朱水成+潘知

摘 要：政策議程是政策過程中的首要與核心環(huán)節(jié)，但長期以來一直被人們所忽視，直到20世紀80年代末才有所改觀。然而，與政策過程中的其他環(huán)節(jié)相比，國內外學術界對政策議程相關問題的探討依然明顯不足。為此，本文從政策議程涵義的界定、政策議程類型劃分、政策議程的地位和作用、政策議程的設置模式、政策議程設置的動力機制以及隱蔽議程等方面進行綜述，以期為國內相關研究的進一步開展提供參考。

關 鍵 詞：政策議程；議程設置；隱蔽議程；綜述

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0001-07

收稿日期：2014-06-03

作者簡介：朱水成（1972—），男，湖南邵陽人，上海理工大學管理學院公共管理系副主任，副教授，碩士生導師，南京大學博士，研究方向為公共政策；潘知（1991—），女，河南洛陽人，上海理工大學管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策。

基金項目：本文系上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目“網絡輿論影響公共政策的模式與關鍵因子研究”的階段性成果，項目編號：12YS063；受上海理工大學博士啟動項目“網絡輿論在政策輸出中的作用研究”的資助。

自1951年公共政策作為一門獨立的科學誕生伊始，無論是在“拉斯韋爾范式”還是在“德洛爾范式”之下，政策制定都是學者們所關注的焦點問題。以1973年普雷斯曼和韋達夫斯基《執(zhí)行：聯(lián)邦計劃在奧克蘭的落空》一書的問世為標志，學者們開始重視對政策執(zhí)行的研究并持續(xù)至20世紀80年代末。隨著“政策執(zhí)行運動”的衰落，一些學者開始轉而關注對政策議程相關問題的研究。但與政策制定和政策執(zhí)行相比，目前國內外學術界對政策議程相關理論的研究明顯不足。已有研究成果主要集中在如下六大方面：

一、政策議程的含義

中外學者對政策議程內涵的界定主要從五個層面展開：第一，將政策議程理解為列入決策者議事日程的問題清單。安德森指出：“在人們向政府提出的成千上萬個要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的深切關注。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程。”[1]國內學者王紹光也持此觀點。他認為，政策議程就是“決策者認為至關重要的問題”。[2]第二，將政策議程的概念邊界向前推進，即政策議程不僅指列入政府議事日程的問題清單，還包括社會公眾所普遍關注和討論的問題。羅杰·科布和查爾斯·艾爾德認為，政策議程包括系統(tǒng)議程和機制議程。前者是指“所有在政治共同體成員看來值得公眾關注的問題，以及所有處于政府合法管轄范圍內的事”；后者是指“一系列明顯需要權威的決策者積極嚴肅思考的問題?！盵3]金登則直接將政策議程界定為“對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定時間認真關注的問題進行的編目?！盵4]第三，將政策議程的概念邊界往后延伸。查爾斯·瓊斯在《公共政策研究》中認為，政策議程包括問題確認議程、提案議程、使提案得到支持和發(fā)展的討價還價議程以及使政策方案不斷接受評估與檢驗的持續(xù)議程等四個前后相接的階段。[5]第四，將政策議程的概念邊界同時向前和向后拓展。托馬斯·伯克蘭認為，政策議程包括一般議程、系統(tǒng)議程、制度議程和決策議程四種類型。一般議程是指在一個社會或政治系統(tǒng)中可能提出討論的全部議題；系統(tǒng)議程是那些引起公眾注意且屬于政府權限范圍內的議題；制度議程則是那些得到權威決策者積極和認真考慮的議題；而那些將會得到政府解決的議題則屬于決策議程。[6]第五，對政策議程進行苛刻的條件限制，要求必須同時具備若干要件。安德森認為，“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程”。[7]托馬斯·戴伊將政策議程理解為“確定社會問題并且提出若干個解決方案”。[8]國內學者舒澤虎所界定的政策議程是“把公共政策問題納入到政府的議事日程，并制定合適的公共政策方案加以解決?！盵9]

筆者以為，第一種觀點最符合政策議程的本義。“從最根本的意義上講，政策議程就是從政府角度認識問題的過程”。[10]那些潛在或雖已引起社會公眾廣泛關注與討論但并未獲得政府決策者足夠重視的議題顯然不屬于政策議程。即便是那些已列入政府議事日程的議題也可能面臨著不同的結果：一種結果是經權威決策者討論后認為暫不需要出臺政策而宣告終結。例如：2010年11月17日召開的國務院常務會議對《社會救助法草案》進行了討論，討論的最終結果認為出臺《社會救助法草案》的時機并不成熟。再如2004年12月14日，杭州市第十屆常委會第21次會議在對杭州市政府提出的要求調整2004年價格調控目標的議案進行審議后予以否決。另一種結果是決策者認為需要出臺政策予以解決。這至少又可分為兩種情況，一種情況是解決問題的方案擬定與抉擇活動緊隨其后；另一種情況是解決政策問題的方案在短期內難以達成共識，以至于經過很長一段時間后相關政策才得以出臺。譬如：美國國會對鐵路管理問題考慮了20年，對教育的全面援助也在國會議事日程上擱置了好幾十年。[11]故此，將政策方案的擬定與抉擇活動強行“塞入”政策議程范疇也不妥。

