王常偉，顧海英

（上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200052）

近年來，頻發(fā)的食品安全問題引起了我國各界的普遍關(guān)注，也給政府帶來前所未有的壓力，如何提升并確保食品安全，已成為我國重大的經(jīng)濟(jì)、民生與社會(huì)問題。當(dāng)然，食品安全問題的產(chǎn)生，一方面緣于我國食品產(chǎn)業(yè)復(fù)雜等客觀因素，但也在一定程度上折射出我國食品安全規(guī)制體系、保障機(jī)制依然存在較大急需改善的空間。食品安全的保障不僅涉及技術(shù)問題、行政問題，而且更應(yīng)從經(jīng)濟(jì)視角激勵(lì)與約束生產(chǎn)經(jīng)營主體的行為。本文在對(duì)我國食品安全基本態(tài)勢(shì)初步判斷的基礎(chǔ)上，提出了食品安全規(guī)制的幾點(diǎn)建議。

一、我國食品安全的基本狀況

對(duì)食品安全基本態(tài)勢(shì)的考察，是進(jìn)行食品安全規(guī)制的基礎(chǔ)。但我國食品安全狀況到底如何，近年來食品安全水平是提高了還是下降了？要回答這一問題恐怕并不容易，因?yàn)槟壳拔覈€沒有一個(gè)科學(xué)可信的食品安全水平評(píng)判指標(biāo)。為了初步了解我國食品安全整體狀況，我們可以從政府公開抽查數(shù)據(jù)及消費(fèi)者認(rèn)知狀況加以對(duì)比考察。近年來，隨著人們對(duì)食品安全知情權(quán)訴求的提高，政府也開始加大抽查檢測(cè)力度，并部分公開的相關(guān)結(jié)果，有些地方政府甚至每年都以白皮書的形式向公眾公開該地區(qū)的食品安全數(shù)據(jù)。筆者從對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集來看，結(jié)果是非常積極的，食品檢測(cè)的合格率幾乎在各地都是連年走高。據(jù)公開可查的數(shù)據(jù)顯示，我國全國食品國家監(jiān)督抽查合格率從2006年的77.9%，上升到2010年94.6%，又上升到了2012年的95.42%；從農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)產(chǎn)品檢查的公開數(shù)據(jù)來看，2008年全國蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品例行監(jiān)測(cè)合格率分別為96.3%、98.6%和94.7%，2009分別為96.4%、99.5%、97.2%，2010年達(dá)到96.8%、99.6%和96.7%，2011年為97.4%、99.6%和96.8%，2012年，分別達(dá)到97.9%、99.7%和96.9%，整體也呈上升趨勢(shì)。但從消費(fèi)者的認(rèn)知來看，結(jié)果卻非常不理想，在筆者2011年組織的對(duì)上海、江蘇等地637位消費(fèi)者的調(diào)查中顯示，在從1分到5分的食品安全整體狀況評(píng)分中，消費(fèi)者的平均給分僅為2.3分，選擇4分和5分的消費(fèi)者僅占10.5%，大部分消費(fèi)者選擇了2分或3分，說明消費(fèi)者對(duì)我國食品安全狀況并不樂觀。并且，消費(fèi)者對(duì)近年食品安全狀況的變化也并不認(rèn)可，當(dāng)詢問到相對(duì)五年前我國食品安全狀況變化如何時(shí)，認(rèn)為變差了的消費(fèi)者占一半以上，達(dá)到了52.7%，而認(rèn)為變好了的消費(fèi)者僅占樣本總量的19.2%①關(guān)于此次調(diào)查更詳細(xì)的說明，請(qǐng)參見《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期《消費(fèi)者食品安全感知、監(jiān)管滿意度與支付意愿》。。對(duì)比政府公開數(shù)據(jù)及消費(fèi)者調(diào)查數(shù)據(jù)，我們不能否認(rèn)消費(fèi)者調(diào)查時(shí)帶有主觀情緒的成份，盡管這種情緒正是對(duì)現(xiàn)實(shí)認(rèn)知的反映，巨大的差異說明表明我國食品安全狀況可能并不像政府公開數(shù)據(jù)顯示的那樣樂觀，我國食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

