大連海事大學(xué) 王杰 李艷君 白瑋瑋

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)）作為中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的區(qū)域性試驗(yàn)區(qū)[1]，是繼加入WTO 后中國(guó)又一次更高層次的開放，將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的活力。試點(diǎn)政策既包括貨物轉(zhuǎn)口、進(jìn)出境及關(guān)稅等貿(mào)易政策，也涉及中轉(zhuǎn)運(yùn)輸、船舶登記、船舶管理等航運(yùn)政策，在中國(guó)現(xiàn)行航運(yùn)政策基礎(chǔ)上具有新的一攬子突破，為未來中國(guó)航運(yùn)政策的演進(jìn)帶來諸多新意。

一、上海自貿(mào)區(qū)政策現(xiàn)狀

2013年9月，交通運(yùn)輸部與上海市政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實(shí)＜中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案＞加快推進(jìn)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），涉及一系列涵蓋自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的新航運(yùn)政策。在此從政策延續(xù)性的角度，分析其既有政策的調(diào)整和全新政策的出現(xiàn)。

1.既有政策的調(diào)整

1）船舶登記政策

從現(xiàn)行船舶登記的法律法規(guī)看，中國(guó)實(shí)行嚴(yán)格船舶登記制度，對(duì)船舶所有人的國(guó)籍、船舶的出資比例、船員的配備、船舶技術(shù)與安全狀況等諸多方面都作了嚴(yán)格規(guī)定。上述船舶登記制度在加強(qiáng)中國(guó)船舶監(jiān)督管理，保護(hù)民族航運(yùn)和造船業(yè)穩(wěn)定的同時(shí)，也存在著諸多弊端[2]。為此，上海自貿(mào)區(qū)下的船舶登記政策主要進(jìn)行了兩方面調(diào)整。

（1）中國(guó)籍船舶的外資股比

根據(jù)1994年《船舶登記條例》規(guī)定，中國(guó)公民或企業(yè)所擁有的中國(guó)籍船舶所有權(quán)應(yīng)不低于50%。此條例嚴(yán)格制約了外商對(duì)中國(guó)籍船舶的控股權(quán)，導(dǎo)致其無法對(duì)船舶進(jìn)行直接的控制管理。為了引入更多外國(guó)先進(jìn)的船舶管理辦法，擴(kuò)大五星旗船船隊(duì)規(guī)模，以及讓外商更為便捷地管理船舶，上海自貿(mào)區(qū)允許船舶登記主體的外商按照有關(guān)法律法規(guī)以及其他有關(guān)規(guī)定辦理船舶登記業(yè)務(wù)，其投資比例可以突破50%的限制，以便于外商更便捷地管理船舶。

（2）創(chuàng)新國(guó)際船舶登記制度

我國(guó)船舶登記經(jīng)過不斷微調(diào)，開放度逐步增加。圖1可以體現(xiàn)船舶登記制度不斷調(diào)整發(fā)展的主要?dú)v程。

圖1 登記制度發(fā)展歷程

2007年，為擴(kuò)大國(guó)有船隊(duì)規(guī)模并加強(qiáng)船舶安全監(jiān)管，中國(guó)在上海、天津、大連推出了特案免稅政策，對(duì)符合條件的船舶免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，以鼓勵(lì)中資外籍船舶移籍回國(guó)，懸掛五星紅旗航行。[3]2012年，洋山保稅港區(qū)成為我國(guó)首個(gè)“保稅船舶登記”試點(diǎn)區(qū)域，允許為注冊(cè)在洋山保稅港區(qū)航運(yùn)企業(yè)所擁有的從事國(guó)際航運(yùn)業(yè)務(wù)的保稅船舶（辦理了出口退稅或進(jìn)境備案手續(xù)）辦理船舶登記業(yè)務(wù)。[4]2013年，《實(shí)施意見》提出在上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施創(chuàng)新國(guó)際船舶登記制度，在洋山港保稅船舶登記的基礎(chǔ)上，研究并推動(dòng)實(shí)施高效便捷的國(guó)際船舶登記制度，簡(jiǎn)化國(guó)家船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可程序，適當(dāng)放寬登記主體、船齡范圍等限制條件，完善船員配備、登記種類、登記收費(fèi)、船舶航行區(qū)域等內(nèi)容，優(yōu)化船舶運(yùn)營(yíng)、檢查與登記業(yè)務(wù)的相關(guān)流程。

