劉晉恒

[摘 要]由于缺乏必要的醫(yī)療保障，弱勢群體看病貴、看病難的問題已成為社會可持續(xù)發(fā)展的障礙，進(jìn)而成為構(gòu)建小康社會與和諧社會的障礙。本文分析了現(xiàn)行弱勢群體醫(yī)療保障存在的突出問題及其形成的原因，以期為相關(guān)問題的解決有所裨益。

[關(guān)鍵詞]弱勢群體；醫(yī)療權(quán)益；法律保障

近年來，隨著我國改革開放的全面深入，隨著社會轉(zhuǎn)型的加劇和社會階層分化的加速，不但使轉(zhuǎn)型前的弱勢題的凸顯，而且影響到社會穩(wěn)定，降低社會的整合力，甚至有可能阻礙了社會的持續(xù)發(fā)展。因此，建立一個(gè)面向弱勢群體的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會正義的題中應(yīng)有之義。無論從哪個(gè)方面來說，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，深入挖掘弱勢群體醫(yī)療保障與構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在聯(lián)系，研究弱勢群體醫(yī)療保障困境形成的原因以及從法律的層面來思考探索解決弱勢群體醫(yī)療保障問題之道，我國法學(xué)研究界，尤其是經(jīng)濟(jì)法和社會保障法的研究者們都應(yīng)當(dāng)對弱勢群體的法律保護(hù)問題作出積極的回應(yīng)。這對于完善我國弱勢群體保護(hù)的法律體系，促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、現(xiàn)行弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障存在的突出問題

（一）被保障主體范圍不明確

弱勢群體不僅客觀存在，而且，由于多元的主觀和客觀原因，弱勢群體有增無減，有法可依與有法難依并存，不利于維護(hù)和保障弱勢群體的醫(yī)療權(quán)益。殘疾人、未成年人特別是兒童和孤兒、婦女，以及貧困老人，是社會公認(rèn)的弱勢群體。而對于早已存在和不斷顯現(xiàn)的弱勢群體，人們卻各有己見。實(shí)際上，為數(shù)最多的貧困農(nóng)民，失業(yè)與轉(zhuǎn)崗的城市貧困者，流入城市并從事危重職業(yè)的民工，高校在讀的特困大學(xué)生等，都是弱勢群體的重要成員。對于這些弱勢群體的扶助與醫(yī)療保障，本來應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)的基礎(chǔ)上適時(shí)的將其納入立法的內(nèi)容和作為調(diào)整對象，并在行政規(guī)章和司法救濟(jì)等方面作出相應(yīng)的規(guī)定，分別予以資助和保障。不過遺憾的是，卻沒有統(tǒng)一而明確的法律法規(guī)來完成這項(xiàng)工作，相反更多的則是依靠理論上的研究以及某些地方的試驗(yàn)性嘗試來界定弱勢群體的范圍。長此以往，不論是從對弱勢群體的保護(hù)，還是從合法行政的需要來看都是存在巨大隱患的。

（二）弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障制度體系沒有有效建立

1.已實(shí)施的單行法與需求之間的缺失從我國現(xiàn)行單行立法的實(shí)踐看，這種立法不足以保障弱勢群體的權(quán)益

到目前為止，我國先后制定了《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等單行法來保障弱勢群體的問題。這些法律法規(guī)的實(shí)施，有利于保障弱勢群體的合法權(quán)益，有利于使他們?nèi)谌氲缴鐣黧w人群中。

2.指導(dǎo)思想與調(diào)整手段的缺失

長期以來，我們過分畸重國家行業(yè)主管部門頒行的行政規(guī)章對弱勢群體的保護(hù)，相對地忽視科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰伊⒎?。既不利于國家長遠(yuǎn)的法制建設(shè)，亦與中國加入WTO以后所承諾的法制義務(wù)格格不入。改革開放以來，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的深得民心并有利于弱勢群體的醫(yī)療權(quán)益保障和其他社會公共政策，應(yīng)當(dāng)適時(shí)的提升和轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳伞Ｕ咛庇诌^于空泛原則與極易波動，行政規(guī)章過多又缺乏透明度，明顯的不利于弱勢群體的醫(yī)療保障。