而就危害因子來說，引起我國食品安全問題的原因呈現(xiàn)多樣性，但也表現(xiàn)一定的特點(diǎn)。從公開的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來看，應(yīng)該說微生物污染、食品違法添加、重金屬超標(biāo)以及農(nóng)藥獸藥殘留等是造成我國食品安全問題的主要原因。例如，上海市2011年公布的前三位食品安全的危害因子為：微生物污染、食品違法添加、獸藥殘留物，分別占到54.8%、12.9%和7.5%［1］，寧波市2011年食品安全主要危害因子分別為微生物超標(biāo)、食品添加劑違標(biāo)和金屬污染等，分別占不合格項(xiàng)次總數(shù)的33.3%、31.8%和6.3%［2］。值得注意的是，非法或違規(guī)添加投入品、添加劑近年來引起了消費(fèi)者的廣泛關(guān)注，國務(wù)院食品安全戰(zhàn)略研究組報(bào)告指出，濫用投入品或不當(dāng)使用而造成的化學(xué)性污染，在目前食品中毒中數(shù)量最多、死亡人數(shù)最多，已成為當(dāng)前最突出的問題，筆者也對(duì)近幾年來媒體曝光食品安全的2000多件食品安全問題事件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果顯示，在食品安全問題的原因中，不合理的要素投入占了一半以上，為56.7%?？傮w來看，我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)因子最大的特點(diǎn)在于，人為因素占了很大比重②關(guān)于此次統(tǒng)計(jì)詳細(xì)情況，請(qǐng)參見《社會(huì)科學(xué)》2013年第七期《我國食品安全態(tài)勢(shì)與政策啟示》，須指出的是，由于作者筆誤，該文關(guān)于此次統(tǒng)計(jì)時(shí)間結(jié)點(diǎn)截至2012年底的表述應(yīng)改為2011年底，特此說明，并致歉。。

二、我國食品安全規(guī)制存在的主要問題

近年來，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，我國政府已投入大量資源，做出諸多努力，但不可否認(rèn)，離規(guī)制目標(biāo)還存在一定的距離，仍有很大的可優(yōu)化空間。在筆者看來，我國食品安全規(guī)制中存在的問題主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：

首先，法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)問題。規(guī)制的基礎(chǔ)在于完善的法律與標(biāo)準(zhǔn)，雖然經(jīng)過近幾年的努力，我國在食品安全法律與標(biāo)準(zhǔn)方面有了很大的進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，還存在很大的差距，這種差距一方面表現(xiàn)在數(shù)量方面，如我國現(xiàn)有農(nóng)藥殘留限量僅1000多項(xiàng)，而CAC（食品法典委員會(huì)）有3300多項(xiàng)，歐盟有14.5萬項(xiàng)，日本有5萬多項(xiàng)，另一方面表現(xiàn)在質(zhì)的方面，我國已有的很多標(biāo)準(zhǔn)在限量指標(biāo)值上與發(fā)達(dá)國家存在差距［3］，在中國合格的產(chǎn)品到有些國家則會(huì)認(rèn)定為不合格。當(dāng)然，一國的標(biāo)準(zhǔn)要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相適應(yīng)，盲目的高標(biāo)準(zhǔn)不但會(huì)帶來高昂的成本，而且難以實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)影響消費(fèi)者的福利水平。法律質(zhì)的差異還體現(xiàn)在懲罰力度的規(guī)定方面，食品安全違規(guī)成本較低使懲罰起不到應(yīng)有震懾作用。其次，監(jiān)管執(zhí)行問題，再完善的法律標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行作保障也是一紙空文，而我國食品安全規(guī)制中最大的問題就在于執(zhí)行力的足。以豬肉為例，我國對(duì)豬肉各環(huán)節(jié)的安全控制及檢測(cè)要求都有相關(guān)的要求，但卻依然發(fā)生了2010年瘦肉精事件，在此事件中，從養(yǎng)殖到銷售各環(huán)節(jié)，所有的檢驗(yàn)規(guī)定都形同虛設(shè)，檢驗(yàn)證書花幾元錢就可以直接買到，政府監(jiān)管人員非常清楚豬肉中存在的問題，但在現(xiàn)實(shí)行政監(jiān)管環(huán)境中不愿監(jiān)管，反而為了經(jīng)濟(jì)利益成為違法違規(guī)者的幫兇。再次，誠信激勵(lì)問題。拋開道德約束，經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)人都是理性的，個(gè)體會(huì)選擇使自己效用最大化的決策，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者來說，追求利潤最大化也就成為其理性選擇。我國目前市場(chǎng)上還沒有完全形成食品質(zhì)量安全鑒別與分離機(jī)制，誠信體系不完善，誠信的企業(yè)得不到應(yīng)有的溢價(jià)，因此沒有誠信經(jīng)營的激勵(lì)，信息不對(duì)稱條件下的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了我國食品安全水平的整體堪憂。