2）啟運(yùn)港退稅政策

啟運(yùn)港退稅政策指的是從國(guó)內(nèi)啟運(yùn)港發(fā)往洋山保稅港區(qū)中轉(zhuǎn)至境外的出口貨物，一經(jīng)確認(rèn)離開啟運(yùn)港口即被視同出口并可辦理退稅，亦即啟運(yùn)港預(yù)先退稅政策。[5]啟運(yùn)港退稅政策能縮短貨主獲得退稅的時(shí)間間隔，目前已在青島、武漢至上海之間進(jìn)行試點(diǎn)?！秾?shí)施意見》提出擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)范圍，在現(xiàn)有試點(diǎn)港口和運(yùn)輸企業(yè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加積極性高、信譽(yù)好的港口和運(yùn)輸企業(yè)加入試點(diǎn)，以擴(kuò)大政策效應(yīng)。

3）航運(yùn)市場(chǎng)開放政策

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行航運(yùn)政策，允許外國(guó)資本通過與中國(guó)合營(yíng)者建立合資公司，但外國(guó)出資者的出資比例不得超過49%。這使得外國(guó)投資人不得獲得中國(guó)境內(nèi)合資航運(yùn)企業(yè)的控制權(quán)[6]，影響了外商投資中國(guó)航運(yùn)業(yè)的積極性，不利于中國(guó)航運(yùn)企業(yè)吸收利用外資。為轉(zhuǎn)變這一格局，上海自貿(mào)區(qū)放寬了外商投資國(guó)際船舶運(yùn)輸?shù)墓杀认拗?允許外商在上海自貿(mào)區(qū)以超過49%的投資比例設(shè)立中外合資或中外合作企業(yè)，經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

4）國(guó)際船舶管理市場(chǎng)準(zhǔn)入政策

船舶管理公司作為近些年出現(xiàn)的新型航運(yùn)業(yè)態(tài)，通過專業(yè)化、規(guī)?；臓I(yíng)運(yùn)模式將船只損耗降至最低，有效發(fā)揮資金、信息和人才優(yōu)勢(shì)，提高航運(yùn)經(jīng)營(yíng)效率。目前國(guó)外船舶管理公司發(fā)展日趨成熟，營(yíng)銷手段和管理方法均已具有很高的專業(yè)化水準(zhǔn)；而國(guó)內(nèi)公司與國(guó)際同行在管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段方面存在較大差距，為了防止國(guó)外公司對(duì)中國(guó)船舶管理企業(yè)的沖擊，以往航運(yùn)政策規(guī)定不允許外商在中國(guó)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)。隨著上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，為了擴(kuò)大與國(guó)際市場(chǎng)交流，提升國(guó)內(nèi)企業(yè)管理水平，根據(jù)《實(shí)施意見》，上海自貿(mào)區(qū)允許外商在區(qū)內(nèi)獨(dú)資設(shè)立國(guó)際船舶管理企業(yè)，從事相關(guān)業(yè)務(wù)。

2.全新航運(yùn)政策的出現(xiàn)

1）負(fù)面清單管理模式

中國(guó)在入世“海運(yùn)服務(wù)承諾表”中，采用正面清單管理模式，針對(duì)國(guó)際海運(yùn)服務(wù)、理貨服務(wù)、集裝箱堆場(chǎng)服務(wù)、海運(yùn)代理服務(wù)等航運(yùn)業(yè)務(wù)的外商投資準(zhǔn)入問題作出明確承諾，即采用肯定表達(dá)方式提出允許外商投資或參與中國(guó)航運(yùn)服務(wù)的相關(guān)政策。[7]《實(shí)施意見》則指出，要在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，充分發(fā)揮上海國(guó)際航運(yùn)中心“先試先行”作用，探索建立航運(yùn)領(lǐng)域外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式，這是一種全新的管理模式，即以否定表達(dá)方式闡明禁止外商投資或參與的中國(guó)航運(yùn)服務(wù)相關(guān)政策，沒有列在負(fù)面清單之內(nèi)的航運(yùn)業(yè)務(wù)視為當(dāng)然開放，進(jìn)一步擴(kuò)大了航運(yùn)服務(wù)業(yè)的開放力度。

