趙書虹 楊紅英（卓瑪）

（1.中國社會科學院哲學研究所博士后流動站，北京100732；2.云南大學 工商管理與旅游管理學院，云南·昆明 650091）

人類即將邁入“普遍有閑的社會”[3]。國務院頒布《國民休閑旅游綱要（2013-2020）》 （以下簡稱綱要），強調“以滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求為出發(fā)點和落腳點，堅持以人為本”[4]，同時提出保障國民休閑時間、改善休閑環(huán)境、建設基礎公共設施、完善公共服務等工作任務。因此，在我國廣大邊疆民族地區(qū)，對旅游公共服務增強國民休閑意識，保障國民休閑權利的效能會更顯現(xiàn)迫切需求，也使得對旅游公共服務進行特定時代背景特定空間范圍的專項研究更凸顯其必要性。

一、相關概念釋義

（一）公共產品和旅游公共產品

美國經濟學家薩繆爾森在《公共支出的純理論》中指出，純粹的公共產品或服務是指每個人消費這種產品或服務不會導致別人對該種產品或服務消費的減少。在大多數(shù)國家，這些公共產品包括國防、消防、基礎教育等。由于市場的逐利本性，它不可能把資源配置到象公共產品這樣的非盈利環(huán)節(jié)，因此，公共產品供給的責任就落到政府頭上。旅游公共品是國家公共品的組成部分，和其它公共品一樣具有消費的非排他性。但由于旅游發(fā)展是在社會發(fā)展的總體框架中進行，因而其公共產品中有部分是和一般公共產品重疊的，比如保證旅游目的地通達性的交通基礎設施等。旅游發(fā)展的特殊要求決定旅游公共產品也有其特殊的組成要素。如旅游市場規(guī)制、旅游公共信息等。旅游公共產品的存在與供給彌補了市場的不足，有效保證區(qū)域旅游健康、穩(wěn)定的發(fā)展，同時促進區(qū)域旅游發(fā)展對地方經濟社會的貢獻不斷增加。

（二）公共服務和旅游公共服務

為滿足公眾需求，政府對公共產品的供給統(tǒng)稱為公共服務。公共產品供給不足是許多發(fā)展中國家增長的瓶頸。一方面由于政府財政收入不足，用于公共服務的支出長期短缺，另一方面政府公共服務未能以“需求導向”為供給原則，濫用預算，使得不必要的公共產品過度供給與經濟發(fā)展極其需要的公共產品供給絕對不足長期并存。

如前所述，旅游公共服務體系本就是國家基本公共服務體系的組成部分；在政府主導旅游業(yè)發(fā)展的中國，就更成為保障旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎。因此，建設有中國特色的旅游公共服務體系就成為旅游業(yè)發(fā)展必須實現(xiàn)的目標之一。

二、邊疆民族地區(qū)旅游公共服務的定位和內容

（一）邊疆民族地區(qū)旅游發(fā)展的特殊性

1、旅游產業(yè)發(fā)生發(fā)展的機理特殊。

旅游發(fā)達國家或地區(qū)的常規(guī)發(fā)展路徑是一、二產業(yè)先發(fā)展，積累相當基礎才出現(xiàn)滿足人們高層次需求的旅游產業(yè)。邊疆民族地區(qū)經濟基礎薄弱，一二產業(yè)發(fā)展緩慢甚至嚴重滯后，是外來市場需求的大規(guī)模刺激才產生為之服務的旅游業(yè)并逐漸發(fā)展起來，即：發(fā)達地區(qū)旅游發(fā)展的最初動因是內生的，是產業(yè)化發(fā)展的高級階段，而后發(fā)地區(qū)的旅游產業(yè)發(fā)展動因是外生的，是外部市場的需求撬動了產業(yè)的最初發(fā)端。