三、我國食品安全的規(guī)制趨向

（一）理念轉(zhuǎn)變

縱觀發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的歷程，其監(jiān)管理念、重點(diǎn)與手段隨著社會(huì)發(fā)展、食品產(chǎn)業(yè)環(huán)境及消費(fèi)者訴求的變化而不斷調(diào)整。監(jiān)管理念作為監(jiān)管體系的統(tǒng)領(lǐng)對(duì)監(jiān)管資源的配置、監(jiān)管的績效都有著重大的影響，總體來看，目前我國的監(jiān)管理念是適合我國國情的，但也要隨著環(huán)境的變化而逐步調(diào)整，并要有一定的先見性，為應(yīng)對(duì)下一階段監(jiān)管的訴求做好準(zhǔn)備。

1.在觀念上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從數(shù)量安全到質(zhì)量安全再到營養(yǎng)安全的轉(zhuǎn)變

為什么我國消費(fèi)者近年來對(duì)食品安全異常關(guān)注？過去我國的食品是否更安全？要回答這一問題就要了解消費(fèi)者對(duì)食品訴求的變遷，消費(fèi)者對(duì)食品安全的訴求隨著社會(huì)發(fā)展水平的提升而改變。民眾的訴求決定著政府政策規(guī)制的方向與力度，政府在食品安全規(guī)制理念上，也應(yīng)適應(yīng)消費(fèi)者的訴求?？v觀消費(fèi)者對(duì)食品安全的訴求，可以劃分為數(shù)量安全、質(zhì)量安全以及營養(yǎng)安全三個(gè)階段，我國目前已初步走過數(shù)量安全階段，目前正處于質(zhì)量安全階段，下一步將面臨消費(fèi)者營養(yǎng)安全的訴求階段。

沒有證據(jù)表明過去我國的食品更加安全，過去我國消費(fèi)者對(duì)食品安全關(guān)注較低并非由于當(dāng)時(shí)的食品更安全，而是因?yàn)橄M(fèi)者處于數(shù)量安全的訴求階段。當(dāng)時(shí)，能否吃飽占據(jù)了食品問題的核心，并在初步解決吃飯問題的基礎(chǔ)上滿足于食品色、香、味所帶來的體驗(yàn)?？傮w來看，這一階段食品的功效在于滿足人們的生理與心理的原始性訴求。因此，食品規(guī)制理念重點(diǎn)集中在鼓勵(lì)擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、增加食品品類的豐富性、促進(jìn)食品科技的發(fā)展以豐富食品的色、香、味等。隨著消費(fèi)者溫飽問題的解決，對(duì)食品訴求也出現(xiàn)了變化，在食品數(shù)量得以保障的條件下，致病風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前消費(fèi)者關(guān)注的重點(diǎn)。因此，當(dāng)前我國食品規(guī)制應(yīng)落腳在保障食品質(zhì)量安全，避免消費(fèi)者生命健康受到侵害，食品規(guī)定的重點(diǎn)在于通過基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的制定，防止外源性物質(zhì)（如農(nóng)藥、化學(xué)添加劑）對(duì)食品的過度入侵、不合格食品流入市場(chǎng)、微生物污染等。

表1 食品安全規(guī)制觀念的變化Tab.1 Concepts offoodsafety regulationchanges

我國政府在加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的同時(shí)，也應(yīng)該預(yù)見到消費(fèi)者訴求的發(fā)展性，以免在食品規(guī)制上出現(xiàn)被動(dòng)的局面?？梢灶A(yù)見，隨著我國食品安全水平的提升，消費(fèi)者對(duì)食品的訴求將出現(xiàn)差異化，滿足安全標(biāo)準(zhǔn)的食品并不一定適合所有類型的消費(fèi)者，消費(fèi)者將根據(jù)自身體質(zhì)偏好選擇食品，此時(shí)消費(fèi)者關(guān)注的重點(diǎn)是營養(yǎng)與保健。因此，食品規(guī)制理念也應(yīng)該進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)在于細(xì)化食品分類標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制食品信息提示、保證食品成份的準(zhǔn)確性、健康教育與合理膳食的引導(dǎo)等。