2）沿海捎帶試點(diǎn)政策

《海商法》第四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航，由懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗的船舶經(jīng)營(yíng)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門批準(zhǔn)，外國(guó)籍船舶不得經(jīng)營(yíng)中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航?！?鑒于兩個(gè)中國(guó)港口間的集裝箱“捎帶”運(yùn)輸屬于沿海運(yùn)輸權(quán)范疇，[8]只能保留給中國(guó)籍船舶承運(yùn)?！秾?shí)施意見》則提出，在上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施沿海捎帶試點(diǎn)政策，允許中資航運(yùn)公司利用自有或控股擁有的非五星旗國(guó)際航行船舶，先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國(guó)內(nèi)開放港口與上海港之間（以上海港為中轉(zhuǎn)港）的捎帶業(yè)務(wù)。

3）航運(yùn)支持政策

《實(shí)施意見》提出加大航運(yùn)信息、人力和財(cái)力以及文化等方面支持。一是加快發(fā)展航運(yùn)運(yùn)價(jià)指數(shù)衍生品交易業(yè)務(wù)，支持上海開展中國(guó)進(jìn)口干散貨、原油等大宗散貨運(yùn)價(jià)指數(shù)的編制和發(fā)布工作；制定船舶交易信息的統(tǒng)計(jì)報(bào)送制度，支持在上海建立船舶交易信息平臺(tái)，提供船舶交易信息服務(wù)。二是建立市場(chǎng)導(dǎo)向和政府推動(dòng)相結(jié)合的航運(yùn)發(fā)展股權(quán)基金，允許發(fā)起人設(shè)立股權(quán)基金公司，改變政府主導(dǎo)基金的發(fā)起現(xiàn)狀；[9]同時(shí)支持航運(yùn)發(fā)展股權(quán)基金與有關(guān)拆船資金、特許航運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等政策相結(jié)合使用，將重點(diǎn)放在運(yùn)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、航運(yùn)企業(yè)規(guī)?；c專業(yè)化發(fā)展等領(lǐng)域。三是成立上海高級(jí)國(guó)際航運(yùn)學(xué)院，著力打造國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際知名的航運(yùn)金融教育品牌，構(gòu)筑具有影響力的航運(yùn)高端人才輸出基地，建設(shè)國(guó)際化、開放型、服務(wù)型的高端航運(yùn)人才培養(yǎng)基地。四是探索體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)與相關(guān)政策的配合，做實(shí)抓手，著力提升上海國(guó)際航運(yùn)中心在國(guó)際航運(yùn)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)規(guī)則、信息咨詢服務(wù)等領(lǐng)域的能力和水平，提高國(guó)際市場(chǎng)影響力；鼓勵(lì)吸引國(guó)內(nèi)外航運(yùn)組織、相關(guān)協(xié)會(huì)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)落戶上海。

二、上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策評(píng)價(jià)

在現(xiàn)今復(fù)雜的國(guó)際航運(yùn)形勢(shì)下，航運(yùn)政策對(duì)于推進(jìn)中國(guó)港航業(yè)整體發(fā)展的意義日漸突出。上海自貿(mào)區(qū)作為新形勢(shì)下的一枚戰(zhàn)略棋子，其航運(yùn)政策必須具有漸進(jìn)性、典型性和先進(jìn)性，如何建立起適合上海自貿(mào)區(qū)乃至全國(guó)航運(yùn)發(fā)展的政策至關(guān)重要。同樣地，伴隨新政策的嘗試和探索，必然會(huì)對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的航運(yùn)格局帶來重大影響。

1.上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策總體評(píng)價(jià)