二、政策議程的類型

《公共政策的制定：程序和原理》一書的作者拉雷·格斯頓從兩個層面對公共政策議程進行了劃分。首先，他依據(jù)議題是否受到公眾關注而將政策議程分為公共議程和隱蔽議程。公共議程是指發(fā)生在經濟、社會和技術等領域并不同程度受到公眾重視的問題。①其次，他依據(jù)待解決議題的性質將政策議程分為實質性議程和象征性議程。實質性議程是解決實質性問題的議程。實質性問題需要具備三個要素：一是大量公共資源的分配必須是利害攸關的，二是議題引起公眾和公共政策制定者的嚴重關注，三是議題必須包含重大變化的可能性。象征性議程所討論的是象征性問題，它注重的是問題的價值而不是資源。例如：焚燒國旗、虐待兒童以及一些慶典、授獎儀式等都僅具象征意義。[12]

科布和埃爾德從項目性質的角度將議程分為正式議程和偽議程。偽議程指的是在沒有明確考慮其價值的情況下，以某種方式表達要求或對要求表示認可。正式議程是有待權威決策者積極和認真考慮的一組明確的項目。[13]

三、政策議程的地位和作用

對于政策議程在政策過程中的地位和作用，學者們均給予了較高的評價。蓋伊·彼得若斯認為，政策議程設置至關重要，因為如果政策問題不能被提上議事日程，那么它就不會被考慮，政府也就不會對之采取任何行動。[14]因此，對議程設置的控制實質上就在一定程度上掌握了政策決策權。正是鑒于議程設置在政策制定中的重要作用，托馬斯·戴伊指出：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”。[15]唐納德·鮑默和卡爾·范·霍恩也指出：“為設立政策議程的斗爭，比政策制定過程更重要?！盵16]國內學者劉偉和黃健榮認為，政策議程的作用主要體現(xiàn)在三個方面：[17]第一，對社會問題進行“體察”和“認定”，起著“守門人”和“過濾器”的作用；第二，政策議程扮演著“領航員”的角色；第三，政策議程具有象征性功能。

盡管政策議程的作用極其突出，但需要引起警惕的是：某一公共問題進入政策議程并不意味著決策者就一定會對處于議事日程中的議題采取肯定的行動或者做出對議案提出者有利的決策。它僅僅意味著該議題從成堆的其他議題中脫穎而出，將會得到決策者更進一步的關注。對于當代中國政府而言，政策議程設置雖然是公共政策制定中更為關鍵和實質性的階段，[18]但這同樣也并不意味著在中國，某一政策問題一旦進入政策議程就必然會有相應的政策輸出或政策行動。如2010年國務院常務會議作出暫不出臺《社會救助法草案》的決定、①2007年上海市第十二屆人大常委會否決了上海市政府提交的關于修改上海城鎮(zhèn)醫(yī)保辦法的議案、②2004年杭州市人大否決杭州市政府關于修改年初工作目標的議案等③均為明顯佐證。

四、政策議程設置的模式

議程設置模式所要解答的是“政策議題是由誰提出”的問題。最早對政策議程設置模式進行研究的學者是尼爾森·波斯比，他根據(jù)政策議題提議者的身份差異將議程設置區(qū)分為政府內部模式和政府外部模式兩種類型。[19]托馬斯·戴伊提出了自上而下和自下而上兩種政策議程設定模式。[20]羅杰·科布和查爾斯·埃爾德以政策訴求主體身份和參與程度為依據(jù)，提出了外在創(chuàng)始、政治動員和內在創(chuàng)始三種模式。[21]外在創(chuàng)始模式是指政策訴求由政府系統(tǒng)以外的個人或團體提出，經闡釋和擴散進入公眾議程，公眾議程所形成的強大壓力迫使決策者啟動政策議程。在政治動員模式下，政策訴求創(chuàng)始者是擁有決策權的政治精英，為獲得足夠或更多的政治力量的支持，創(chuàng)始者會動員政治系統(tǒng)內外的更多成員參與其中，以促使政策議題順利通過審議或減少政策實施過程中的阻力。內在創(chuàng)始模式的政策訴求由政府機構內的人員或部門提出，其擴散對象僅限于體制內成員而不涉及一般社會公眾，擴散的目的是為了形成足夠的壓力以使決策者將問題列入議事日程。梅·彼特在科布的基礎上增加了一個聯(lián)合模式。[22]聯(lián)合模式是指政策訴求由政府系統(tǒng)內的機構或成員提出后得到外部力量的支持和推動，在兩者的共同作用下促使政策議程得以建立。彼得斯則從另一角度對政策議程的設置模式進行了劃分，提出了議程設置的多元主義模式、精英主義模式和政府中心主義模式。[23]多元主義模式假定政策制定被分割成大量不同領域，所有利益集團和個人都有機會來影響議程。在某一領域有權有勢的利益集團和個人不一定在其他領域也有權有勢。精英主義模式認為，議程設置并不是相對平等的群體之間的競爭，而是有系統(tǒng)地運用精英權力來決定政治系統(tǒng)會考慮哪些問題。政府中心主義模式認為，議程設置取決于政府內部不同主體之間的相互競爭。彼得斯的議程設置模式在實質上所探討的是不同主體在議程設置中的作用，而不是政策問題是由誰提出的。