2.在手段上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從檢查懲戒到過程控制再到風(fēng)險(xiǎn)防范的轉(zhuǎn)變

注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與事前控制已成為當(dāng)前發(fā)達(dá)國家食品安全規(guī)制的主要趨向。發(fā)達(dá)國家的食品安全規(guī)制可劃分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段開始于1906年美國《確保食品和藥品純潔性法案》的頒布，第二個(gè)階段開始于上世紀(jì)90年代。第一階段規(guī)制的核心在于監(jiān)管，而第二個(gè)階段規(guī)制的核心則在于預(yù)防［4］。早在1981年，F(xiàn)DA就資助美國國家科學(xué)院進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)管理的研究，提出了風(fēng)險(xiǎn)分析的三大部分，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理與信息交流。并且為了保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估免受政治因素的影響，提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理相分離的原則。目前，很多發(fā)達(dá)國家都成立了專家委員會(huì)，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并進(jìn)行基于科學(xué)的客觀評(píng)估，通過風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、及時(shí)介入管理與信息交流來降低食品安全發(fā)生的概率與造成的損失。

在我國，由于受到食品安全產(chǎn)生原因、總體水平、監(jiān)管機(jī)制等因素的影響，食品安全監(jiān)管的主要手段還處于懲戒階段，并開始向過程控制轉(zhuǎn)變，而基于事前防范性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還處于探索階段。如前文所述，人為性違規(guī)是造成我國食品安全問題的重要直接原因，因此，懲罰也就成為規(guī)制手段的首選。但隨著我國誠信體系、法律環(huán)境以及市場(chǎng)環(huán)境的完善，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與防范才是未來提升我國食品安全水平的重要手段。我國應(yīng)在食品安全規(guī)制過程中逐步加大對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范的資源配置。另外，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，應(yīng)保證評(píng)估的獨(dú)立、客觀、公正。調(diào)查顯示，消費(fèi)者對(duì)我國食品安全的信任度并不高，而從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)中可以出，在食品安全的風(fēng)險(xiǎn)分析及規(guī)制過程中，相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)及客觀公正的風(fēng)險(xiǎn)分析可以增加消費(fèi)者對(duì)食品安全保障的信任。無論是美國的FDA、英國的食品檢驗(yàn)局，還是日本的食品安全委員會(huì)都以中立客觀的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為組織運(yùn)行的根本。組織的相對(duì)獨(dú)立性以及風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的中立性，加上風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離，保證了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，不受到政治因素的影響，從而提高了民眾的信任度。對(duì)于我國來說，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還處于初級(jí)階段，而且，我國《食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，這種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由行政機(jī)構(gòu)組織的方式，其評(píng)估的結(jié)果難免會(huì)受到政治因素的影響，標(biāo)準(zhǔn)的制定也是如此。因此，為了提高我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公信力，應(yīng)保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)制訂部門或委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及標(biāo)準(zhǔn)制訂的客觀性。

（二）信息透明

食品安全問題產(chǎn)生的本質(zhì)原因在于信息不對(duì)稱，通過提高食品交易市場(chǎng)的信息透明性，增加消費(fèi)者及監(jiān)管者對(duì)食品安全信息的了解，防止逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能，進(jìn)而從本質(zhì)提升我國的食品安全水平。

1.逐步實(shí)現(xiàn)食品供應(yīng)鏈上的可追溯與可視化

無論從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，還是從上海世博會(huì)食品安全保證的成功做法來看，信息的可追溯都是解決食品安全問題的重要途徑之一。食品信息供應(yīng)鏈上的可追溯，不但提高了消費(fèi)者的信心，在一定程度上使食品企業(yè)信息處于公開化，對(duì)企業(yè)造成一定的威懾，也有利于食品安全的時(shí)時(shí)控制與應(yīng)急處理。我國當(dāng)前正加強(qiáng)食品安全可追溯的實(shí)施力度，已由上海、無錫等試點(diǎn)城市，向全國推廣。