如前所述，上海自貿(mào)區(qū)的航運(yùn)政策在船舶登記、航運(yùn)市場(chǎng)開放等領(lǐng)域突破了諸多限制，提升了中國(guó)航運(yùn)的對(duì)外開放水平，將對(duì)中國(guó)未來航運(yùn)政策產(chǎn)生重大的影響。一方面，將對(duì)外商投資中國(guó)航運(yùn)業(yè)，借鑒國(guó)際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)起到良好的推動(dòng)作用；另一方面，由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也不容小覷。上海自貿(mào)區(qū)航運(yùn)政策改變了中國(guó)既有的航運(yùn)開放格局，將對(duì)國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)及運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)生較大的沖擊。比如負(fù)面清單管理模式易給外商留下政策空白，沿海捎帶業(yè)務(wù)試點(diǎn)打開了中國(guó)沿海運(yùn)輸市場(chǎng)的封閉閘門，進(jìn)而加重未來政府部門的管制壓力，影響未來國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)的穩(wěn)定；航運(yùn)支持政策則需大量的人力、物力及資金投入，風(fēng)險(xiǎn)性難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估。各項(xiàng)政策的發(fā)展優(yōu)勢(shì)及連鎖反應(yīng)如下表1所示。

2.上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)

鑒于上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)航運(yùn)政策仍存在一定的模糊性和不確定性，或恐引起一系列連鎖反應(yīng)。其中，沿海運(yùn)輸權(quán)限問題、啟運(yùn)港退稅問題、智力投入及創(chuàng)新問題和負(fù)面清單下的開放問題等，影響較為深遠(yuǎn)，需要重點(diǎn)關(guān)注。

1）沿海運(yùn)輸權(quán)限問題

上海自貿(mào)區(qū)的國(guó)際船舶登記規(guī)則規(guī)定，外資在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)申請(qǐng)的以“中國(guó)洋山港”為船籍港的五星旗船將允許進(jìn)行沿海貨捎帶業(yè)。而《實(shí)施意見》提出允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國(guó)內(nèi)沿海開放港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)。由此，中資五星旗船、外資五星旗船以及中資非五星旗船都有機(jī)會(huì)參與到沿海運(yùn)輸中來，這將引發(fā)一系列的沿海運(yùn)輸權(quán)限問題：其一，這將打破中國(guó)現(xiàn)行的沿海運(yùn)輸權(quán)規(guī)定，對(duì)國(guó)內(nèi)沿海運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)生較大沖擊；其二，政府對(duì)國(guó)內(nèi)沿海運(yùn)輸?shù)恼{(diào)控難度將加大，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)運(yùn)輸市場(chǎng)運(yùn)力過剩，加劇競(jìng)爭(zhēng)。

此外，WTO 服務(wù)貿(mào)易原則要求不能內(nèi)外有別和外外有別而進(jìn)行歧視。但在上海自貿(mào)區(qū)航運(yùn)政策下，中資和外資五星旗船都屬于中國(guó)籍船舶，卻得到了不同沿海運(yùn)輸權(quán)限，這明顯違背了WTO 服務(wù)貿(mào)易的非歧視性原則。

表1 上海自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)航運(yùn)政策的建設(shè)性優(yōu)勢(shì)及連鎖反應(yīng)

2）啟運(yùn)港退稅問題

從理論上講，啟運(yùn)港退稅政策是一種過渡性政策，是優(yōu)化目前貨運(yùn)流程的試行措施。通過這一政策，可以加快貨物退稅的時(shí)間流程，提高企業(yè)資金的流動(dòng)性，緩解中國(guó)目前沿海港口集疏運(yùn)體系不合理的問題。但是該政策仍可能誘發(fā)某些連鎖反應(yīng)：第一，中國(guó)多數(shù)港口仍以公路為主要集疏運(yùn)手段，鐵路系統(tǒng)尚未完善，而受基礎(chǔ)設(shè)施條件等諸多限制，水水中轉(zhuǎn)目前在費(fèi)用、時(shí)間、運(yùn)力等方面尚不具備競(jìng)爭(zhēng)力；第二，“入世”后，根據(jù)WTO 相關(guān)規(guī)則的要求，中國(guó)出口退稅率持續(xù)下降，啟運(yùn)港退稅政策的效果也不斷縮水；第三，中國(guó)沿海港口腹地交叉嚴(yán)重，沿海港口競(jìng)爭(zhēng)激烈，一些港口為了排名，寧可將外貿(mào)箱運(yùn)至國(guó)外港口中轉(zhuǎn)，也拒絕交給國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手中轉(zhuǎn)；第四，為了能夠加快貨物處境流程，很多企業(yè)選擇到上海進(jìn)行中轉(zhuǎn)，這將增加其海運(yùn)物流運(yùn)輸成本，加重上海港口負(fù)擔(dān)，如果相關(guān)措施未能及時(shí)跟進(jìn)，將會(huì)造成洋山和外高橋港區(qū)的擁堵。

