薛寶貴，何煉成

(西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安 710127)

一、引 言

我國(guó)農(nóng)民目前的收入包括經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入四種。經(jīng)營(yíng)性收入主要是指農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入;工資性收入是指農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的工資收入;財(cái)產(chǎn)性收入是指農(nóng)民利用自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利獲取的收入，包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體資產(chǎn)股份占有權(quán);轉(zhuǎn)移性收入主要是指政府對(duì)農(nóng)民的財(cái)政轉(zhuǎn)移，如農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助等。在這四種收入中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者進(jìn)城務(wù)工是我國(guó)農(nóng)民收入的主要來(lái)源。財(cái)產(chǎn)性收入在我國(guó)農(nóng)民收入中的比重偏小，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必要途徑。土地是我國(guó)農(nóng)民最重要的一種資產(chǎn)，如何使農(nóng)民利用自己所擁有的土地使用權(quán)獲取財(cái)產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的關(guān)鍵，而農(nóng)民土地使用權(quán)的有效利用受到我國(guó)農(nóng)村土地制度的規(guī)范與約束。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四個(gè)階段:土地改革時(shí)期—農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期—人民公社時(shí)期—家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期［1］。在土地改革時(shí)期，廢除封建土地制度，實(shí)行土地農(nóng)民私有制。在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，通過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社建立起了土地集體所有制。在人民公社時(shí)期，實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制，所有權(quán)與使用權(quán)都?xì)w集體，一起生產(chǎn)平均分配，俗稱“大鍋飯”。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，土地集體所有制沒(méi)有變，但是實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的要求，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)迫在眉睫，目前我國(guó)正在探索土地集體所有制下的“三權(quán)分立”模式，即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立。

在我國(guó)目前的土地制度下，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)面臨一系列挑戰(zhàn)。首先，城中村、城市郊區(qū)村、遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)對(duì)各種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偏好程度不一樣，由于距離城市的遠(yuǎn)近不同而產(chǎn)生級(jí)差地租，以及這種級(jí)差地租如何分配;其次，土地集體所有權(quán)的虛化和委托—代理問(wèn)題，土地所有權(quán)的代理主體如村委會(huì)能否為農(nóng)民集體的利益謀福祉，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)代理主體的監(jiān)督，避免農(nóng)民利益受到侵害;再次，農(nóng)民土地使用權(quán)的自由流動(dòng)受到一系列限制，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。面臨這些挑戰(zhàn)，我們提出增加我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路徑:一是在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，進(jìn)一步改革、完善農(nóng)村土地制度，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入;二是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入應(yīng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，使農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)既有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，又有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模化經(jīng)營(yíng);三是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入應(yīng)與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。

二、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的挑戰(zhàn)

(一)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)分化

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與城市規(guī)模的擴(kuò)展，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)分化為城中村、城市郊區(qū)村、遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)。由于城中村的耕地已經(jīng)消失，城中村農(nóng)民對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)毫無(wú)偏好，他們的財(cái)產(chǎn)性收入主要依靠宅基地用益物權(quán)與集體資產(chǎn)的股份占有權(quán)。城中村的宅基地所有權(quán)歸集體，但是農(nóng)民具有永久使用權(quán)，城中村居民通過(guò)出租自己的房屋獲取財(cái)產(chǎn)性收入。城中村處于市區(qū)的包圍之中，具有位置優(yōu)勢(shì)，能產(chǎn)生豐厚的級(jí)差地租，進(jìn)而獲取很高的房屋出租收入，這種房租收入是城中村居民利用自己的宅基地用益物權(quán)與房屋資產(chǎn)獲取的財(cái)產(chǎn)性收入。雖然城中村宅基地不能直接入市交易，但是城中村宅基地寸土寸金，農(nóng)戶具有很強(qiáng)的討價(jià)還價(jià)能力，如果經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)需要征用宅基地，如果國(guó)家給予的補(bǔ)償太低，城中村居民就會(huì)集體否決，這是城中村居民相對(duì)于郊區(qū)村、遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)所沒(méi)有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。目前隨著城市房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，許多城中村居民通過(guò)與開(kāi)發(fā)商、市政府的博弈，用宅基地用益物權(quán)置換數(shù)套商品房與可觀數(shù)量的現(xiàn)金從而產(chǎn)生了大量的百萬(wàn)富翁。

