蘇紅丹　黃敏新

摘要：我國高校發(fā)展模式已由原來以外延發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)型為內(nèi)涵發(fā)展模式。而預(yù)算管理是促進內(nèi)涵發(fā)展的一個重要手段，在預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控和預(yù)算績效評價的全過程預(yù)算管理中，均可體現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的原則要求。預(yù)算系統(tǒng)可以通過設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)、科學(xué)預(yù)算編制、實施預(yù)算控制、進行績效評價、運用評價結(jié)果等多個方面的重構(gòu)，使教育資源向?qū)W科建設(shè)等內(nèi)涵建設(shè)方向優(yōu)先配置，促進高校內(nèi)涵發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校 內(nèi)涵發(fā)展 預(yù)算管理 系統(tǒng)重構(gòu)

基金項目：本文系廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃專項課題“基于績效管理的廣西高等教育經(jīng)費評價體系研究”（項目編號2013ZCW030）的階段性成果。

過去三十多年，我國高等教育主要沿襲了以規(guī)模擴張為主的外延發(fā)展模式。這一模式對迅速擴大教育規(guī)模、最大程度滿足人們對教育的需求起到了積極作用。但是，近年我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生很大變化，發(fā)展模式正在轉(zhuǎn)型。高等教育承載人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等重要責(zé)任，必然也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)型，我國高等教育走內(nèi)涵發(fā)展模式是必然趨勢。任何高校都有一個預(yù)算支持系統(tǒng)，系統(tǒng)通過自身獨特功能發(fā)揮對內(nèi)涵發(fā)展模式的支持，即在內(nèi)涵發(fā)展導(dǎo)向下，設(shè)定績效指標(biāo)、安排和編制預(yù)算、實施預(yù)算監(jiān)控、進行績效評價，再根據(jù)評價結(jié)果進行激勵，從而實施全過程預(yù)算管控，促進新的發(fā)展模式得到良好建設(shè)和運行。

一、預(yù)算管理對高校內(nèi)涵式發(fā)展的作用

（一）內(nèi)涵導(dǎo)向的預(yù)算安排

經(jīng)費的有限性決定高校必須考慮教育資源的使用效果，著眼于經(jīng)費支出的社會效益和經(jīng)濟效益，提高辦學(xué)質(zhì)量和社會影響力。內(nèi)涵發(fā)展模式就是要增強高校內(nèi)在的核心實力，并按照這一要求配置經(jīng)費和資源。以云南某地方高校為例，在學(xué)校硬件建設(shè)資金吃緊、經(jīng)費來源單一的情況下，學(xué)校毅然決定貸款1.6億元用于人才隊伍、學(xué)科平臺、科學(xué)研究，加大學(xué)科建設(shè)的力度，連年持續(xù)增加旨在加強學(xué)科建設(shè)、提高教育教學(xué)質(zhì)量等方面的經(jīng)費投入，極大地鼓舞了全校上下的積極性。該校用短短七年時間，形成多個有實力的學(xué)科，引進和培養(yǎng)了2位長江學(xué)者，并一舉獲得博士學(xué)位授予權(quán)。

（二）內(nèi)涵流向的預(yù)算控制

預(yù)算執(zhí)行過程中要進行預(yù)算控制，這是預(yù)算管理的基本功能之一，預(yù)算控制貫穿在整個預(yù)算管理體系中。在預(yù)算的執(zhí)行中隨時發(fā)現(xiàn)差異，及時調(diào)整或糾正，為下一步的工作指明方向。在傳統(tǒng)模式下，由于高校資金優(yōu)先用于基本建設(shè)等有形投入上，高校經(jīng)費預(yù)算的監(jiān)督控制更多通過工程招投標(biāo)、進度、質(zhì)量對內(nèi)容進行。而內(nèi)涵發(fā)展模式突出學(xué)科建設(shè)等軟的建設(shè)內(nèi)容，需要開發(fā)更多監(jiān)控手段適應(yīng)新的要求。例如，有高校通過將預(yù)算控制責(zé)任和權(quán)限委托給教務(wù)處、科研處等業(yè)務(wù)管理部門，使事務(wù)處理和經(jīng)費控制的權(quán)限結(jié)合起來，一方面使得學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)按預(yù)定目標(biāo)順利推進，另一方面確保經(jīng)費按預(yù)算規(guī)定用途及時、合理使用。