3）智力投入及創(chuàng)新問題

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息流動(dòng)快速，人員往來便捷，智力投入與創(chuàng)新中的要素選擇幾乎不受地理限制，智力支持也不再局限于一城一地。相形之下，《實(shí)施意見》提出支持上海高級(jí)國(guó)際航運(yùn)學(xué)院的建立，促進(jìn)上海國(guó)際航運(yùn)研究中心、上海國(guó)際航運(yùn)信息中心的建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)推動(dòng)上海組合港管委會(huì)辦公室、上海國(guó)際航運(yùn)中心發(fā)展促進(jìn)會(huì)開展有關(guān)研究。上述機(jī)構(gòu)組織全部分布于上海當(dāng)?shù)?，缺乏跨行政區(qū)劃的智力創(chuàng)新與交流亮點(diǎn)。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)的航運(yùn)研究咨詢機(jī)構(gòu)分布廣泛，上海、北京和大連等地各具特色，北京的水運(yùn)科學(xué)研究院、交通科學(xué)研究院中交水運(yùn)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，以及大連海事大學(xué)等，均有著一批智力和智慧組織機(jī)構(gòu)與人力資源輸出，完全有實(shí)力為上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)及其政策提供強(qiáng)有力支持。

綜上，上海自貿(mào)區(qū)下航運(yùn)政策的實(shí)施推廣缺乏大環(huán)境的配套支持，需要各地方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)跟進(jìn)。上海自貿(mào)區(qū)既是上海的，更是全國(guó)的，航運(yùn)市場(chǎng)具有其不可分割性，應(yīng)集中全國(guó)之力發(fā)展上海自貿(mào)區(qū)，為其提供源源不斷的智力投入與創(chuàng)新支持。

4）負(fù)面清單下的開放問題

中國(guó)以往的航運(yùn)政策采用肯定式的正面清單管理模式，根據(jù)世貿(mào)組織海運(yùn)服務(wù)承諾表，中國(guó)對(duì)國(guó)際海上船舶運(yùn)輸（即大海服務(wù)）、海運(yùn)理貨服務(wù)、集裝箱堆場(chǎng)服務(wù)、海運(yùn)代理服務(wù)等均采用正面承諾，用肯定的方式表示國(guó)家政策所允許外商投資的航運(yùn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

上海自貿(mào)區(qū)首次創(chuàng)新采用了負(fù)面清單管理模式，僅規(guī)定了中國(guó)禁止的航運(yùn)業(yè)務(wù)，大大強(qiáng)化了開放力度，但此做法也不免對(duì)政府今后的政策方針制定產(chǎn)生了一定壓力，對(duì)中國(guó)航運(yùn)開放格局也產(chǎn)生了新的不確定性影響。由于新的管理模式只是涵蓋了被禁止的航運(yùn)業(yè)務(wù)，隨著中國(guó)航運(yùn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)開放，新的航運(yùn)業(yè)務(wù)或?qū)?yīng)運(yùn)而生，而負(fù)面清單管理模式無法完全對(duì)航運(yùn)業(yè)的新情況進(jìn)行覆蓋，會(huì)導(dǎo)致一些航運(yùn)企業(yè)利用該模式下的政策空白，使得國(guó)外一些原本不該進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)流入國(guó)內(nèi)，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生不必要的沖擊和競(jìng)爭(zhēng)壓力。