2、各民族發(fā)展需求和發(fā)展能力差異較大。

由于歷史和現(xiàn)實的原因，邊疆各民族參與旅游發(fā)展的程度和行為能力差距較大，造成差距的原因極其復雜，致使旅游公共服務面對的產業(yè)發(fā)展實際比發(fā)達地區(qū)復雜得多，加之文化和經濟可行能力低下等原因造成民族個體或者群體無法借助他人甚至“他族”的知識助益發(fā)展，出現(xiàn)停滯和緩慢發(fā)展的情況，就需引入政府和社會公共行動進程，提升這些個體及小群體的文化可行能力，推動其發(fā)展。顯然，后發(fā)地區(qū)的各族群眾更需要借助旅游公共服務在提升其參與發(fā)展的行為能力方面給予支持。不同地區(qū)不同民族對旅游公共服務需求的側重點與力度是完全不一樣的，因此，除了普通旅游公共服務的內容外，旅游公共服務還應該因地制宜，因群體差異而異，引導各族各地穩(wěn)定、健康地發(fā)展旅游業(yè)，將資源優(yōu)勢轉變成后發(fā)優(yōu)勢，形成旅游市場的競爭力。

3、毗鄰邊境。

邊疆民族地區(qū)如西藏、新疆、廣西、云南都毗鄰邊境，邊境小額貿易和邊民互市主要集中在各個陸（水）路口岸和邊境通道上。一方面，毗鄰邊境為邊疆民族地區(qū)發(fā)展跨境旅游和邊境旅游提供良好的條件和基礎，但另一方面，國內國外兩個市場的差異性、競爭性又給旅游公共服務帶來更多的壓力和需要謹慎對待的復雜層面。政府旅游公共服務應結合沿邊實際，綜合考慮國情差異和邊疆穩(wěn)定，給沿邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨更多鼓勵和優(yōu)惠，在開放市場的同時把沿邊優(yōu)勢變成實實在在的發(fā)展動力，通過旅游業(yè)發(fā)展帶動當?shù)靥厣洕陌l(fā)展，變沿邊區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢為經濟發(fā)展優(yōu)勢，在發(fā)展的基礎上對表現(xiàn)出強競爭態(tài)勢的國家形成經濟輻射，文化輻射，實現(xiàn)“興邊富民”，鞏固邊疆安定和團結。

（二）邊疆少數(shù)民族地區(qū)旅游公共服務的定位

邊疆民族地區(qū)旅游公共服務應結合邊疆民族地區(qū)的特殊性，尊重其發(fā)展實際，更加側重于旅游公共服務引導休閑需要實現(xiàn)普惠均等，引導旅游發(fā)展實現(xiàn)脫貧、扶貧，引導旅游發(fā)展對民族文化資源的挖掘與保護。只有這樣，才能帶領邊疆民族，以旅游發(fā)展為契機，實現(xiàn)“由后變先”的大跨越。為保證邊疆民族地區(qū)旅游公共服務能真正做到以需求為導向，首先必須找準定位?！岸ㄎ弧焙喲灾褪恰澳転檎l做什么”，市場只會“錦上添花”，旅游公共服務尤其是邊疆民族地區(qū)的旅游公共服務應該定位于“雪中送炭”。因此，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展實際要求順應產業(yè)發(fā)展要求和地方產業(yè)基礎的公共服務應落腳于：

