李伯僑+羅艷輝

摘 要：行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管存在的主要問題是行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的主體地位缺乏法律依據(jù)、政社不分以及行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展不完善。然而，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管是歷史的必然，首先，它是經(jīng)濟(jì)安全理論和社會(huì)責(zé)任理論發(fā)展的必然產(chǎn)物；其次，它能有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管的局限性；再次，行業(yè)監(jiān)管具有獨(dú)特的優(yōu)越性。為此，必須加強(qiáng)立法，確立行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的合法地位，實(shí)行政社分開，以提高行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管能力。

關(guān) 鍵 詞：行業(yè)協(xié)會(huì)；市場(chǎng)監(jiān)管；法律困境

中圖分類號(hào)：D922.294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）11-0020-05

收稿日期：2014-07-10

作者簡(jiǎn)介：李伯僑（1958—），男，四川宜賓人，暨南大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、涉外經(jīng)濟(jì)法；羅艷輝（1988—），女，湖南益陽(yáng)人，暨南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)教師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。在進(jìn)一步倡導(dǎo)建立“大社會(huì)、小政府”的時(shí)代背景下，行業(yè)自律、政社分開的提出，為新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下監(jiān)管體系的創(chuàng)建指明了方向，也為行業(yè)組織參與市場(chǎng)監(jiān)管提出了要求。近年來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)移，行業(yè)協(xié)會(huì)通過承接政府職能和為政府服務(wù)的方式已參與到市場(chǎng)監(jiān)管中來。行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府角色轉(zhuǎn)化的必然，是市場(chǎng)監(jiān)管新的管理思路和管理方式，但是，由于我國(guó)正處于政府轉(zhuǎn)型的過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展還不夠完善，因此產(chǎn)生了一系列的法律問題。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的法律困境

⒈行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的主體地位缺乏法律依據(jù)。我國(guó)目前沒有關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的基本法律，無法形成完整的關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的法律體系，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的主體地位缺乏法律依據(jù)。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)作為一支新的監(jiān)管力量，法律法規(guī)沒有明確行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的合法性地位。雖然《憲法》中關(guān)于結(jié)社自由權(quán)的規(guī)定明確了行業(yè)協(xié)會(huì)的合法性基礎(chǔ)，但對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的法律地位、作用、職能等缺乏明確界定，使其開展監(jiān)管活動(dòng)缺乏權(quán)威性，違背了合法監(jiān)管原則。政府在強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)移的同時(shí)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管沒有“立法先行”的保障，使監(jiān)管工作難以開展。其次，將行業(yè)協(xié)會(huì)與其它社會(huì)組織進(jìn)行混同規(guī)定和管理，忽略了行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)中的獨(dú)立地位，而更多的是程序性規(guī)定，沒有賦予行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)際的監(jiān)管權(quán)力。國(guó)務(wù)院1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》是我國(guó)目前規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的主要法規(guī)，其中只規(guī)定了我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理和監(jiān)督職能，沒有明確行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的具體權(quán)力。而相關(guān)法律中對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的部分規(guī)定，如《律師法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《體育法》、《證券法》中專章對(duì)各自行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、地位、章程、會(huì)員加入、具體職責(zé)等作了規(guī)定，但這些法律不是以調(diào)整行業(yè)協(xié)會(huì)社會(huì)關(guān)系為主，也沒有強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的合法性地位。第三，地區(qū)間立法不平衡。各地對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)定不統(tǒng)一一。我國(guó)大多數(shù)省、市、自治區(qū)都制定了有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的地方性法規(guī)。如《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》、《無錫市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》等都對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利義務(wù)作出了實(shí)體性規(guī)定。[1]但是，這種分散立法的現(xiàn)象導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)跨地區(qū)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管難以協(xié)調(diào)，無法進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，而跨地區(qū)企業(yè)接受行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管狀況不一，也影響了監(jiān)管效率。

