劉晉恒

[摘 要]由于缺乏必要的醫(yī)療保障，弱勢(shì)群體看病貴、看病難的問(wèn)題已成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙，進(jìn)而成為構(gòu)建小康社會(huì)與和諧社會(huì)的障礙。本文分析了現(xiàn)行弱勢(shì)群體醫(yī)療保障存在的突出問(wèn)題及其形成的原因，以期為相關(guān)問(wèn)題的解決有所裨益。

[關(guān)鍵詞]弱勢(shì)群體；醫(yī)療權(quán)益；法律保障

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的全面深入，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇和社會(huì)階層分化的加速，不但使轉(zhuǎn)型前的弱勢(shì)題的凸顯，而且影響到社會(huì)穩(wěn)定，降低社會(huì)的整合力，甚至有可能阻礙了社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。因此，建立一個(gè)面向弱勢(shì)群體的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會(huì)正義的題中應(yīng)有之義。無(wú)論從哪個(gè)方面來(lái)說(shuō)，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，深入挖掘弱勢(shì)群體醫(yī)療保障與構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在聯(lián)系，研究弱勢(shì)群體醫(yī)療保障困境形成的原因以及從法律的層面來(lái)思考探索解決弱勢(shì)群體醫(yī)療保障問(wèn)題之道，我國(guó)法學(xué)研究界，尤其是經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)保障法的研究者們都應(yīng)當(dāng)對(duì)弱勢(shì)群體的法律保護(hù)問(wèn)題作出積極的回應(yīng)。這對(duì)于完善我國(guó)弱勢(shì)群體保護(hù)的法律體系，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、現(xiàn)行弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障存在的突出問(wèn)題

（一）被保障主體范圍不明確

弱勢(shì)群體不僅客觀(guān)存在，而且，由于多元的主觀(guān)和客觀(guān)原因，弱勢(shì)群體有增無(wú)減，有法可依與有法難依并存，不利于維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的醫(yī)療權(quán)益。殘疾人、未成年人特別是兒童和孤兒、婦女，以及貧困老人，是社會(huì)公認(rèn)的弱勢(shì)群體。而對(duì)于早已存在和不斷顯現(xiàn)的弱勢(shì)群體，人們卻各有己見(jiàn)。實(shí)際上，為數(shù)最多的貧困農(nóng)民，失業(yè)與轉(zhuǎn)崗的城市貧困者，流入城市并從事危重職業(yè)的民工，高校在讀的特困大學(xué)生等，都是弱勢(shì)群體的重要成員。對(duì)于這些弱勢(shì)群體的扶助與醫(yī)療保障，本來(lái)應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)的基礎(chǔ)上適時(shí)的將其納入立法的內(nèi)容和作為調(diào)整對(duì)象，并在行政規(guī)章和司法救濟(jì)等方面作出相應(yīng)的規(guī)定，分別予以資助和保障。不過(guò)遺憾的是，卻沒(méi)有統(tǒng)一而明確的法律法規(guī)來(lái)完成這項(xiàng)工作，相反更多的則是依靠理論上的研究以及某些地方的試驗(yàn)性嘗試來(lái)界定弱勢(shì)群體的范圍。長(zhǎng)此以往，不論是從對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，還是從合法行政的需要來(lái)看都是存在巨大隱患的。

（二）弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障制度體系沒(méi)有有效建立

1.已實(shí)施的單行法與需求之間的缺失從我國(guó)現(xiàn)行單行立法的實(shí)踐看，這種立法不足以保障弱勢(shì)群體的權(quán)益

到目前為止，我國(guó)先后制定了《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等單行法來(lái)保障弱勢(shì)群體的問(wèn)題。這些法律法規(guī)的實(shí)施，有利于保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，有利于使他們?nèi)谌氲缴鐣?huì)主體人群中。

2.指導(dǎo)思想與調(diào)整手段的缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，我們過(guò)分畸重國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)頒行的行政規(guī)章對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，相對(duì)地忽視科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰?guó)家立法。既不利于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的法制建設(shè)，亦與中國(guó)加入WTO以后所承諾的法制義務(wù)格格不入。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的深得民心并有利于弱勢(shì)群體的醫(yī)療權(quán)益保障和其他社會(huì)公共政策，應(yīng)當(dāng)適時(shí)的提升和轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律。政策太繁又過(guò)于空泛原則與極易波動(dòng)，行政規(guī)章過(guò)多又缺乏透明度，明顯的不利于弱勢(shì)群體的醫(yī)療保障。

3.醫(yī)療保障制度沒(méi)有有效建立

建立醫(yī)療保障制度，推動(dòng)健康服務(wù)公平性的改善是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程。迄今為止，尚缺乏系統(tǒng)、成熟的理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐操作，加上各級(jí)政府的財(cái)政狀況普遍緊張，我國(guó)醫(yī)療保障處于不規(guī)范不系統(tǒng)的狀態(tài)，只有少數(shù)發(fā)達(dá)省市建立了醫(yī)療救助制度，而且覆蓋面小，水平低。有些地方最低生活保障僅只是達(dá)到應(yīng)保盡保的要求，尚談不上醫(yī)療救助制度的建立。