（三）內(nèi)涵要求的績效考評

預(yù)算管理模式改革的核心是實行預(yù)算的績效管理。預(yù)算績效是由一組績效目標(biāo)指標(biāo)值構(gòu)成的集合，對整個高等教育資源配置和使用具有強大的引導(dǎo)作用。通過預(yù)算績效管理把有限資源投放到合理方向，就要實施科學(xué)的預(yù)算編制、實施嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)控、實施科學(xué)的績效評價，并將績效評價結(jié)果應(yīng)用于下一輪的預(yù)算編制，以結(jié)果來判斷行為，進而影響高等教育資源的投入。由此，強化預(yù)算資金使用的績效評價，根據(jù)績效指標(biāo)對經(jīng)費使用效果進行評價，依據(jù)評價結(jié)果確定高等教育經(jīng)費的分配方向和金額，確保高等教育經(jīng)費投向效果良好的學(xué)校和項目，提高科研水平和辦學(xué)質(zhì)量，實現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

二、內(nèi)涵發(fā)展模式下高校預(yù)算系統(tǒng)重構(gòu)的原則

（一）量入為出、收支平衡原則

高等學(xué)校是不以盈利為目的的事業(yè)單位， 編制預(yù)算要遵循預(yù)算法預(yù)算編制的基本原則，以收定支， 收支平衡， 不搞赤字。由于高校資金籌措的政策性強、自由度小等局限，也不可能大量經(jīng)常利用社會資本，且不能以盈利為目的，因此，量入為出是高校應(yīng)當(dāng)遵循的一項基本原則，并在此基礎(chǔ)上考慮持續(xù)發(fā)展，不能在預(yù)算安排上出現(xiàn)寅吃卯糧，不能只考慮當(dāng)期而忽略長遠發(fā)展需求，不能只考慮硬件而不考慮內(nèi)涵建設(shè)的要求。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃、分級管理的原則

高校預(yù)算管理的核心內(nèi)容是資源的有效配置和使用，因此，必須正確處理預(yù)算管理過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系。目前大多數(shù)公立學(xué)校應(yīng)采用集中管理、統(tǒng)籌用款的原則，對年度總預(yù)算額度的確定和分解、各部門各項目預(yù)算方案的審議和下達、預(yù)算總體控制、年度預(yù)算績效評價和執(zhí)行情況考核等由學(xué)校層面負責(zé)；各職能部門及教學(xué)院部在預(yù)算額度內(nèi)實行自主管理，如預(yù)算內(nèi)容和數(shù)據(jù)細分、預(yù)算執(zhí)行與控制等，則由各能部門及教學(xué)院部等二級單位負責(zé)。做到上下結(jié)合、責(zé)任明確，既調(diào)動了二級單位的積極性，激發(fā)教學(xué)科研活力，又不至于控制松懈，浪費資源。

（三）剛性控制、適當(dāng)調(diào)整的原則

預(yù)算管理要建立有效的內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格預(yù)算審批程序，適時對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，以避免利益博弈的負面影響出現(xiàn)。應(yīng)堅持剛性控制原則，無預(yù)算的項目或突破預(yù)算的支出應(yīng)嚴(yán)格控制。預(yù)算缺失或例外事項發(fā)生時，應(yīng)按照預(yù)算調(diào)整程序進行調(diào)整，并經(jīng)過比預(yù)算編制更加嚴(yán)格的審批程序。實現(xiàn)預(yù)算管理信息化，將預(yù)算控制和日常財務(wù)核算結(jié)合起來，提高預(yù)算信息的透明度，為預(yù)算的執(zhí)行者和監(jiān)控者提供預(yù)算可視化的系統(tǒng)支持。

（四）嚴(yán)格考核、有效激勵的原則

根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的有關(guān)文件規(guī)定，要求要積極推進預(yù)算績效管理。高校應(yīng)建立預(yù)算績效考核評價體系。預(yù)算年度結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時編制預(yù)算執(zhí)行報告，提交預(yù)算管理委員會，由其對各二級單位的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行嚴(yán)格考核。要實行自我評價、第三方評價和預(yù)算審計相結(jié)合的考核評價模式?？己私Y(jié)果要得到體現(xiàn)和運用，以此決定其下一年的預(yù)算安排和管理方式。

三、內(nèi)涵發(fā)展模式下高校預(yù)算系統(tǒng)重構(gòu)的內(nèi)容

（一）重構(gòu)預(yù)算編制體系

1、以學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展目標(biāo)和年度工作計劃為預(yù)算編制的基礎(chǔ)endprint