在食品安全可追溯的實(shí)施近程中，需要注意以下幾點(diǎn)：首先，較高的實(shí)施成本需政府支持。筆者在2012年對(duì)無錫天鵬食品市場(chǎng)的調(diào)查訪談中了解到，僅該市場(chǎng)豬肉可追溯體系的建設(shè)，投入就達(dá)上千萬，還不包括后期的維護(hù)費(fèi)用，單純依靠市場(chǎng)經(jīng)營主體來實(shí)施，不但沒有積極性，而且也難以承受，因此，需政府財(cái)政的支持。其次，激勵(lì)措施與強(qiáng)制措施并舉，提高主體的參與度。有效的追溯體系需要食品供應(yīng)鏈主體的廣泛的參與，但相關(guān)調(diào)查研究表明，我國食品經(jīng)營主體參與的積極性并不高，特別是當(dāng)追溯并不能帶來較高溢價(jià)的情況下（課題組的調(diào)查顯示，相對(duì)10元每斤的普通豬肉，消費(fèi)者對(duì)可追溯豬肉的支付價(jià)格為12.86）。因此，在實(shí)施過程中，一方面可以通過對(duì)規(guī)模企業(yè)、重點(diǎn)食品產(chǎn)業(yè)鏈采取強(qiáng)制參與實(shí)施措施，另一方面，通過標(biāo)簽提供、價(jià)格補(bǔ)貼等措施，對(duì)參與主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)。再次，將可追溯與食品安全公示相結(jié)合。食品信息的可追溯不是目的，目的在于通過可追溯體系的建立，實(shí)現(xiàn)信息的可視化，從而降低企業(yè)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的空間。在食品信息可追溯體系的運(yùn)行過程中，可結(jié)合相應(yīng)信息公示，對(duì)于違規(guī)企業(yè)、存在風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)溯源公示，以達(dá)到有效預(yù)防，降低風(fēng)險(xiǎn)危害的目的。

2.增加相應(yīng)主體在食品安全監(jiān)管過程中的知情權(quán)與參與度

信息不對(duì)稱不僅體現(xiàn)在食品企業(yè)與消費(fèi)者之間，還體現(xiàn)在監(jiān)管者與企業(yè)之間、監(jiān)管者與消費(fèi)者之間等。我國目前的食品安全監(jiān)管信息交流機(jī)制還不夠暢通，消費(fèi)者很難了解到詳細(xì)的監(jiān)管結(jié)果，食品企業(yè)有時(shí)也不清楚監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，這在一定程度上影響了消費(fèi)者的認(rèn)知與企業(yè)的行為。英國食品標(biāo)準(zhǔn)局最大的特點(diǎn)就是所有信息完全公開，包括會(huì)議記錄等［5］，美國的消費(fèi)者可以申請(qǐng)查閱FDA的研究分析結(jié)果。另外，發(fā)達(dá)國家對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，會(huì)及時(shí)通過有效途徑向消費(fèi)者傳遞。我國食品安全信息的發(fā)布，往往會(huì)受到政治等因素的影響，如較多考慮到風(fēng)險(xiǎn)信息對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、消費(fèi)者情緒的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響等，信息會(huì)出現(xiàn)瞞報(bào)或誤報(bào)的現(xiàn)象，這極大地影響了消費(fèi)者對(duì)我國責(zé)任機(jī)構(gòu)及食品安全水平的信任度?；诖?，應(yīng)逐步增加食品安全監(jiān)管信息的公開力度，讓消費(fèi)者及其它相關(guān)主體了解更多食品安全的真實(shí)情景。

另外，食品安全的保障是全社會(huì)共同的責(zé)任，利益相關(guān)各方的廣泛參與不但可以增加社會(huì)監(jiān)督力量，提升食品安全水平，也可以讓利益相關(guān)者提高主體意識(shí)，從而促進(jìn)其參與并發(fā)揮作用的積極性。在我國，政策的制定往往僅靠監(jiān)管行政部門，特別是很多“救火式”的政策沒有充分考慮到實(shí)施的條件，常規(guī)政策的出臺(tái)也缺少相關(guān)主體的理性參與，這就容易形成相關(guān)利益者主體意識(shí)的缺乏，認(rèn)為食品安全僅僅是政府部門的事，形成了食品安全保障與訴求的對(duì)立。因此，建議我國政府各監(jiān)管部門應(yīng)實(shí)施消費(fèi)者代表、產(chǎn)業(yè)代表等制度，特別是將消費(fèi)者引入到食品安全的保障體系中，增加消費(fèi)者的主體意識(shí)，一方面激勵(lì)其對(duì)不法行為、不法主體監(jiān)督的積極性，另一方面增加消費(fèi)者對(duì)食品安全監(jiān)管現(xiàn)實(shí)的了解，對(duì)政府部門的了解，從而提升消費(fèi)者對(duì)食品安全狀況及政府的信任。