3.上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策復(fù)制性分析

從航運(yùn)管理角度看，上海自貿(mào)區(qū)的航運(yùn)管理方法和手段大都具有可借鑒性。上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策重心就在于擴(kuò)大開放，諸如船舶登記政策、航運(yùn)市場(chǎng)開放政策、國(guó)際船舶管理市場(chǎng)準(zhǔn)入政策等，都具有一定的可復(fù)制性。雖然這些政策的實(shí)施暫時(shí)會(huì)對(duì)中國(guó)當(dāng)前航運(yùn)市場(chǎng)造成一時(shí)波動(dòng)，但從長(zhǎng)期來看，這種波動(dòng)甚至沖擊將會(huì)轉(zhuǎn)化為中國(guó)航運(yùn)業(yè)持續(xù)改革的動(dòng)力，有助于形成穩(wěn)定的航運(yùn)格局。

從航運(yùn)政策角度看，雖然上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新，先行先試，最終會(huì)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，但是鑒于航運(yùn)業(yè)本身的特性及其市場(chǎng)容量，個(gè)別政策推廣難度較大，甚至難以被國(guó)內(nèi)其他港口簡(jiǎn)單復(fù)制。

一是航運(yùn)支持政策難以擴(kuò)大。沒有一個(gè)國(guó)家會(huì)有不同的區(qū)域性指數(shù)，也沒有一種貨物能運(yùn)用不同的運(yùn)價(jià)指數(shù)，航運(yùn)支持政策下提到要支持上海開展中國(guó)進(jìn)口干散貨、原油等大宗散貨運(yùn)價(jià)指數(shù)的編制和發(fā)布工作，上海航運(yùn)交易所作為中國(guó)唯一一家國(guó)家級(jí)航運(yùn)交易所，其信息加工與發(fā)布的功能不可被其他港口城市所取代，否則會(huì)引發(fā)中國(guó)信息交易平臺(tái)的混亂。

二是沿海稍帶試點(diǎn)政策難以復(fù)制。沿海稍帶試點(diǎn)政策難以在全國(guó)范圍進(jìn)行推廣，過多港口采用沿海稍帶試點(diǎn)政策將會(huì)引發(fā)中國(guó)港口全面開放，使得過多外輪流入中國(guó)，造成國(guó)內(nèi)運(yùn)輸市場(chǎng)混亂，導(dǎo)致政府對(duì)運(yùn)輸業(yè)監(jiān)管的難度加大。

三是負(fù)面清單管理模式難以推廣。清單的制定面臨來自市場(chǎng)和政府的博弈，一方面，清單名單不可能太長(zhǎng)，否則就違背了國(guó)際通行規(guī)則，與改革初衷相背離；另一方面，清單過短，在事后監(jiān)管缺乏機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)的情況下，風(fēng)險(xiǎn)難以防范。負(fù)面清單管理其實(shí)就是做減法，即“法無禁止即可”。中國(guó)在加入WTO 時(shí)實(shí)際上使用的還是正面清單，上海目前在還在為負(fù)面清單做一些準(zhǔn)備，短期內(nèi)難以全面鋪開，國(guó)內(nèi)其他港口暫時(shí)不能緊跟此政策，只得先從“正面清單”入手。

三、上海自貿(mào)區(qū)框架下的航運(yùn)政策未來趨勢(shì)

作為中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的試驗(yàn)性區(qū)域，上海自貿(mào)區(qū)航運(yùn)政策在船舶登記、啟運(yùn)港退稅等諸多方面都進(jìn)行了創(chuàng)新，這些政策的實(shí)行將會(huì)產(chǎn)生可供借鑒和復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，既帶動(dòng)中國(guó)總體航運(yùn)政策的創(chuàng)新，又可在天津?yàn)I海新區(qū)和東疆保稅港區(qū)等其他港口城市復(fù)制推廣。

1.基于創(chuàng)新的上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策發(fā)展趨勢(shì)

上海自貿(mào)區(qū)出臺(tái)的一系列航運(yùn)政策將引導(dǎo)中國(guó)航運(yùn)政策未來的走勢(shì)，帶動(dòng)中國(guó)航運(yùn)政策的創(chuàng)新與跟進(jìn)，其中航運(yùn)軟實(shí)力的打造將是重中之重。