3.醫(yī)療保障制度沒有有效建立

建立醫(yī)療保障制度，推動健康服務(wù)公平性的改善是一個(gè)系統(tǒng)的社會工程。迄今為止，尚缺乏系統(tǒng)、成熟的理論來指導(dǎo)實(shí)踐操作，加上各級政府的財(cái)政狀況普遍緊張，我國醫(yī)療保障處于不規(guī)范不系統(tǒng)的狀態(tài)，只有少數(shù)發(fā)達(dá)省市建立了醫(yī)療救助制度，而且覆蓋面小，水平低。有些地方最低生活保障僅只是達(dá)到應(yīng)保盡保的要求，尚談不上醫(yī)療救助制度的建立。

（三）社會醫(yī)療救助難以及時(shí)有效實(shí)施

社會醫(yī)療救助是在政府的主導(dǎo)下，動員社會力量廣泛參與的一項(xiàng)面向弱勢群體的醫(yī)療救助行為。它作為多層次醫(yī)療保障體系中的最后一道保護(hù)屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態(tài)的社會弱勢群體網(wǎng)羅在醫(yī)療保障體系之中，通過實(shí)施社會醫(yī)療救助制度，為他們提供最基本的醫(yī)療支持，以緩解其因病而無經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行醫(yī)治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強(qiáng)自我保障和生存能力。這是政府的責(zé)任，也是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要。從醫(yī)療救助來看，針對的主要是收入極低的人群，幫助他們減輕大病醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而對那些位于極端貧困人群之上的大量邊緣貧困人群和相對貧困人群的關(guān)注不夠。缺乏統(tǒng)一的救助制度與機(jī)制。

二、導(dǎo)致弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障不健全的原因

（一）弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障不健全的歷史原因

1.對弱勢群體權(quán)益法律保障意識缺乏

我國缺乏對弱勢群體權(quán)益保障的意識，認(rèn)為弱勢群體就是低人一等，平等的觀念不能深入人心，而弱勢群體本身也不會去爭取權(quán)益的保障。《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”《憲法》第5條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”當(dāng)公民的某項(xiàng)平等權(quán)被侵害時(shí)，要勇敢地拿起相關(guān)的法律武器來保護(hù)自己的合法權(quán)益。從理論和法律上講，弱勢群體也是社會成員中的一員，與其他人一樣，具有平等的社會地位，并不低人一等。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，弱勢群體處于社會低層。歧視弱勢群體的觀念意識較為普遍，對弱勢群體權(quán)益法律保障的意識缺乏，弱勢群體得不到作為公民應(yīng)有的基本尊重，其醫(yī)療權(quán)益保障也就無從說起。

2.傳統(tǒng)文化的影響

傳統(tǒng)文化影響也是弱勢群體產(chǎn)生的原因之一。中國封建社會特權(quán)和等級的傳統(tǒng)文化使人們?nèi)鄙僮非笃降鹊膭恿?，大多?shù)人在自己的權(quán)利受到侵犯時(shí)常常自認(rèn)倒霉，缺少抗?fàn)幰庾R。弱勢群體的人身權(quán)利、民主權(quán)利、人格尊嚴(yán)時(shí)常得不到保障。弱勢群體的社會權(quán)利資源弱勢，他們“遠(yuǎn)離社會權(quán)利中心”，掌握的資源很少，盡管人數(shù)眾多，但他們的聲音很難在社會中發(fā)表出來。較少參與社會政治活動，難以影響公共政策制定；社會關(guān)系的資源弱勢，與弱勢群體有密切關(guān)系的人，也都缺乏掌握社會權(quán)利和社會資源；同時(shí)社會聲望和職業(yè)地位弱勢，并沒有得到社會應(yīng)有的關(guān)注和有效的援助。在處于不利地位的時(shí)候，弱勢群體受傳統(tǒng)文化的影響，缺少追求平等的武器來維護(hù)自身利益。endprint

（二）弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障存在問題的現(xiàn)實(shí)原因

1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變對弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障的沖擊

在改革開放以來較長的一段時(shí)間，中國沒有重視社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，而是十分熱衷于追求經(jīng)濟(jì)的高速度增長。人們往往把發(fā)展問題歸于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度問題，進(jìn)而又將衡量發(fā)展成功與否的尺度也歸于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度問題，亦即GDP的高增長率。

2.戶籍制度制約了弱勢群體醫(yī)療權(quán)益保障

由于我國是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是二元經(jīng)濟(jì)，我國的社會保障制度也呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)戶籍人口可以依靠城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)，農(nóng)村人口也可以享受新農(nóng)合保障，而城鎮(zhèn)的這些流動人口（尤其是農(nóng)民工）卻很難享受到最低的醫(yī)療保障，只能成為城鎮(zhèn)里的邊緣人。導(dǎo)致我國缺乏完善的針對流動人口的社會保障制度，更別提有健全的流動人口醫(yī)療保障制度。雖說有部分省市建立了流動人口的社會保障制度，但由于制度本身內(nèi)容的不完善，加之這些法律和規(guī)章的效力層次較低，其實(shí)施效果并不理想。這樣對流動人口實(shí)施與市民有區(qū)別的社會保障待遇，嚴(yán)重侵害了流動人口的合法權(quán)益，也極不利于城鄉(xiāng)人口的自由流動。