第一，著眼于關愛特殊群體，維護社會公平。強調對各種特殊尤其是弱勢群體的扶助功能。首先，邊遠地區(qū)各族群眾的旅游休閑需求難以表現(xiàn)為有效需求，無法由市場滿足，各省區(qū)旅游發(fā)展專項資金應該撥款，通過補貼落實全民休閑的普惠均等權利。其次，要對他們進行教育或技能培訓，使他們具有經營意識的同時培訓其具備某種旅游服務技能，真正從旅游發(fā)展中獲得自我發(fā)展和自我實現(xiàn)的機會。第二，著眼于民族文化資源的挖掘、保護與利用。必須象保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性一樣保護民族文化遺產和民族文化多樣性，因為這是邊疆民族地區(qū)旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎，也是邊疆民族地區(qū)對外部旅游市場不竭的吸引力所在。市場只關注資源配置的效率，但不是每一種資源都具備直接轉化成生產力的可能。為此，旅游公共服務要著力保護民族文化遺產，支持旅游發(fā)展中對民族文化資源的創(chuàng)新利用。第三，著眼于全球化背景下的邊疆社會穩(wěn)定。邊疆少數(shù)民族地區(qū)毗鄰邊境，國境線兩邊的地域既是邊貿合作伙伴，又是全球統(tǒng)一大市場中的競爭對手。因此，邊疆少數(shù)民族地區(qū)旅游公共服務應針對邊境特殊實際，優(yōu)先予以特殊政策扶持和專項資金支持。只有以旅游發(fā)展帶動當?shù)亟洕鐣l(fā)展，才能面對強競爭態(tài)勢國家的區(qū)域形成競爭力，形成經濟輻射；與此同時，也只有通過旅游文化交往，才能鞏固世代交好的鄰邦友誼，維系邊疆和平與安寧，并形成境內各區(qū)域的向心力和凝聚力。

（三）邊疆民族地區(qū)旅游公共服務的主要內容

休閑時尚引發(fā)的旅游業(yè)迅猛發(fā)展帶來邊疆民族地區(qū)的發(fā)展機遇，憑借豐富的旅游資源，多彩的民族民俗，奇異的邊境風情，大部分邊疆民族地區(qū)贏得了國內外旅游市場的青睞，實現(xiàn)了難能可貴的“由后變先”。2013年全國省市旅游收入排行榜上，西部各省區(qū)名次均有大幅度提升，不僅四川、貴州進入十強，云南位列十一，連甘肅、西藏和青海也沖入前二十強，這既要歸功于各地在十二·五開局之年對提高旅游公共服務效率付出的努力，也要歸功于體現(xiàn)政府“以人為本”執(zhí)政理念和保障“普惠均等”休閑權利的《綱要》的頒布。

但是，在旅游發(fā)展過程中，過度市場化的行為也導致了對資源環(huán)境的破壞，對原住民利益的損害?！爸鹄钡氖袌霾荒芙鉀Q這些問題，假如政府也缺位或錯位，就會衍生出更多危機和隱患，直接危及民族團結和邊疆安定。因此，努力成為市場真正有益的補充，成為引導邊疆民族地區(qū)旅游與經濟社會和諧發(fā)展的主要力量，是邊疆民族地區(qū)旅游公共服務的主要目標。具體而言，其主要內容包括：

第一，針對發(fā)展路徑的特殊性，采用“非傳統(tǒng)發(fā)展方式”，以旅游發(fā)展帶動農業(yè)發(fā)展，帶動經濟社會和諧發(fā)展。

邊疆民族地區(qū)自然環(huán)境大都復雜甚至惡劣，現(xiàn)代化農業(yè)技術推廣較其它地方更為困難，尤其是山區(qū)半山區(qū)，多半還延續(xù)著粗放原始的耕作技術，農業(yè)經濟效益、生態(tài)效益極差。但多元地貌和立體氣候以及由此形成的各具特色的民族傳統(tǒng)文化，發(fā)展旅游得天獨厚，尤其是休閑時代的高層次，個性化，體驗性、消費性旅游，更使得邊疆民族地區(qū)有了將封閉落后的現(xiàn)實狀況變成發(fā)展旅游的競爭優(yōu)勢的可能。旅游公共服務應該從改變各族群眾的觀念入手，打破“政策的路徑依賴與等靠要的拿來主義”思想，營造旅游致富創(chuàng)富的環(huán)境與氛圍。在有條件的地區(qū)選擇試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村寨，結合各地“旅游小鎮(zhèn)”建設和創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”活動，樹立典型，發(fā)揮帶動示范作用；同時大力鼓勵邊遠山區(qū)、半山區(qū)各族群眾，將農業(yè)發(fā)展與旅游發(fā)展相結合，在政府旅游公共服務的專項扶持下，開展生態(tài)農業(yè)旅游和農業(yè)觀光旅游，有效提高農業(yè)和農產品的附加值，延伸農業(yè)價值鏈，增加當?shù)刈晕蚁r村剩余勞力、自力更生、自我發(fā)展的能力。只有提升旅游公共服務的產業(yè)融合性，采用“非傳統(tǒng)發(fā)展方式”，才能有效夯實旅游發(fā)展的基礎，才能以旅游發(fā)展促進邊疆民族地區(qū)農業(yè)發(fā)展，推動生態(tài)環(huán)境和民族文化保護。