（三）社會(huì)醫(yī)療救助難以及時(shí)有效實(shí)施

社會(huì)醫(yī)療救助是在政府的主導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與的一項(xiàng)面向弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助行為。它作為多層次醫(yī)療保障體系中的最后一道保護(hù)屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態(tài)的社會(huì)弱勢(shì)群體網(wǎng)羅在醫(yī)療保障體系之中，通過(guò)實(shí)施社會(huì)醫(yī)療救助制度，為他們提供最基本的醫(yī)療支持，以緩解其因病而無(wú)經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行醫(yī)治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強(qiáng)自我保障和生存能力。這是政府的責(zé)任，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。從醫(yī)療救助來(lái)看，針對(duì)的主要是收入極低的人群，幫助他們減輕大病醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而對(duì)那些位于極端貧困人群之上的大量邊緣貧困人群和相對(duì)貧困人群的關(guān)注不夠。缺乏統(tǒng)一的救助制度與機(jī)制。

二、導(dǎo)致弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障不健全的原因

（一）弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障不健全的歷史原因

1.對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益法律保障意識(shí)缺乏

我國(guó)缺乏對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益保障的意識(shí)，認(rèn)為弱勢(shì)群體就是低人一等，平等的觀(guān)念不能深入人心，而弱勢(shì)群體本身也不會(huì)去爭(zhēng)取權(quán)益的保障。《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！薄稇椃ā返?條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”當(dāng)公民的某項(xiàng)平等權(quán)被侵害時(shí)，要勇敢地拿起相關(guān)的法律武器來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。從理論和法律上講，弱勢(shì)群體也是社會(huì)成員中的一員，與其他人一樣，具有平等的社會(huì)地位，并不低人一等。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，弱勢(shì)群體處于社會(huì)低層。歧視弱勢(shì)群體的觀(guān)念意識(shí)較為普遍，對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益法律保障的意識(shí)缺乏，弱勢(shì)群體得不到作為公民應(yīng)有的基本尊重，其醫(yī)療權(quán)益保障也就無(wú)從說(shuō)起。

2.傳統(tǒng)文化的影響

傳統(tǒng)文化影響也是弱勢(shì)群體產(chǎn)生的原因之一。中國(guó)封建社會(huì)特權(quán)和等級(jí)的傳統(tǒng)文化使人們?nèi)鄙僮非笃降鹊膭?dòng)力，大多數(shù)人在自己的權(quán)利受到侵犯時(shí)常常自認(rèn)倒霉，缺少抗?fàn)幰庾R(shí)。弱勢(shì)群體的人身權(quán)利、民主權(quán)利、人格尊嚴(yán)時(shí)常得不到保障。弱勢(shì)群體的社會(huì)權(quán)利資源弱勢(shì)，他們“遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)利中心”，掌握的資源很少，盡管人數(shù)眾多，但他們的聲音很難在社會(huì)中發(fā)表出來(lái)。較少參與社會(huì)政治活動(dòng)，難以影響公共政策制定；社會(huì)關(guān)系的資源弱勢(shì)，與弱勢(shì)群體有密切關(guān)系的人，也都缺乏掌握社會(huì)權(quán)利和社會(huì)資源；同時(shí)社會(huì)聲望和職業(yè)地位弱勢(shì)，并沒(méi)有得到社會(huì)應(yīng)有的關(guān)注和有效的援助。在處于不利地位的時(shí)候，弱勢(shì)群體受傳統(tǒng)文化的影響，缺少追求平等的武器來(lái)維護(hù)自身利益。endprint

（二）弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)原因

1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變對(duì)弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障的沖擊

在改革開(kāi)放以來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)間，中國(guó)沒(méi)有重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，而是十分熱衷于追求經(jīng)濟(jì)的高速度增長(zhǎng)。人們往往把發(fā)展問(wèn)題歸于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度問(wèn)題，進(jìn)而又將衡量發(fā)展成功與否的尺度也歸于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度問(wèn)題，亦即GDP的高增長(zhǎng)率。

2.戶(hù)籍制度制約了弱勢(shì)群體醫(yī)療權(quán)益保障

由于我國(guó)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是二元經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的社會(huì)保障制度也呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口可以依靠城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)村人口也可以享受新農(nóng)合保障，而城鎮(zhèn)的這些流動(dòng)人口（尤其是農(nóng)民工）卻很難享受到最低的醫(yī)療保障，只能成為城鎮(zhèn)里的邊緣人。導(dǎo)致我國(guó)缺乏完善的針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度，更別提有健全的流動(dòng)人口醫(yī)療保障制度。雖說(shuō)有部分省市建立了流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度，但由于制度本身內(nèi)容的不完善，加之這些法律和規(guī)章的效力層次較低，其實(shí)施效果并不理想。這樣對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施與市民有區(qū)別的社會(huì)保障待遇，嚴(yán)重侵害了流動(dòng)人口的合法權(quán)益，也極不利于城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)。