預(yù)算編制要忠實于學(xué)校戰(zhàn)略，要將學(xué)校工作任務(wù)、工作計劃與資源分配相結(jié)合，實現(xiàn)高等學(xué)校事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。預(yù)算是貨幣化的工作計劃，預(yù)算管理用資金量來細化高等學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度工作目標(biāo)，是對高等學(xué)校教學(xué)科研管理、后勤服務(wù)等工作量化的計劃安排。因此，為了提高高校預(yù)算編制的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)結(jié)合高等教育的發(fā)展規(guī)劃確定下一年度的工作任務(wù)和工作目標(biāo)，據(jù)此編制下一年度的部門預(yù)算。各級主管部門要對高等學(xué)校編制的部門預(yù)算進行嚴(yán)格審核和評價，然后結(jié)合財力情況進行預(yù)算安排，通過一系列的項目管理模式，減少或避免盲目預(yù)算的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2、突出內(nèi)涵式發(fā)展的責(zé)任預(yù)算編制

根據(jù)內(nèi)涵發(fā)展要求制定年度計劃，并將部門目標(biāo)量化成應(yīng)完成的指標(biāo)，再應(yīng)根據(jù)完成指標(biāo)所需人力、物力和財力編制各部門責(zé)任預(yù)算。對于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費以及各教學(xué)院系業(yè)務(wù)費等各項經(jīng)費分解層層分解，形成責(zé)任預(yù)算。然后，把所有項目費用預(yù)算分解的結(jié)果進行匯總，最后形成各部門責(zé)任預(yù)算總額。責(zé)任預(yù)算和績效指標(biāo)上報學(xué)校財務(wù)部門審核、匯總，交預(yù)算管理委員會審定、調(diào)整后下發(fā)各部門修改。匯總結(jié)果如果與學(xué)?？傤A(yù)算目標(biāo)有差距，應(yīng)由預(yù)算職能部門牽頭協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌考慮和綜合平衡，最后由預(yù)算管理委員會審議批準(zhǔn)，連同績效指標(biāo)一起下發(fā)執(zhí)行。

（二）重構(gòu)預(yù)算監(jiān)控體系

1、進行分類管理，實施多樣化控制

高等教育經(jīng)費涉及的項目較多，必須實行嚴(yán)格的管理、實施嚴(yán)格的過程控制，這是提高高等教育經(jīng)費使用效益的重要保障。要針對高等教育各項資金的不同性質(zhì)采取不同的管理方式。一是分類管理，根據(jù)一定的分類方法對不同性質(zhì)的經(jīng)費進行合理的分類，進而采取不同的管理辦法；二是對于專項經(jīng)費貫徹?？顚Ｓ迷瓌t，建立專門賬戶并指定專人管理；三是統(tǒng)一決算，高校學(xué)校預(yù)算安排的所有經(jīng)費都要在年終結(jié)算時進行清理，分門別類。

2、嚴(yán)格支出核算，維護預(yù)算嚴(yán)肅性

財務(wù)部門應(yīng)黨對各單位二級財務(wù)預(yù)算進行分別立賬，組織相應(yīng)的會計核算和預(yù)算控制工作。財務(wù)部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督和管理職能，首先應(yīng)對學(xué)校各部門的預(yù)算計劃及執(zhí)行情況進行嚴(yán)格的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)異常用款，立刻提出預(yù)警并禁止執(zhí)行，對超限額項目需報預(yù)算管理委員會審批；其次應(yīng)定期對預(yù)算執(zhí)行情況進行匯總、分析，及時將支出進度提交學(xué)校決策者和相關(guān)部門，使其及時了解相關(guān)信息、迅速做出相應(yīng)決策。

3、創(chuàng)新監(jiān)控方式，實行預(yù)算全程監(jiān)控

一是主管部門要定期通報預(yù)算執(zhí)行信息，便于高校及時調(diào)整工作思路，有效避免預(yù)算執(zhí)行不力等情況的出現(xiàn)；二是堅持日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合，實行事前、事中、事后全過程監(jiān)控，將監(jiān)督的重心向事前、事中前移；三是建立內(nèi)部制約監(jiān)督機制，高等學(xué)校對涉及到預(yù)算安排下達經(jīng)費的部門，要分別逐級簽訂責(zé)任狀，做到縱向與橫向共同負責(zé)，達到有效監(jiān)控的目的。

（三）重構(gòu)預(yù)算評價體系

1、確立內(nèi)涵導(dǎo)向的預(yù)算績效目標(biāo)