3.弱勢群體自身維權(quán)意識和能力不足

現(xiàn)階段我國弱勢群體的數(shù)量增長趨勢明顯。從總體特征上分析，除收入水平低、生活貧困這一最明顯的特征外，我國弱勢群體在以下方面還存在顯著劣勢：年齡偏大，身體較弱，文化程度低。弱勢群體受教育程度普遍比較低，低文化導(dǎo)致他們?nèi)狈Ψㄖ朴^念，更不懂得用法律來保護(hù)自己，由于弱勢群體缺乏法律常識和維權(quán)意識，一旦權(quán)益遭受侵害，有的因不知法而放棄維權(quán)；有的拿不出維權(quán)依據(jù)，往往使弱勢群體事先不能預(yù)見可能的風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行自我保護(hù)，在遇到權(quán)益受損害后往往不知道怎么樣用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)益。

4.現(xiàn)行法律援助制度沒有充分發(fā)揮作用

法律援助是政府依法建立的，使公民獲得平等的法律幫助權(quán)的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事業(yè)。從本質(zhì)上看，法律援助制度是構(gòu)成國家司法公正體系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法治國家的政府對本國公民應(yīng)盡的義務(wù)，而不是施舍。但當(dāng)前普遍存在的一些錯(cuò)誤認(rèn)識，阻礙了我國法律援助發(fā)展的進(jìn)程。比如，認(rèn)為法律援助是公益事業(yè)，應(yīng)交給社會去辦，政府有錢就辦，錢少少辦，沒錢不辦：認(rèn)為法律援助就是法律服務(wù)，應(yīng)交給律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)去辦，法律援助不應(yīng)是律師的義務(wù)等等。所以，既然弱勢群體所依賴的法律援助自身的健康發(fā)展都存在這樣那樣的問題，那么當(dāng)弱勢群體的醫(yī)療權(quán)益得不到保障時(shí)，又何談依靠法律援助去維護(hù)自身合法權(quán)益。

三、完善我國弱勢群體法律保護(hù)的建議

面對現(xiàn)實(shí)的法制需求，現(xiàn)行立法應(yīng)當(dāng)將更加切實(shí)有效的保障弱勢群體的正當(dāng)權(quán)益作為責(zé)無旁貸的使命，致力于創(chuàng)造可行的維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的社會秩序。

1.立法重心的展望方面，從長遠(yuǎn)計(jì)議，可考慮在進(jìn)行充分的可行性論證的基礎(chǔ)上，制訂關(guān)于弱勢群體法律保障的法律

關(guān)于弱勢群體法律保障的立法和創(chuàng)制，從中國的國情出發(fā)，追求法典不現(xiàn)實(shí)，適時(shí)改善和改進(jìn)現(xiàn)行立法，逐步建立和完善有中國特色的弱勢群體保障法體系。

2.現(xiàn)行法律、法規(guī)的修改和完善

其要點(diǎn)和重點(diǎn)內(nèi)容是：通過對現(xiàn)行《殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》等基本法的修改和補(bǔ)充，加強(qiáng)和優(yōu)化對三大弱勢群體的法制保障。此外應(yīng)對現(xiàn)行政法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行整合、梳理和編輯，提高立法的檔次與保障弱勢群體的經(jīng)濟(jì)效益。

3.扭轉(zhuǎn)監(jiān)管乏力、監(jiān)督機(jī)制不暢的對策

對于現(xiàn)行的多頭主管的法律實(shí)施機(jī)制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大膽而果斷的革新。一是統(tǒng)一納入全國人大常委和地方各級人大常委的監(jiān)督體系與內(nèi)容之中，提升監(jiān)督的檔次和權(quán)威；二是由政府的專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要的監(jiān)督職責(zé)，理順條塊關(guān)系，減少監(jiān)督和實(shí)施的部門，避免政出多門、互相扯皮的陋習(xí)；三是樹立司法權(quán)威，強(qiáng)化司法保障的功能。對于弱勢群體的訴訟案件，實(shí)行普遍的法律援助制度；四是倡行社會監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度。

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（編輯/永安）endprint