⒉政社不分問題突出，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管缺乏獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府角色的逐步轉(zhuǎn)變使得行業(yè)協(xié)會(huì)得到了一定的發(fā)展，但我國(guó)大部分行業(yè)協(xié)會(huì)是隨著政府機(jī)構(gòu)改革和專業(yè)部門的撤銷設(shè)立的，自上而下形成的行業(yè)協(xié)會(huì)與政府行業(yè)主管部門之間存在相當(dāng)密切的關(guān)系，協(xié)會(huì)主要依靠政府行政命令開展工作，主管部門實(shí)際控制了轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)的職能。[2]自下而上形成的行業(yè)協(xié)會(huì)的職位多由政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，行業(yè)協(xié)會(huì)的定位變得非常模糊，政社不分問題十分突出。2013年1月，曾是深圳市物管協(xié)會(huì)員工的深圳市民戴小明以行政不作為把民間組織管理局告上了法庭，其訴訟理由是：國(guó)土局的退休副局長(zhǎng)李某擔(dān)任物管協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，違反了深圳市關(guān)于退休公務(wù)人員退出行業(yè)協(xié)會(huì)的有關(guān)規(guī)定，而民管局作為管理部門沒有履行其監(jiān)管職責(zé)。雖然深圳市對(duì)于公務(wù)人員兼職行業(yè)協(xié)會(huì)高管的問題已經(jīng)開始進(jìn)行規(guī)范，但國(guó)家公務(wù)人員在行業(yè)協(xié)會(huì)兼職的現(xiàn)象在我國(guó)仍然十分常見。退休公務(wù)人員擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，易把行政管理職能與行業(yè)協(xié)會(huì)的職能聯(lián)系到一起，將政府的管理思路、方法、要求和目的等灌輸?shù)叫袠I(yè)協(xié)會(huì)日常事務(wù)的運(yùn)行之中，使行業(yè)協(xié)會(huì)功能的發(fā)揮無法擺脫政府的任意干預(yù)，政社不分問題在短期內(nèi)無法得到有效解決。法律賦予政府部門管理社團(tuán)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利阻礙了行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立地參與市場(chǎng)監(jiān)管，這就帶來如下問題：第一，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)該是獨(dú)立于政府部門的監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會(huì)在參與市場(chǎng)監(jiān)管的過程中仍然過度依附于政府部門和政府部門操控行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)象，實(shí)際上沒有改變我國(guó)現(xiàn)在監(jiān)管權(quán)力集中于政府的現(xiàn)狀，使得行業(yè)協(xié)會(huì)沒有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)限，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管名存實(shí)亡。第二，由于行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管范疇不明確，影響行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管功能的發(fā)揮，容易造成監(jiān)管越權(quán)、缺位、錯(cuò)位或者出現(xiàn)監(jiān)管真空。第三，政社不分使得政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)在進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)難以形成制衡關(guān)系，無法真正實(shí)際地承接政府職能。當(dāng)政府部門在市場(chǎng)監(jiān)管中出現(xiàn)監(jiān)管失當(dāng)、相互推諉等情形時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)無法通過向上級(jí)主管部門反映情況，協(xié)調(diào)監(jiān)管工作。

⒊行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展不完善，監(jiān)管能力不足。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展缺乏良好的內(nèi)部環(huán)境，職能定位不明確、組織機(jī)構(gòu)不健全、服務(wù)功能不到位，這些都抑制了行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)為了行業(yè)利益或者自身利益損害公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，無法充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與企業(yè)的橋梁與紐帶作用。行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管能力不足主要表現(xiàn)在：第一，行業(yè)協(xié)會(huì)自治處于起步階段，自身建設(shè)有待完善。大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏健全、有效、公正的運(yùn)作制度及有威信的領(lǐng)導(dǎo)人、行業(yè)專家，缺乏有效率的管理團(tuán)隊(duì)，無法在企業(yè)評(píng)估、資質(zhì)審定、指導(dǎo)行業(yè)企業(yè)方面發(fā)揮作用，參加復(fù)雜而又具有挑戰(zhàn)性的市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)還相當(dāng)困難。[3]審慎監(jiān)管原則是市場(chǎng)監(jiān)管法的宗旨和要求，行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展的不完善使其無法有效承接政府職能的轉(zhuǎn)移，在參與市場(chǎng)監(jiān)管的過程中，對(duì)于專業(yè)性的監(jiān)管和連貫性或前瞻的問題難以掌握。第二，行業(yè)協(xié)會(huì)較少參與市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)，缺乏公信力。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)覆蓋率較低，企業(yè)參與行業(yè)協(xié)會(huì)的積極性不高，加之行業(yè)協(xié)會(huì)的政府依附性較強(qiáng)，行業(yè)協(xié)會(huì)作為“二政府”的角色已深入人心，企業(yè)、公眾對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)沒有信任意識(shí)。此外，由于行業(yè)協(xié)會(huì)沒有處罰權(quán)，對(duì)于企業(yè)的不法行為除了進(jìn)行罰款、名譽(yù)懲罰等之外無法進(jìn)行其它實(shí)質(zhì)性的懲罰，不法行為的受害者往往無法通過行業(yè)協(xié)會(huì)使自身的合法權(quán)益得以維護(hù)。第三，行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致監(jiān)管工作難以真正展開。行業(yè)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利性組織，經(jīng)費(fèi)來源除了會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)等之外來源不足。我國(guó)現(xiàn)階段全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)接受政府的補(bǔ)助僅占年度總收入的13%。經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)在參與市場(chǎng)監(jiān)管的過程中，對(duì)于違規(guī)行為的調(diào)查、市場(chǎng)情況的統(tǒng)計(jì)等大規(guī)模的監(jiān)管活動(dòng)不能真正開展。故此，由于監(jiān)管能力的不足，使行業(yè)協(xié)會(huì)在參與市場(chǎng)監(jiān)管的過程中難以做到公開、公平、公正，監(jiān)管效力不高，其作為第三方獨(dú)立的監(jiān)管作用難以體現(xiàn)。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管是歷史的必然