第二，針對區(qū)域內各族發(fā)展實際，提供有層次、有重點、分階段的旅游公共服務。

自古交通閉塞的許多民族聚居區(qū)，距離主要客源市場較遠，很難向其他民族學習借鑒對發(fā)展有助益的知識和技能，因而不能參與旅游發(fā)展進程并受益。從目前發(fā)展情況來看，各地旅游發(fā)展還主要集中于以省會城市為中心的區(qū)域，并未形成普遍參與和受益的局面。這就決定了邊疆民族地區(qū)的旅游公共服務不能“一刀切”，要根據(jù)地區(qū)差異提供有層次、有重點、分階段的公共產品，要讓旅游公共服務惠及旅游后發(fā)區(qū)域和后發(fā)民族。在旅游基礎設施建設、旅游資源初步開發(fā)與保護，旅游小微企業(yè)的扶持與規(guī)范等方面向旅游后發(fā)地區(qū)傾斜。同時，以政府投入帶動社會投資和民間投資，減少行政許可范圍，降低市場準入門檻，給中小企業(yè)尤其是民營企業(yè)投資旅游發(fā)展更大的空間，撬動和整合各方面資源，發(fā)展邊疆民族地區(qū)旅游，幫助更多的少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)旅游扶貧甚至于旅游脫貧。

第三，針對沿邊的區(qū)位地緣優(yōu)勢，實現(xiàn)由“聚焦省內、國內”向“以省內為主同時著力開拓國際市場”的發(fā)展戰(zhàn)略轉變。

如何充分利用毗鄰邊境，在發(fā)達地區(qū)努力發(fā)展國內旅游和出境旅游的同時，突出特色，引導邊境各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨發(fā)展邊境旅游和跨境旅游等問題，是邊疆民族地區(qū)旅游發(fā)展中急待解決的問題。這其中有的需要政策支持，比如簡化進出境手續(xù)，給予第三國旅游者72小時免簽待遇等；有的需要資金扶持，扶持已經開展邊境旅游或者跨境旅游的中小企業(yè)，扶持有條件發(fā)展旅游接待的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村寨，引導社會資本投資邊境旅游基礎設施建設，投資當?shù)芈糜温殬I(yè)教育，以提高旅游服務水平，提升邊境旅游形象；有的需要介入現(xiàn)代商業(yè)營銷，搭建平臺向國境線的另一邊進行旅游推介，并藉此吸引第三國和遠程旅游市場，通過邊境及口岸有效分流這些國家的旅游者，實現(xiàn)市場信息共享，旅游客源互送。這些都屬于政府旅游公共服務針對沿邊地區(qū)旅游發(fā)展需求必須盡快解決的問題。