3.增加食品標(biāo)識(shí)的有效性和科學(xué)性

標(biāo)簽是食品安全信息發(fā)送的重要途經(jīng)，標(biāo)簽制度也是食品安全規(guī)制的重要手段。有效的標(biāo)簽可以在一定程度上克服信息不對(duì)稱造成的市場(chǎng)失靈。但目前我國消費(fèi)者對(duì)食品安全認(rèn)證標(biāo)識(shí)及標(biāo)簽信息的信任度并不高，在筆者2011年組織的對(duì)上海、江蘇等地637位消費(fèi)者的調(diào)查中顯示，對(duì)于我國食品認(rèn)證（如綠色認(rèn)證等）的信任度，選項(xiàng)設(shè)置了從0到5六個(gè)等級(jí)，信任度依次提升，結(jié)果顯示，我國消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證信任度的平均分值僅為2.32，在對(duì)食品標(biāo)簽上企業(yè)標(biāo)注內(nèi)容（如生產(chǎn)日期、食品添加劑等）的信任度方面，平均分值為也只有2.47。因此，當(dāng)前克服食品市場(chǎng)失靈的重要措施之一就是進(jìn)一步規(guī)范食品安全認(rèn)證與相應(yīng)標(biāo)簽標(biāo)識(shí)，使其能夠真正反映標(biāo)識(shí)背后的標(biāo)準(zhǔn)或真實(shí)信息，恢復(fù)消費(fèi)者對(duì)標(biāo)簽的信任。另外，雖然我國出臺(tái)了一系列的食品標(biāo)簽政策，但科學(xué)性與規(guī)范性還有待進(jìn)一步提高，例如，很多飲料在其包裝上注有“不含香精”、“不含色素”“提高免疫力”等等，都會(huì)對(duì)消費(fèi)者的認(rèn)知造成不客觀的誘導(dǎo)。

4.加大對(duì)食品安全主體的教育與引導(dǎo)

從前文的論述可以看出，目前我國食品主體在安全方面的認(rèn)知并不高，很多食品安全的發(fā)生都是由認(rèn)知的不到位而引起的，因此，建議加大對(duì)主體的教育引導(dǎo)，特別是對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行食品安全知識(shí)的宣傳，以及農(nóng)戶和中小經(jīng)營主體進(jìn)行安全教育與幫扶。

一是對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行信息宣傳與教育。在教育內(nèi)容方面可以包括食品安全常識(shí)、食品安全法律以及食品安全信息的識(shí)別等方面，如在食品安全信息的識(shí)別方面，要引導(dǎo)消費(fèi)者理性對(duì)待相關(guān)媒體的報(bào)道，要以正規(guī)渠道、科學(xué)判斷為基準(zhǔn)。在教育方式上，也可以采取多種形式，如食品安全知識(shí)進(jìn)課堂等。二是對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行教育。食品安全問題的解決，要從源頭抓起，因此，農(nóng)戶在食品安全保障方面充當(dāng)著重要的角色，如在農(nóng)藥的使用、土地環(huán)境的保護(hù)、牲畜的喂養(yǎng)等方面，都會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品的安全造成影響，要引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)種植與飼養(yǎng)，降低農(nóng)產(chǎn)品的初始安全風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)農(nóng)戶的教育還包括可追溯體系的實(shí)施、產(chǎn)品包裝分級(jí)等安全政策執(zhí)行方面的引導(dǎo)。三是對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)與幫扶。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)同樣存在認(rèn)知上的盲點(diǎn)，特別是中小食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，存在法律標(biāo)準(zhǔn)不清楚，操作不規(guī)范，管理不到位等現(xiàn)象，對(duì)中小食品企業(yè)，監(jiān)管者應(yīng)在監(jiān)管過程中注重教育與幫扶，在此過程中，可以發(fā)揮相關(guān)協(xié)會(huì)的作用。

（三）規(guī)范操作

食品安全規(guī)制，本質(zhì)上就是標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行問題。食品安全標(biāo)準(zhǔn)又分不同層次與類別，如強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和自愿標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作標(biāo)準(zhǔn)等。當(dāng)然，我國在食品安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面也存在很多的問題，如標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不科學(xué)等，在此重點(diǎn)從操作標(biāo)準(zhǔn)層面提出建議。