3.弱勢(shì)群體自身維權(quán)意識(shí)和能力不足

現(xiàn)階段我國(guó)弱勢(shì)群體的數(shù)量增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯。從總體特征上分析，除收入水平低、生活貧困這一最明顯的特征外，我國(guó)弱勢(shì)群體在以下方面還存在顯著劣勢(shì)：年齡偏大，身體較弱，文化程度低。弱勢(shì)群體受教育程度普遍比較低，低文化導(dǎo)致他們?nèi)狈Ψㄖ朴^(guān)念，更不懂得用法律來(lái)保護(hù)自己，由于弱勢(shì)群體缺乏法律常識(shí)和維權(quán)意識(shí)，一旦權(quán)益遭受侵害，有的因不知法而放棄維權(quán)；有的拿不出維權(quán)依據(jù)，往往使弱勢(shì)群體事先不能預(yù)見(jiàn)可能的風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行自我保護(hù)，在遇到權(quán)益受損害后往往不知道怎么樣用法律武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。

4.現(xiàn)行法律援助制度沒(méi)有充分發(fā)揮作用

法律援助是政府依法建立的，使公民獲得平等的法律幫助權(quán)的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事業(yè)。從本質(zhì)上看，法律援助制度是構(gòu)成國(guó)家司法公正體系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法治國(guó)家的政府對(duì)本國(guó)公民應(yīng)盡的義務(wù)，而不是施舍。但當(dāng)前普遍存在的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，阻礙了我國(guó)法律援助發(fā)展的進(jìn)程。比如，認(rèn)為法律援助是公益事業(yè)，應(yīng)交給社會(huì)去辦，政府有錢(qián)就辦，錢(qián)少少辦，沒(méi)錢(qián)不辦：認(rèn)為法律援助就是法律服務(wù)，應(yīng)交給律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)去辦，法律援助不應(yīng)是律師的義務(wù)等等。所以，既然弱勢(shì)群體所依賴(lài)的法律援助自身的健康發(fā)展都存在這樣那樣的問(wèn)題，那么當(dāng)弱勢(shì)群體的醫(yī)療權(quán)益得不到保障時(shí)，又何談依靠法律援助去維護(hù)自身合法權(quán)益。

三、完善我國(guó)弱勢(shì)群體法律保護(hù)的建議

面對(duì)現(xiàn)實(shí)的法制需求，現(xiàn)行立法應(yīng)當(dāng)將更加切實(shí)有效的保障弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)益作為責(zé)無(wú)旁貸的使命，致力于創(chuàng)造可行的維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的社會(huì)秩序。

1.立法重心的展望方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)議，可考慮在進(jìn)行充分的可行性論證的基礎(chǔ)上，制訂關(guān)于弱勢(shì)群體法律保障的法律

關(guān)于弱勢(shì)群體法律保障的立法和創(chuàng)制，從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，追求法典不現(xiàn)實(shí)，適時(shí)改善和改進(jìn)現(xiàn)行立法，逐步建立和完善有中國(guó)特色的弱勢(shì)群體保障法體系。

2.現(xiàn)行法律、法規(guī)的修改和完善

其要點(diǎn)和重點(diǎn)內(nèi)容是：通過(guò)對(duì)現(xiàn)行《殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》等基本法的修改和補(bǔ)充，加強(qiáng)和優(yōu)化對(duì)三大弱勢(shì)群體的法制保障。此外應(yīng)對(duì)現(xiàn)行政法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行整合、梳理和編輯，提高立法的檔次與保障弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)效益。

3.扭轉(zhuǎn)監(jiān)管乏力、監(jiān)督機(jī)制不暢的對(duì)策

對(duì)于現(xiàn)行的多頭主管的法律實(shí)施機(jī)制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大膽而果斷的革新。一是統(tǒng)一納入全國(guó)人大常委和地方各級(jí)人大常委的監(jiān)督體系與內(nèi)容之中，提升監(jiān)督的檔次和權(quán)威；二是由政府的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要的監(jiān)督職責(zé)，理順條塊關(guān)系，減少監(jiān)督和實(shí)施的部門(mén)，避免政出多門(mén)、互相扯皮的陋習(xí)；三是樹(shù)立司法權(quán)威，強(qiáng)化司法保障的功能。對(duì)于弱勢(shì)群體的訴訟案件，實(shí)行普遍的法律援助制度；四是倡行社會(huì)監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度。

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