四、抓住機遇，全面提升邊疆民族地區(qū)旅游公共服務效率

目前多個省份設立旅游發(fā)展專項資金，用好、用對這些資金恐怕要從了解需求開始，因為市場是需求制約，公共服務是預算制約、需求導向的，所以要疏通邊疆各族群眾表達旅游公共服務需求的通道，主動了解各族群眾尤其是弱勢群體的旅游休閑需求。同時，要引入民主協(xié)商機制，在旅游發(fā)展專項資金預算編制上，進行事前預評估，事中監(jiān)督和事后再評估，這個過程中，真正的需求表達群體如群眾代表可以和業(yè)內外專家一起組成評估小組，作為獨立團體參與預算編制，監(jiān)督預算執(zhí)行，只有這樣，才能在一定程度上避免“尋租”等導致“濫用預算”的行為。

公共服務不當會形成“擠出效應”，即政府消費增加擠出了民間資本投入。[5]這就要求旅游公共服務在“市場失靈”時才能出手。具體而言就是首先，要嚴格按照社會——市場——民間——政府的順序[6]介入民族地區(qū)旅游發(fā)展，以公共投入拉動民間投入，以公共投入撬動社會資源，形成社會廣泛參與旅游發(fā)展又從旅游發(fā)展中廣泛受益的良性循環(huán)。

“政府失靈”是由于沒有利潤激勵和破產風險造成的政府效率低下[7]。公共服務的供給常會出現(xiàn)供給過度或者供給不足。所以績效考核是提高旅游公共服務效率的最直接辦法。第一個階段應該測度財政投入旅游公共品的效率[8]，即用經濟學投入-產出比的方式初步考量其效率，一百元的投入要有一百元甚至超出一百元的產出，這是個硬指標的量化考察；第二個階段應該測度旅游公共品與旅游者滿意度之間的關系[9]。在階段性的旅游者抽樣調查中，在原有幾大統(tǒng)計指標以外增加消費者的滿意度調查，并指向旅游公共服務建設，如政府提供的旅游公開信息是否充分，旅游交通設施是否方便快捷，旅游市場監(jiān)管是否到位等，以此對旅游公共服務效率進行評估。

綜上，休閑時代邊疆民族地區(qū)的旅游公共服務要把效率提升作為工作重點，有效利用邊疆少數(shù)民族地區(qū)旅游資源和文化資源的整合，形成獨具特色的民族地區(qū)旅游業(yè)。

[1]包慶德，葉立國.生態(tài)休閑與休閑經濟[J]．自然辯證法研究，2003，(9)：17-20．

[2]張祖群.從旅游時代邁向休閑時代： 《國民旅游休閑綱要》 解讀[J].旅游世界·旅游發(fā)展研究，2012，(5)：P21-27.

[3]羅伯特·巴羅.宏觀經濟學[M].北京：原毅軍，任曙明等，譯.機械工業(yè)出版社，2007：P192-205.

[4]李周譯，速水佑次郎.發(fā)展經濟學——從貧困到富裕[M].北京：社會科學文獻出版社，2003：P237.

[5]章建剛.制度創(chuàng)新推動文化發(fā)展繁榮[M].昆明：云南大學出版社，2013：P263-264.

[6]鄧志陽.休閑與休閑經濟[J]．南方經濟，2001，(12)：51-54．

[3]包慶德，葉立國．生態(tài)休閑與休閑經濟[J]．自然辯證法研究，2003，(9)：17-20．

[4]張祖群.從旅游時代邁向休閑時代： 《國民旅游休閑綱要》 解讀[J].旅游世界旅游發(fā)展研究，2012，(5)：P21-27.

[5]詳見原毅軍、任曙明等譯，羅伯特·巴羅著：宏觀經濟學[M].機械工業(yè)出版社，2007：P192-205.

[6]章建剛著.制度創(chuàng)新推動文化發(fā)展繁榮[M].云南大學出版社，2013：P263-264.

[7]詳見李周譯，速水佑次郎著.發(fā)展經濟學——從貧困到富裕[M].社會科學文獻出版社，2003：P237.

[8]章建剛著.制度創(chuàng)新推動文化發(fā)展繁榮[M].云南大學出版社，2013：P263-264.

[9]同上.