隨著分工的細(xì)化及貿(mào)易的發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)鏈也被逐步拉長，只有對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈進(jìn)行有效規(guī)制，才能保證最終食品的安全。從田頭到餐桌（farm to fork）一體化的控制是當(dāng)前食品安全規(guī)制的一個(gè)趨勢(shì)。食品安全的全程控制可以通過引入了一系列的操作標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)，如良好農(nóng)業(yè)規(guī)范、良好操作規(guī)范等。在各種操作規(guī)范中，HACCP（危害分析和關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制點(diǎn)）近年來成為食品規(guī)制討論的熱點(diǎn)，不但被食品法典所推薦，并且已被歐盟、美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在很多食品行業(yè)中強(qiáng)制實(shí)施，對(duì)于食品安全的風(fēng)險(xiǎn)防范與過程控制起到了積極作用。我國也應(yīng)加大對(duì)相關(guān)操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制訂與實(shí)施，有些可以通過行業(yè)協(xié)會(huì)等組織進(jìn)行認(rèn)證推廣，企業(yè)自愿選擇實(shí)施，有些可以強(qiáng)制實(shí)施。

（四）責(zé)任明確

1.通過責(zé)任配置增加零售商的責(zé)任

借鑒英國食品安全保障的做法，對(duì)食品安全責(zé)任進(jìn)行再分配，使零售承擔(dān)更多的責(zé)任，可以規(guī)定零售商必須承擔(dān)所進(jìn)食品的溯源、檢驗(yàn)與安全保證的責(zé)任，而不是當(dāng)前的僅僅索證索票。以零售商作為基點(diǎn)，實(shí)施強(qiáng)有力的食品安全規(guī)制，并把壓力借助零售商向食品供應(yīng)鏈上游延伸，對(duì)于提高食品安全水平，可以起來事半功倍的效果。

2.通過加大懲處增加企業(yè)的違規(guī)成本

根據(jù)我國《食品安全法》規(guī)定，對(duì)于問題食品，可以處以五倍以上十倍以下的罰款，但企業(yè)違規(guī)帶來收益往往達(dá)到十倍以上，加之處罰或索賠的概率較低，因此，處罰難以起到真正的威懾力。另外，由于我國食品行業(yè)存在為數(shù)眾多規(guī)模小、流動(dòng)性大的經(jīng)營主體，其從事食品行業(yè)具有很大的不穩(wěn)定性，機(jī)會(huì)成本、沉沒成本相對(duì)較低，往往具有短期利益行為傾向，存在“大不了就轉(zhuǎn)行”的心態(tài)，對(duì)處罰規(guī)制政策不敏感。因此，政府不但要加大對(duì)違規(guī)行為的處罰的力度，讓公安與司法更多的介入，還要對(duì)主要責(zé)任人進(jìn)行失信檔案記錄，并與其個(gè)人在融資、相關(guān)社會(huì)福利申請(qǐng)等方面相聯(lián)系，增加主體違規(guī)的成本。

3.通過考核強(qiáng)化并明確監(jiān)管人員的責(zé)任

從調(diào)查中可以看出，我國食品安全監(jiān)管最大的問題在于執(zhí)行力不足，因此應(yīng)通過優(yōu)化食品安全監(jiān)管機(jī)制，明確責(zé)任，引入獎(jiǎng)懲，增加監(jiān)管部門及監(jiān)管人員的執(zhí)行動(dòng)力。近年來，我國也開始加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的考核，特別是2012年6月23日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中，首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核，通過考核、增加監(jiān)管執(zhí)行者的壓力，提高食品安全監(jiān)管效率。除此之外，對(duì)于監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)可嘗試問責(zé)機(jī)制，對(duì)于監(jiān)管人員可引入上文中的網(wǎng)格化監(jiān)管體系，做到監(jiān)管人員的定崗、定格，激勵(lì)監(jiān)管人員的執(zhí)行動(dòng)力。

（五）激勵(lì)有效

1.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，激勵(lì)行為主體選擇安全的生產(chǎn)行為