城中村居民處于市區(qū)的包圍之中，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因而城中村一般會(huì)有集體產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，村民享有集體資產(chǎn)股份占有權(quán)，并憑借這一權(quán)利獲取分紅。農(nóng)業(yè)的附加值低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與否決定著農(nóng)村的富裕程度，江蘇省江陰市華西村，利用毗鄰上海的優(yōu)勢(shì)，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，就發(fā)展集體工業(yè)，提出“圍繞農(nóng)業(yè)辦工業(yè)，辦好工業(yè)促農(nóng)業(yè)”，“要發(fā)財(cái)，靠上海;要搞活，靠聯(lián)合”等口號(hào)［2］，村民少拿現(xiàn)金多持股，實(shí)現(xiàn)了共同富裕，成為中外聞名的“天下第一村”。既然集體資產(chǎn)股份占有權(quán)能給城中村居民帶來(lái)豐厚的財(cái)產(chǎn)性收入，村民對(duì)這種權(quán)利就會(huì)有與對(duì)宅基地用益物權(quán)一樣強(qiáng)的偏好。

城市的擴(kuò)張使得城市郊區(qū)村的耕地快速被征用，非農(nóng)化趨勢(shì)嚴(yán)重。與城中村居民相比，郊區(qū)村農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，出讓這種權(quán)利會(huì)獲取財(cái)產(chǎn)性收入，但是機(jī)會(huì)成本太大?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這三種補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)被征收前三年耕地平均年產(chǎn)值最高不超過(guò)31倍計(jì)算。以畝產(chǎn)小麥600斤、每斤1元人民幣計(jì)算，1畝耕地的補(bǔ)償費(fèi)僅為18 600元。這種一次性的出讓，使得農(nóng)民面臨喪失生產(chǎn)資料進(jìn)而失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，因而機(jī)會(huì)成本很大，郊區(qū)農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有很強(qiáng)的偏好。

郊區(qū)村的宅基地用益物權(quán)由于離市中心有一定距離，級(jí)差地租相對(duì)城中村較小，人口流量較小，農(nóng)民宅基地上房屋資產(chǎn)用于出租的房租收入較小或者沒(méi)有租金收入。由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的逐漸喪失以及宅基地用益物權(quán)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入較少，郊區(qū)農(nóng)民集體在與地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的談判中討價(jià)還價(jià)能力降低，并且容易被分化。宅基地是郊區(qū)農(nóng)民最后的防線，農(nóng)民對(duì)宅基地用益物權(quán)的偏好較強(qiáng)，雖然討價(jià)還價(jià)能力較弱，但盡量增加這部分財(cái)產(chǎn)性收入。郊區(qū)村的集體產(chǎn)業(yè)相對(duì)于城中村較少或者沒(méi)有，因而郊區(qū)農(nóng)民通過(guò)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)獲取的財(cái)產(chǎn)性收入較少，對(duì)這種權(quán)利的偏好較弱。

遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)的耕地被征用的概率較小，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的主要是進(jìn)城務(wù)工，利用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)獲取工資性收入以外的財(cái)產(chǎn)性收入，是一種穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，比郊區(qū)農(nóng)民的一次性轉(zhuǎn)讓具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的一種失業(yè)保險(xiǎn)，在城市失業(yè)了或者競(jìng)爭(zhēng)失敗了，擁有了這種權(quán)利，就有了一種回旋的余地，因而這些地區(qū)農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有很強(qiáng)的偏好。由于遠(yuǎn)離市區(qū)，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)無(wú)法獲得房屋出租收入，并且農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，房屋處于閑置狀態(tài)，有的村莊只有留守老人、兒童居住，成為了“空心村”。由于農(nóng)民無(wú)法從宅基地用益物權(quán)中獲得財(cái)產(chǎn)性收入，他們對(duì)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偏好較弱。遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)微乎其微(不然他們不會(huì)外出務(wù)工)，農(nóng)民無(wú)法從集體資產(chǎn)股份占有權(quán)中獲得財(cái)產(chǎn)性收入，因而他們對(duì)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偏好較弱。我們可以把我國(guó)農(nóng)村的分化以及農(nóng)民對(duì)各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偏好用表1來(lái)表示。