攝影：Thomas Fischler

1）上海自貿(mào)區(qū)將帶動(dòng)中國(guó)航運(yùn)政策的創(chuàng)新

上海自貿(mào)區(qū)成立后，政府出臺(tái)了一系列航運(yùn)新政策，既有船舶登記政策，又有啟運(yùn)港退稅政策等；既有政策的調(diào)整，又有負(fù)面清單管理模式、沿海捎帶政策等全新航運(yùn)政策的出現(xiàn)。上述政策解決了糾纏已久的航運(yùn)業(yè)重大疑難問題，是我國(guó)航運(yùn)政策的重大創(chuàng)新與突破。未來，隨著航運(yùn)業(yè)的不斷發(fā)展，新情況、新問題將不斷出現(xiàn)，而之前的重大問題也具有延展性。如在沿海運(yùn)輸市場(chǎng)的開放問題上，現(xiàn)行沿海捎帶試點(diǎn)政策允許中資非五星旗船舶在國(guó)內(nèi)開放港口與上海港之間開展進(jìn)出口集裝箱捎帶業(yè)務(wù)，進(jìn)一步開放了中國(guó)沿海運(yùn)輸市場(chǎng)。從技術(shù)上講，支線運(yùn)輸?shù)母删€銜接，進(jìn)而形成干支網(wǎng)絡(luò)，是集裝箱運(yùn)輸?shù)目陀^要求，沿海捎帶政策滿足了這一要求；但從政策角度來說，沿海捎帶政策打開了中國(guó)沿海運(yùn)輸市場(chǎng)的封閉閘門，未來是否會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，集裝箱班輪運(yùn)輸?shù)膰?guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)是否會(huì)合成一個(gè)，這一問題必將成為多方博弈的焦點(diǎn)，由此將帶動(dòng)中國(guó)航運(yùn)政策的進(jìn)一步創(chuàng)新。

上海自貿(mào)區(qū)航運(yùn)政策的出臺(tái)及實(shí)施，將為中國(guó)航運(yùn)政策的創(chuàng)新機(jī)制提供良好的借鑒意義和寶貴的經(jīng)驗(yàn)積累。在上海自貿(mào)區(qū)航運(yùn)政策的帶動(dòng)下，未來中國(guó)將出現(xiàn)更多航運(yùn)政策的創(chuàng)新。航運(yùn)政策將以環(huán)環(huán)相扣的鏈條形式、成批次的集群方式陸續(xù)出現(xiàn)。

2）航運(yùn)軟實(shí)力的打造將是未來中國(guó)航運(yùn)政策創(chuàng)新的重點(diǎn)

中國(guó)港口基礎(chǔ)設(shè)施、吞吐量及船隊(duì)規(guī)模等航運(yùn)硬實(shí)力方面已達(dá)世界前列[10]，但在航運(yùn)服務(wù)、信息、研發(fā)、教育等航運(yùn)軟實(shí)力方面仍與國(guó)際先進(jìn)水平有一定差距。[11]《實(shí)施意見》提出一系列航運(yùn)支持政策，包括支持運(yùn)價(jià)指數(shù)制定與發(fā)布、建立船舶交易信息平臺(tái)、完善航運(yùn)發(fā)展基金、設(shè)立高等航運(yùn)學(xué)院、支持創(chuàng)新機(jī)制等，都體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)提升航運(yùn)軟實(shí)力的重視。未來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，港口吞吐量增速放緩，航運(yùn)軟實(shí)力提升將逐步成為中國(guó)未來航運(yùn)政策關(guān)鍵。中國(guó)已是航運(yùn)大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)從航運(yùn)大國(guó)到航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，提高航運(yùn)軟實(shí)力是關(guān)鍵。因此未來創(chuàng)新航運(yùn)政策以進(jìn)一步提升航運(yùn)軟實(shí)力，會(huì)是中國(guó)航運(yùn)政策創(chuàng)新的重點(diǎn)。

2.基于推廣的上海自貿(mào)區(qū)下的航運(yùn)政策發(fā)展趨勢(shì)