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的重要組成部分，而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保證，關(guān)鍵在于農(nóng)戶合規(guī)的生產(chǎn)行為。由于我國普遍采取分散小農(nóng)的養(yǎng)殖、種植模式，單純依靠監(jiān)管來約束農(nóng)戶不但成本高而且非常不現(xiàn)實(shí)，并且，我國農(nóng)戶很多行為選擇在某種程度上講實(shí)屬無奈，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)劇烈，產(chǎn)業(yè)鏈長，農(nóng)戶收益非常有限，而且還要隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的自然風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶農(nóng)藥的過量施用等行為的發(fā)生，也是為了防止風(fēng)險(xiǎn)、保證僅有收益的舉措。在筆者2012年對(duì)江蘇省蔬菜種植農(nóng)戶的調(diào)查分析顯示，越是認(rèn)為不施用農(nóng)藥對(duì)蔬菜產(chǎn)量影響大的菜農(nóng)，越傾向于超量施用農(nóng)藥?？梢?，農(nóng)戶施用農(nóng)藥的主要?jiǎng)恿υ谟诜乐巩a(chǎn)量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了規(guī)范農(nóng)戶在種植、養(yǎng)殖過程中的行為，減少其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品生產(chǎn)中的外源物質(zhì)投入，政府應(yīng)建立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，減少農(nóng)戶對(duì)外源物質(zhì)防險(xiǎn)的依賴。

2.通過機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)主體的激勵(lì)

一是建立食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)黑白名單公示制度。相對(duì)處罰，黑名單公示或許對(duì)食品企業(yè)具有更大的威懾力，因此，監(jiān)管部門可定時(shí)發(fā)布產(chǎn)品安全狀況，并以黑、白名單的形式予以公布，對(duì)安全水平高的企業(yè)進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)進(jìn)行暴光。二是完善誠信與失信食品企業(yè)的分離機(jī)制。通過企業(yè)誠信體系建設(shè)，使食品的誠信足跡得以保存并能夠方便查詢，從而激勵(lì)企業(yè)在食品安全方面投入的積極性。另外，對(duì)于誠信記錄良好，食品安全質(zhì)量重視程度高，投入大的相關(guān)企業(yè)，可以予以相關(guān)證書的認(rèn)可、進(jìn)行宣傳報(bào)道，并且，在企業(yè)融資、項(xiàng)目申請(qǐng)等各方面予以傾斜。三是建立食品安全的公眾參與機(jī)制。公眾是食品安全監(jiān)管最廣泛的力量，通過加大獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)力度等措施吸引公眾參與到食品安全的監(jiān)督之中，可以降低企業(yè)違規(guī)的空間。四是建立監(jiān)管人員的激勵(lì)機(jī)制。理性的行為人都有愉懶的傾向，我國食品安全監(jiān)管人員由于面臨監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜，不但工作量大，而且在壓力也非常大，僅對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行考核與監(jiān)督，可能會(huì)造成監(jiān)管人員的負(fù)面情緒，因此，可以研究實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)監(jiān)管人員的監(jiān)管行為。

總之，隨著我國發(fā)展水平的提升，消費(fèi)者對(duì)食品安全的關(guān)注是一種必然現(xiàn)象。我國食品安全狀況，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展階段等因素的影響，歷史上的發(fā)達(dá)國家，大多也經(jīng)歷過類似的階段。我們既要看到食品安全問題產(chǎn)生的客觀性，也是看到解決問題的主觀性，政府有效的措施，合理的監(jiān)管模式，可以加快我國食品安全水平提升的速度。近年來，我國政府出臺(tái)了一系列的措施，投入大量資源，將食品安全的保障放在了前所未有的高度，取得了積極的成效。隨著市場(chǎng)機(jī)制的改善、監(jiān)管體系的完善、社會(huì)誠信體系的建立，在各方主體共同參與下，我國的食品安全終將實(shí)現(xiàn)根本性的改善。

［1］上海市食品安全委員會(huì)辦公室.2011年上海市食品安全狀況報(bào)告［R］.2012.

［2］寧波市食品安全委員會(huì)辦公室.2011年寧波市食品安全報(bào)告［R］.2012.

［3］涂永前，張慶慶.食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)在我國食品安全立法中的地位及其立法完善［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2013（3）：77-82.

［4］Hoffmann S.and Harder W.Food Safety and Risk Governance in Globalized Markets［R／OL］.http：／／www.rff.org／Publications／Pages／PublicationDetails.aspx？PublicationID＝21243

［5］Wales C.，Harvey M.and Warde A.Recuperating from BSE：The shifting UK institutional basis for trust in food［J］.Appetite，2006（47）：187-195.