表1 我國(guó)不同農(nóng)村地區(qū)對(duì)各種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偏好程度

(二)土地集體所有權(quán)的虛化與委托代理問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，不同的法律對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)主體的界定不同:“憲法籠統(tǒng)地界定為農(nóng)民集體所有，民法通則界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)所有，物權(quán)法界定為村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有?！保?］這就導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)主體的不明確。農(nóng)民集體的范圍可大可小，大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，小到村民小組，具體到農(nóng)戶手里，只有土地使用權(quán)，因而農(nóng)戶擁有的各種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一種不完全的產(chǎn)權(quán)。既然這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利是不完全的，那么農(nóng)民在利用各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利增加財(cái)產(chǎn)性收入時(shí)就會(huì)遇到一系列的障礙。農(nóng)民集體是所有者主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)成為農(nóng)民集體的代理主體，這里面就存在了委托代理問(wèn)題。

在土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)收益較低，土地的價(jià)值沒(méi)有充分顯現(xiàn)，土地的所有權(quán)就比較淡化，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一般不會(huì)遭到侵蝕，農(nóng)戶通過(guò)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以獲取一定的財(cái)產(chǎn)性收入。當(dāng)農(nóng)用地非農(nóng)化時(shí)，土地會(huì)升值，土地的資產(chǎn)性會(huì)充分體現(xiàn)，這時(shí)土地集體所有權(quán)的主體不明確性就會(huì)發(fā)揮作用，這種增值收益的分配就會(huì)存在很大的爭(zhēng)議。在增值收益的分配中，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)退居次要位置，集體所有權(quán)起主導(dǎo)作用。農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)被一次性地收回，只會(huì)獲得比較低的補(bǔ)償費(fèi)用(包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附屬物和青苗補(bǔ)償費(fèi))。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的喪失，意味著農(nóng)戶喪失生產(chǎn)資料，也就是經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)喪失，農(nóng)戶就會(huì)淪為自由勞動(dòng)者。

土地集體所有權(quán)的主體不明確性，導(dǎo)致土地集體所有權(quán)是一種弱產(chǎn)權(quán)，容易受到侵蝕，土地集體所有權(quán)服從于國(guó)家所有權(quán)。我國(guó)土地管理法規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。也就是集體建設(shè)用地不能直接入市交易，必須先讓集體土地國(guó)有化，然后才能入市交易。農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)服從于集體所有權(quán)，是一種弱產(chǎn)權(quán)下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也就是說(shuō)農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)也是一種不完全的產(chǎn)權(quán)，在出讓宅基地用益物權(quán)時(shí)獲取的財(cái)產(chǎn)性收入也會(huì)經(jīng)常受損。

土地集體產(chǎn)權(quán)的所有者主體是農(nóng)民集體，代理主體是村委會(huì)，這就會(huì)存在委托代理問(wèn)題。陳劍波(2006)認(rèn)為村委會(huì)有三重角色:政府代理人、集體財(cái)產(chǎn)法定代理人、公共事務(wù)管理者［4］。村委會(huì)是農(nóng)民選舉產(chǎn)生的，應(yīng)該代表農(nóng)民的利益，但是村委會(huì)又需上級(jí)政府賦予其權(quán)威性與合法性。村委會(huì)成員需要在上級(jí)政府、自己、農(nóng)戶三者利益之間進(jìn)行平衡，根據(jù)價(jià)值取向不同，有的是向上看，把自己利益與上級(jí)政府利益結(jié)合起來(lái);有的是向下看，把自己的利益與農(nóng)戶利益結(jié)合起來(lái)。前者主要反映在征地過(guò)程中，村委會(huì)成員利用信息優(yōu)勢(shì)，伙同開(kāi)發(fā)商、地方政府共同侵占農(nóng)戶合法權(quán)益;后者主要反映在城中村拆遷中，為保護(hù)本集體既有的巨大利益，村委會(huì)與村民共同保護(hù)本集體的合法權(quán)益。村委會(huì)是土地集體所有權(quán)的執(zhí)行者，其成員的價(jià)值取向，直接關(guān)系到農(nóng)戶的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(三)土地要素自由流動(dòng)的限制