為教學(xué)科研服務(wù)是高校經(jīng)費預(yù)算績效管理的總體目標(biāo)，制定科學(xué)可行的績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。高等學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展要求、注重特色和內(nèi)涵，協(xié)調(diào)發(fā)展，分步發(fā)展；高等學(xué)校各部門的目標(biāo)服務(wù)于高等學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)[7]。同時，制定長期目標(biāo)和短期目標(biāo)，短期目標(biāo)作為長期目標(biāo)的分解。預(yù)算績效目標(biāo)的制定應(yīng)堅持與國家和地區(qū)高教發(fā)展規(guī)劃、高校自身的發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，以質(zhì)量提升為核心，突出學(xué)科專業(yè)建設(shè)、突出人才隊伍建設(shè)等內(nèi)涵發(fā)展目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定高校內(nèi)部各部門的績效目標(biāo)。

2、構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)

績效考評要用數(shù)據(jù)指標(biāo)說話，對高等教育經(jīng)費進行客觀全面的評價。因而，高等教育經(jīng)費的績效考評工作應(yīng)制定科學(xué)、完整的考評指標(biāo)。按《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》，將考評指標(biāo)分為業(yè)務(wù)考評指標(biāo)和財務(wù)考評指標(biāo)。業(yè)務(wù)考評指標(biāo)包括預(yù)算項目的目標(biāo)完成程度，預(yù)算項目目標(biāo)完成的可能性，預(yù)算項目目標(biāo)的合理性，預(yù)算項目驗收的有效性，預(yù)算項目組織管理水平，預(yù)算項目的經(jīng)濟效益，預(yù)算項目可持續(xù)性影響。財務(wù)考評指標(biāo)包括資金落實情況，如預(yù)算執(zhí)行情況、資金到位率和資金到位及時性等；實際支出情況，如預(yù)算項目實際支出構(gòu)成、超支或結(jié)余情況等；還有財務(wù)信息質(zhì)量，財務(wù)管理狀況等。

3、實施預(yù)算績效監(jiān)控

在預(yù)算績效管理過程中，建立暢通有效的預(yù)算執(zhí)行信息反饋機制，實施對預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行的績效監(jiān)控和專項督查，是預(yù)算績效目標(biāo)得以實現(xiàn)的保證。預(yù)算實施過程的監(jiān)控通過對預(yù)算經(jīng)費使用是否合法、預(yù)算績效目標(biāo)是否實現(xiàn)進行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，分析產(chǎn)生問題的原因，并及時采取措施進行處理。屬于高等學(xué)校主觀原因的，由高等學(xué)校自身進行修正；屬于影響目標(biāo)的環(huán)境和自身條件發(fā)生變化的，則需要對原來制定的目標(biāo)進行調(diào)整，使預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)得到有效保證。

4、進行預(yù)算績效評價

合理確定高等教育經(jīng)費的績效評價對象和評價方法，對高等教育經(jīng)費進行預(yù)算績效工作，考核經(jīng)費的使用效益，是實現(xiàn)高等教育經(jīng)費財務(wù)工作規(guī)范管理、提高經(jīng)費使用效益的基本要求，也是有力途徑。通過預(yù)算績效評價，分析經(jīng)費的使用效果，分析高等教育投入產(chǎn)出情況，考核高等教育資源的使用效率和責(zé)任，有利于建立科學(xué)、規(guī)范、高效的高等教育經(jīng)費分配體制和管理機制，有利于促進高等學(xué)校財務(wù)管理工作的進一步規(guī)范和財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力的進一步提升，有利于促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)的全面進步和協(xié)調(diào)發(fā)展。

5、應(yīng)用績效評價結(jié)果

內(nèi)涵發(fā)展的投入產(chǎn)出更多體現(xiàn)為一定的延遲效應(yīng)，而不是立竿見影的效果。因此要變革傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，以年度預(yù)算為基礎(chǔ)，采用滾動預(yù)算方式，考慮學(xué)校中長期發(fā)展的需要，確定分期的績效目標(biāo)，確保高等教育各階段發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。每年根據(jù)前年預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，將績效評價結(jié)果作為增加或減少下年度的預(yù)算經(jīng)費額度的依據(jù)，確保高等學(xué)校的各項事業(yè)工作有序連續(xù)進行，保證績效目標(biāo)的實現(xiàn)和質(zhì)量，充分發(fā)揮預(yù)算績效的指導(dǎo)和控制作用。

總之，預(yù)算管理是高校發(fā)展的支持系統(tǒng)之一，教育經(jīng)費預(yù)算管理為高校內(nèi)涵式發(fā)展提供經(jīng)費保障。要確保內(nèi)涵發(fā)展的順利推進，學(xué)校就要加快預(yù)算體系改革，建立科學(xué)的預(yù)算編制、預(yù)算控制和績效評價系統(tǒng)，通過科學(xué)全面的預(yù)算管控，促進有限資源對學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展模式的有效支持，真正提高辦學(xué)效益與質(zhì)量。

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