國內學者王紹光依據(jù)政策議題的提出主體與公眾參與程度將政策議程的設置模式分為六種類型：[24]關門模式、動員模式、內參模式、上書模式、借力模式和外壓模式。動員模式的內涵與科布和彼特的觀點并無差異。關門模式指政策議程由擁有決策權的政治領袖或權力精英直接創(chuàng)建，而無需動員下屬和公眾參與其中，以區(qū)別于動員模式。關門模式乃精英政治體制下政策議程設置的主要模式。后四種模式其實質是對外在創(chuàng)始模式的細分，將政府機構之外政策訴求主體區(qū)分為接近權力中心的智囊和民間力量。內參模式和借力模式的訴求主體都是智囊，區(qū)別在于前者是智囊直接向決策中樞表達訴求，后者還借助外部力量來迫使決策者啟動政策議程。上書模式是指具有一定知識優(yōu)勢和地位的人給決策者寫信，提出政策建議。外壓模式與上書模式的差異不在于“外”而在于“壓”，即通過訴諸輿論對決策者形成足夠的壓力。盡管學者王紹光關于政策議程設置模式類型給國人以耳目一新且貼近中國現(xiàn)實之感，但筆者認為，這一劃分方式依然存在一些值得商榷和有待完善的地方。首先，王先生將上書模式中政策倡議主體限定為具有知識優(yōu)勢和社會地位的民間人士或組織，而將平民和政府系統(tǒng)內的成員排除在外，這一理解顯得過于狹窄，因而也就無法概括上書模式的全部類型?？v觀歷史發(fā)展，“上書”現(xiàn)象發(fā)端于戰(zhàn)國，意指“國家官員向皇帝議事議政上報書面材料的一種制度”，[25]興盛于漢代，之后一直流傳至今。就“上書”一詞的本義而言，將政府系統(tǒng)內的成員排除在上書模式主體之外顯然不妥，并且也在無形之中排除了我國政策議程設置中比較常見的官員上書模式。1969年，駐阿爾巴尼亞大使耿飚上書中央要求改變援阿政策，最終被中央采納。[26]1993年3月，在全國人大八屆三次會議期間，遼寧省農機局局長等30名全國人大代表上書國家有關部門要求盡快制定《農機投入法》，該建議引起有關部門的重視并展開研究。[27]2000年3月，時任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平上書國務院總理，力陳“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”，引起了中央對“三農”問題的關注，總理兩次做出批示。[28]王先生認為平民既不了解上書通道，也缺乏話語權，提出的建議不可能被重視從而將其也排除在上書主體之外，其實未必盡然。2004年，河北省一位從事養(yǎng)殖業(yè)的農民發(fā)現(xiàn)《河北省土地管理條例》與《土地管理法》的有關規(guī)定相沖突，于是上書全國人大常委會。全國人大常委會收到信后經審查認為情況屬實便致電河北省人大常委會，建議河北省人大常委會對與上位法相沖突的規(guī)定進行修改。[29]2008年，北方工業(yè)大學一名大四女學生上書國家最高領導層要求將中南海新華門兩側標語改換成具有時代精神的內容，中共中央政治局開會討論此事。[30]其次，六類型模式在進行理論創(chuàng)新的同時，拋棄了彼特模式類型中的一些合理見解。其實，由政府系統(tǒng)內不享有決策權的主體提出、再借助社會力量共同作用推動政策議程設置的聯(lián)合模式在我國也不乏其例。在云南怒江事件中，最早提出反對意見的是國家環(huán)?？偩?，但未能改變發(fā)改委開發(fā)怒江水電的決定。為了獲得更多的支持，國家環(huán)?？偩珠_始尋求社會力量，反對建壩的專家、民間人士與環(huán)保NGO成為國家環(huán)?？偩值耐恕Ｔ谏鲜龈鞣降墓餐妥饔孟?，溫家寶總理做出批示，怒江工程暫停開發(fā)。