農(nóng)戶擁有的土地使用權(quán)是一種弱的不完全的產(chǎn)權(quán)，這就決定了這種使用權(quán)不能自由流動(dòng)，會(huì)受到一定的限制。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，土地承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)成為必要，只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)土地集中，開(kāi)展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，降低成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。另外，農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工賺取工資性收入又使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)成為可能。但是，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)遇到一些限制:如沒(méi)有退出權(quán)，虛化的所有權(quán)主體對(duì)利益分配的爭(zhēng)議，土地的社會(huì)保障功能限制自由流動(dòng)等(見(jiàn)表2)。

農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與戶籍制度掛鉤，一旦農(nóng)戶全家遷入城市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，就必須無(wú)償交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！稗r(nóng)戶的土地使用權(quán)僅僅限于農(nóng)村，一旦農(nóng)戶離開(kāi)農(nóng)村，土地使用權(quán)立刻消失?！保?］這加大了農(nóng)戶進(jìn)城落戶的機(jī)會(huì)成本，限制了人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。農(nóng)戶應(yīng)該具有退出權(quán)，退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該獲得相應(yīng)補(bǔ)償，這樣才能有積極性進(jìn)城落戶，才會(huì)有資本進(jìn)城落戶。農(nóng)戶沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的退出權(quán)，也說(shuō)明了農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種弱產(chǎn)權(quán)，可以無(wú)償收回，沒(méi)有任何補(bǔ)償。

土地集體所有權(quán)的虛化，使得規(guī)?；耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)收益分配存在爭(zhēng)議。工商資本進(jìn)入農(nóng)村，要求流轉(zhuǎn)大片土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，這些流轉(zhuǎn)收益是歸村民小組還是歸村集體則存在爭(zhēng)議。如果存在利益之爭(zhēng)，大家又不合作，就會(huì)陷入囚徒困境，大家收益都比合作時(shí)的收益減少。因此，產(chǎn)權(quán)明晰才會(huì)促進(jìn)交易，當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種弱產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，利益分配的爭(zhēng)議會(huì)阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。另外，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情況下，土地具有社會(huì)保障的功能。我國(guó)存在大量的兼業(yè)農(nóng)民，既在城市務(wù)工，又在農(nóng)村耕地，進(jìn)可攻，退可守。在物價(jià)水平節(jié)節(jié)攀升的情況下，自己耕種糧食不但綠色安全，而且花費(fèi)小，因而農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，自己生產(chǎn)，自己消費(fèi)，是一種典型的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)

農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)受到更強(qiáng)的限制，如農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，不允許宅基地用益物權(quán)用作擔(dān)保抵押，宅基地用益物權(quán)必須先國(guó)有化后才能入市交易(見(jiàn)表2)。這些限制表明，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)的交易處于一種封閉狀態(tài)。這種制度安排避免了農(nóng)戶居無(wú)定所，也避免了拉美國(guó)家的貧民窟問(wèn)題，是一種有利于社會(huì)穩(wěn)定的制度安排;但也把農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)與城市建設(shè)用地市場(chǎng)割裂開(kāi)來(lái)，兩種土地不能平等參與市場(chǎng)交易，是一種缺乏效率的制度安排。只允許農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，限制了工商資本進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)增值，造成了資源的浪費(fèi)。最典型的例子是農(nóng)民工住著簡(jiǎn)陋的工棚，閑著寬敞的院落，他們有房屋，有宅基地用益物權(quán)，但是這些資產(chǎn)無(wú)法流動(dòng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)增值。我國(guó)擔(dān)保法不允許宅基地用益物權(quán)用于擔(dān)保抵押，這也是弱產(chǎn)權(quán)的一種表現(xiàn)，這種保守的制度安排使得農(nóng)戶規(guī)避了居無(wú)定所的情況發(fā)生，但是也是一種資源的浪費(fèi)，農(nóng)戶無(wú)法利用宅基地抵押進(jìn)行融資，有時(shí)不得不尋求民間高利貸。農(nóng)村集體建設(shè)用地要入市交易，必須先國(guó)有化才能入市交易，并且一般是國(guó)家低價(jià)征用再高價(jià)出售，賺取差價(jià)，農(nóng)村建設(shè)用地不能與國(guó)有土地平等入市、平等地參與交易，土地的集體所有權(quán)服從于國(guó)家所有權(quán)，農(nóng)戶在宅基地用益物權(quán)的交易中，財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)受損。

