，中日美同處太平洋沿岸，具有顯著的地理同似性。[注]卞友江：《空間轉向和“后現(xiàn)代”地理學的興起》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2013年第4期。結合我國的實際情況，可以得到以下啟示：

第一，重新規(guī)劃應急救災管理體系。防災救災是一項需要多部門配合、多主體參與、多制度規(guī)范的系統(tǒng)工程。我國現(xiàn)有的應急救災管理體系需要從以下幾個方面重新規(guī)劃：首先，明確界定我國防災救災主體(中央政府、地方及基層政府、志愿者、民間組織、群眾)的救災職責和義務，形成各類救災主體相互協(xié)作的制度化機制。其次，根據(jù)各地區(qū)災害的種類、發(fā)生頻率和破壞力強度，確定不同的防災減災規(guī)劃標準與等級，并配備相應的財政支撐。再次，強制建立災害保險制度。美日等國家的災害保險制度都走在世界前列，而我國面對災害尤其是巨大災害的資金保障制度一直是“政府支持為主、社會捐助為輔、保險賠償落后”的狀況，有的保險公司為了規(guī)避風險甚至不設立地震險等險種，以政府為擔保，強制建立災害保險制度，才能夠分散災難來臨時對社會經(jīng)濟生活帶來的沖擊和風險。最后，完善防災救災的監(jiān)督系統(tǒng)。我國目前防災救災的監(jiān)督機制還不規(guī)范，政府部門的監(jiān)督主要是上一級對下一級的監(jiān)督，民間組織或慈善機構的監(jiān)督機制則比較混亂，必須將除政府之外的其它主體，如各類協(xié)會、志愿者、普通老百姓納入監(jiān)督系統(tǒng)中，使得防災救災的監(jiān)督系統(tǒng)面向全社會，對所有民眾透明公開，從而促進我國應急救災系統(tǒng)的長期有效運轉。

第二，樹立全民參與的防災救災理念。動用社會各類群體參與災害救助是世界各國的成功經(jīng)驗，一個理想的防災救災體系，除了政府起到核心職能外，應當有各種社會力量參與其中，實現(xiàn)多元化救助，達到災害處置效果的最大化。借鑒美國、日本的經(jīng)驗，我國全民參與的防災救災模式必須要立足于我國國情，首先要發(fā)揮我國現(xiàn)有體制的優(yōu)勢，在制度上形成以“政府主導，全民參與”的多元社會力量的協(xié)同參與格局。其次，通過倡導全民參與防災救災的文化氛圍，定期組織全民防災救災演練和培訓，引導全民形成自救與共救的意識。再次，搭建志愿者救助平臺，促進《志愿者服務法》的頒布，利用志愿者不同的特長和技能與其它組織相配合，共同促進防災救災工作的完善。志愿者參與度是衡量一個社會發(fā)展程度的重要指標。最后，引導企業(yè)、民間組織共同參與防災救災，對于防災救災的認識不能僅停留在某一次的捐款捐物上，而是要將防災救災作為企業(yè)的社會責任，長期體現(xiàn)在對員工的關照和對社會的關懷上。

第三，完善防災救災的法律體系。從美日的經(jīng)驗來看，完善的法律體系是防災救災順利進行的重要保障。[注]周寶硯：《試析日本自然災害治理的若干舉措——以日本3·11大地震為例》，《中國公共安全·學術版》 2011年第2期。我國30多部防災減災法的相繼出臺雖然使得我國防災救災工作逐步法制化，但我國仍然是以部門和災害種類為主要法律依據(jù)。結合我國國情，必須完善防災救災法律體系，以現(xiàn)有的防災救災法律為基礎，制定全國統(tǒng)一的《災害救助法(自然災害和人為災害)》及配套的條例、文件和法規(guī)， 明確中央和地方各相關部門的職責和分工，統(tǒng)一對各類災害工作進行全面的規(guī)劃和協(xié)調。[注]羅暉：《美國依靠科學技術抗震減災的經(jīng)驗與啟示》，《全球科技經(jīng)濟瞭望》2008年第10期。在此基礎上，將國家減災委員會辦公室從民政部獨立出來，使其成為從中央到地方統(tǒng)一的災害救助管理部門。該部門可以根據(jù)不同災害的種類、級別和影響范圍來啟動相應的災害救助體系。

第四，構建自下而上的災后重建系統(tǒng)。美日減災救災體系的一個重要特點就是從微觀層面搭建自下而上的災后重建體系。在我國，政府在災后重建中起著決策者和組織者的作用，災后重建戰(zhàn)略規(guī)劃、資金劃撥、援助項目內容、重建管理等相關職責是通過自上而下的集中方式來進行，政府各部門相互協(xié)調，將緊急援助資源與資金調撥并分發(fā)給各受災地區(qū)，以推動重建工作。雖然這種方式對于保障災后重建的效率和效果至關重要，但災后重建不是一朝一夕的工程。自上而下的集中重建方式可以在短期內實現(xiàn)災區(qū)公共基礎設施、災區(qū)居民安居等公共利益項目的恢復，但災區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重新定位、因災失業(yè)群眾和農村勞動力轉移、災區(qū)群眾心理重建與文化重建等后繼工程更需要微觀層面上的長期規(guī)劃。不同于美日等國，我國以社區(qū)為主導的災后重建工作機制正處于探索階段，雖然在2012年正式頒布實施了《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》，在上海、江蘇等地已經(jīng)探索性地建設了全國綜合減災示范社區(qū)，但社區(qū)居民的建設熱情還沒有最大限度地釋放出來，社區(qū)居民防災減災意識和避災自救能力還有待提高，與政府及相關部門的配合還有待完善，需要進一步提高防災救災能力和應急管理水平。

總之，無論國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達與否，應急救災管理已經(jīng)成為世界各國關注的焦點，美國、日本的應急救災體系有許多值得我國借鑒的地方，與國際救災體系接軌，突破現(xiàn)有組織安排、加強防災減災預警機制、引導全民參與減災救災等將成為我國應急救災體系改革的主要趨勢。