上海自貿(mào)區(qū)先行先試的目的就是為了形成可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以在中國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施?？紤]到沿海捎帶試點(diǎn)、航運(yùn)支持等政策的不可復(fù)制性，在此重點(diǎn)分析國(guó)際船舶登記制度、啟運(yùn)港退稅等項(xiàng)政策的推廣前景。

1）國(guó)際船舶登記制度的推廣

上海自貿(mào)區(qū)下的國(guó)際船舶登記制度成功實(shí)施后，未來可推廣至中國(guó)其他港口。在上海自貿(mào)區(qū)成立前，《天津東疆保稅港區(qū)國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）就獲得交通運(yùn)輸部批復(fù)同意，該《試點(diǎn)方案》在保障安全的前提下，有選擇地放寬準(zhǔn)入條件，從登記條件、船員配備、登記種類等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。但與上海自貿(mào)區(qū)下的國(guó)際船舶登記制度相比，天津東疆保稅港區(qū)下的國(guó)際船舶登記制度的開放程度沒有上海自貿(mào)區(qū)高，如天津東疆保稅港區(qū)要求外商出資額低于50%。未來可以將上海自貿(mào)區(qū)的國(guó)際船舶登記制度推廣至天津東疆保稅港區(qū)，以進(jìn)一步放寬其船舶登記的限制。此外，大連、廣州等其他沿海大型港口也可在未來引入該制度，以吸引更多船舶在中國(guó)登記，擴(kuò)大港口的影響力。

但考慮到市場(chǎng)容量的限制，國(guó)際船舶登記制度難以在全國(guó)大范圍推廣。此外，國(guó)家對(duì)于船舶登記的細(xì)節(jié)應(yīng)予以謹(jǐn)慎考慮并加以限制，如該制度下登記的船舶是否可以進(jìn)行國(guó)內(nèi)運(yùn)輸?shù)?。隨著國(guó)際船舶登記制度的推廣，各港口城市在船舶登記領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)將日趨激烈。

2)啟運(yùn)港退稅制度的推廣

《實(shí)施意見》提到擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策的試點(diǎn)范圍，增強(qiáng)上海港的輻射作用。這一政策要求以上海港作為中轉(zhuǎn)港，增加了可作為啟運(yùn)港退稅政策的支線港口數(shù)量。但目前，只上海一個(gè)中轉(zhuǎn)港和其多個(gè)支線港構(gòu)成不了網(wǎng)絡(luò)，需要更有多中轉(zhuǎn)港和其支線港共同協(xié)調(diào)發(fā)展才能形成網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由此可見，啟運(yùn)港退稅制度的推廣將是中國(guó)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。未來中國(guó)可以選取更多的沿海港口作為啟運(yùn)港退稅的中轉(zhuǎn)港，以達(dá)到最佳的綜合經(jīng)濟(jì)效益。

但是，中轉(zhuǎn)港的數(shù)量不能過多，過多中轉(zhuǎn)港會(huì)造成過渡競(jìng)爭(zhēng)、資源浪費(fèi)，又達(dá)不到理想的經(jīng)濟(jì)效果，因此該政策只能有限的推廣，在部分港口進(jìn)行。在這種大趨勢(shì)下，未來圍繞中轉(zhuǎn)港的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日益突出，包括對(duì)獲得批準(zhǔn)作為啟運(yùn)港退稅中轉(zhuǎn)港的許可的競(jìng)爭(zhēng)以及獲批后各中轉(zhuǎn)港對(duì)于貨源的競(jìng)爭(zhēng)。

四、結(jié)語

上海自貿(mào)區(qū)下出臺(tái)的船舶登記政策、啟運(yùn)港退稅政策、負(fù)面清單管理制度、沿海捎帶等政策，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)航運(yùn)政策全新的突破與創(chuàng)新，翻開了中國(guó)航運(yùn)政策的嶄新一頁(yè)，既有助于推動(dòng)中國(guó)航運(yùn)政策創(chuàng)新機(jī)制的形成，帶動(dòng)中國(guó)航運(yùn)政策總體創(chuàng)新；又有助于積累可供復(fù)制的有益經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)際船舶登記和啟運(yùn)港退稅等項(xiàng)政策的推廣復(fù)制提供契機(jī)。

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攝影：Thomas Fischler