對(duì)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的一系列限制，有利于避免農(nóng)戶居無(wú)定所，但卻是一種無(wú)效率的制度安排，會(huì)造成資源的浪費(fèi)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，要求生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，對(duì)宅基地用益物權(quán)的種種限制，不利于資源的優(yōu)化配置。因此，我們要探索出一種既有效率又能保護(hù)農(nóng)戶利益的制度安排，在生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的前提下，能讓農(nóng)戶通過(guò)出讓宅基地用益物權(quán)獲得可觀豐厚的財(cái)產(chǎn)性收入。

表2 農(nóng)戶各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的自由流動(dòng)限制

三、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路徑

(一)改革現(xiàn)有土地制度增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

上文我們分析了隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)分化，分化為城中村、郊區(qū)村、遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)，每個(gè)地區(qū)的農(nóng)戶對(duì)各種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偏好程度是不一樣的。離城市越近的地方級(jí)差地租越大，農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入越多，離城市越遠(yuǎn)的地方級(jí)差地租越小，農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入越少。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使得更多的農(nóng)村地區(qū)臨近城市，是增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的一個(gè)重要途徑。臨近城市，可以為農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)造銷售市場(chǎng)，可以引入工商資本助力農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，可以使得農(nóng)戶因享有級(jí)差地租從而帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入的增加。當(dāng)然，農(nóng)戶要享受城鎮(zhèn)化的好處，就應(yīng)當(dāng)改革農(nóng)村土地制度，打破農(nóng)村土地市場(chǎng)的封閉性，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。

前面已經(jīng)分析了土地集體產(chǎn)權(quán)的虛化與委托代理問(wèn)題對(duì)增加農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入的限制，我們應(yīng)當(dāng)采取措施解決這一問(wèn)題。由于土地集體產(chǎn)權(quán)不明確，農(nóng)戶的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是弱產(chǎn)權(quán)，容易受到侵蝕，因而，農(nóng)戶的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期保持不變，并且進(jìn)行確權(quán)頒證。只有確權(quán)頒證了，農(nóng)戶的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利才會(huì)受到法律保護(hù)，才能在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于土地集體產(chǎn)權(quán)的不明確，土地的集體產(chǎn)權(quán)服從于國(guó)家產(chǎn)權(quán)，集體建設(shè)用地必須國(guó)有化后才能入市交易，因而城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割，集體土地的級(jí)差地租收益流失，不利于增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。我們的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)是平等的，同地同價(jià)，平等入市?！笆邔萌腥珪?huì)還提出了一個(gè)非常大的改革突破口，即提出在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍以外，如果符合土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，占用農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，仍然保留集體土地所有制的性質(zhì)，讓農(nóng)民以多種方式參與土地的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，利益歸農(nóng)民?！保?］從以上看出，集體土地逐漸會(huì)與國(guó)有土地享有平等的地位。對(duì)于委托代理問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利確權(quán)頒證的前提下，通過(guò)村民的民主管理、民主監(jiān)督來(lái)解決。一旦農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到確權(quán)，對(duì)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成侵權(quán)的各種主體包括政府，都應(yīng)當(dāng)被追究法律責(zé)任。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，目前我國(guó)城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)不利于土地要素的自由流動(dòng)，這會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)與低效率。前面我們指出了限制承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流動(dòng)的因素:沒(méi)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出權(quán)，虛化的所有權(quán)主體對(duì)利益分配的爭(zhēng)議，土地的社會(huì)保障功能限制自由流動(dòng)。為了克服這些阻礙因素，我們應(yīng)當(dāng)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置退出權(quán)，農(nóng)民到城市入戶，應(yīng)當(dāng)享有退出補(bǔ)償，不應(yīng)無(wú)償交回承包經(jīng)營(yíng)權(quán);通過(guò)土地的確權(quán)頒證，產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配就會(huì)明晰，有利于要素的自由流動(dòng);逐步健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系以及城鄉(xiāng)社保一體化，將會(huì)解決農(nóng)戶的后顧之憂，加速土地流轉(zhuǎn)。筆者還指出了限制宅基地用益物權(quán)自由流轉(zhuǎn)的因素:只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，不允許宅基地用益物權(quán)用作擔(dān)保抵押，必須先國(guó)有化后才能入市交易。這是一種保守的制度安排，避免了農(nóng)民居無(wú)定所和城市貧民窟的發(fā)生，但卻是無(wú)效率的。不能只允許宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流動(dòng)，那樣的話只會(huì)是一個(gè)封閉的市場(chǎng)，不利于要素自由流動(dòng);在土地確權(quán)頒證以后，應(yīng)當(dāng)逐步試點(diǎn)宅基地?fù)?dān)保抵押貸款，便于農(nóng)民融資;集體土地與國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)平等入市，使農(nóng)民充分享有級(jí)差地租帶來(lái)的收入。

(二)把增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)

目前我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種規(guī)模小、生產(chǎn)效率低的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)法適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，我們正在探索土地集體所有制下的“三權(quán)分立”模式，即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立。在這種模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，這有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)戶通過(guò)出租承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以獲得租金收入，還可以用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股參加農(nóng)業(yè)合作社獲得股權(quán)收益，然后在農(nóng)業(yè)企業(yè)工作或者進(jìn)城務(wù)工獲得工資性收入。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，既可以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，又可以使農(nóng)民的收入實(shí)現(xiàn)多元化。一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)，沒(méi)有規(guī)模效應(yīng)，農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)營(yíng)性收入較少。與此相對(duì)應(yīng)的是，目前在我國(guó)人口紅利逐漸消失的情況下，由于勞動(dòng)力開(kāi)始稀缺，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的工資性收入開(kāi)始增加。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)、從農(nóng)村到城市的就業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，讓農(nóng)民獲得更高的收入(工資性收入大于經(jīng)營(yíng)性收入，并且通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入)。

(三)把增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，更多的農(nóng)村地區(qū)接近城市，農(nóng)村土地的級(jí)差地租會(huì)極大提高，農(nóng)民通過(guò)各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利會(huì)獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。城鎮(zhèn)化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，農(nóng)民紛紛進(jìn)城務(wù)工，賺取工資性收入，同時(shí)轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以獲得租金收入;隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人流量的增加，農(nóng)民通過(guò)出租宅基地上房屋同樣可以獲得租金收入;隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，其間存在巨大的增值收益，在農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利確權(quán)頒證的情況下，農(nóng)民可以獲得較高的出讓收入;在級(jí)差地租增大的情況下，由于毗鄰城市，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶通過(guò)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)獲得分紅收益。

隨著農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，農(nóng)民具有進(jìn)城落戶的資本，從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。當(dāng)下我國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，但是人的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)字，一個(gè)重要的原因就是從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的成本較高，農(nóng)民無(wú)法承擔(dān)。許多農(nóng)民把青春奉獻(xiàn)給城市，但是無(wú)法在城市落戶生活。只有當(dāng)農(nóng)民的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利充分得到法律保障，農(nóng)村土地的級(jí)差地租讓農(nóng)民充分享有，千方百計(jì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民才能負(fù)擔(dān)得起進(jìn)城落戶的成本。只有實(shí)現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化，才能打破我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);只有實(shí)現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化，才會(huì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是一個(gè)重要途徑，這就要求政府不能與農(nóng)民爭(zhēng)利，要以人為本，切實(shí)尊重農(nóng)民的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前我國(guó)的改革已進(jìn)入深水區(qū)，焦點(diǎn)是利益的分配問(wèn)題，農(nóng)民的利益要切實(shí)保護(hù)，要發(fā)展“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”［7］。

通過(guò)以上分析，我們可以看出城鎮(zhèn)化與增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是相互作用的，城鎮(zhèn)化有利于增加級(jí)差地租，進(jìn)而增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入;切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民才有進(jìn)城落戶的資本，才能由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，才能加快城?zhèn)化的進(jìn)程。

［1］錢忠好.中國(guó)農(nóng)村土地制度歷史變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2000(3).

［2］中共無(wú)錫市委政策研究室.華西村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展調(diào)查［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1996(3).

［3］朱悅蘅，黃韜.農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化及其治理機(jī)制［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013(2).

［4］陳劍波.農(nóng)地制度:所有權(quán)問(wèn)題還是委托—代理問(wèn)題［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2006(7).

［5］黨國(guó)英.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2005(7).

［6］陳錫文.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的幾個(gè)重要問(wèn)題［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(11).

［7］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［Z］.新華社北京，2013－11－15.