⒈行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)安全理論和社會(huì)責(zé)任理論發(fā)展的必然產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)安全理論和社會(huì)責(zé)任理論是市場(chǎng)監(jiān)管法的理論基礎(chǔ)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的增多，這兩個(gè)理論日益受到人們的重視。經(jīng)濟(jì)安全可以分為個(gè)體（企業(yè)）安全、市場(chǎng)安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體安全，經(jīng)濟(jì)法對(duì)經(jīng)濟(jì)安全也各有分工：國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體安全的環(huán)境應(yīng)由宏觀調(diào)控法來營(yíng)造，實(shí)質(zhì)就是供求平衡、穩(wěn)定增長(zhǎng)；個(gè)體安全則有賴微觀規(guī)制法來維護(hù)，實(shí)質(zhì)就是單個(gè)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中其整體性、持續(xù)性不被非法競(jìng)爭(zhēng)行為損害；而市場(chǎng)安全就應(yīng)由市場(chǎng)監(jiān)管法來保障，以消除市場(chǎng)過度投機(jī)、信息偏在等所致的風(fēng)險(xiǎn)。[4]經(jīng)濟(jì)法歷來強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位，要求市場(chǎng)主體在實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益時(shí)尊重社會(huì)利益，在行使個(gè)體權(quán)利時(shí)應(yīng)承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任，市場(chǎng)主體是否履行了這種社會(huì)責(zé)任，就成為市場(chǎng)監(jiān)管的基本理由。2013年1月，民建廣東省委員會(huì)提出廣東省要盡快改變食品安全單一主體監(jiān)管模式，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)參與食品安全管理，并認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)可為政府和公眾提供最全面、最真實(shí)的信息，能夠維護(hù)食品安全和食品行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的效果。同時(shí)，也可以通過行業(yè)自律、行業(yè)協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，監(jiān)督食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。[5]其他行業(yè)如金融業(yè)、醫(yī)藥等行業(yè)協(xié)會(huì)也日益參與到行業(yè)監(jiān)管中來，所以行業(yè)協(xié)會(huì)參與到市場(chǎng)監(jiān)管有其必然性：⑴維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的需要。經(jīng)濟(jì)安全是經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向，經(jīng)濟(jì)法對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全具有特殊作用。[6]行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)利益的代表，在進(jìn)行行業(yè)管理時(shí)必然對(duì)妨礙市場(chǎng)安全的行為予以糾正和制止，協(xié)調(diào)行業(yè)利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全。⑵有利于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)監(jiān)管過程中，基于行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)聯(lián)系密切的天然優(yōu)勢(shì)，通過行使日常經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施權(quán)、非法律懲罰權(quán)等對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督和管理，為政府節(jié)約了監(jiān)管成本，同時(shí)也提高了監(jiān)管效力。

⒉行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管可以有效地彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置始終起著基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)失靈的情況決定了政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的必要性。但由于政府監(jiān)管的局限性，使其已無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體表現(xiàn)為：第一，政府監(jiān)管缺乏公正性。政府監(jiān)管的一個(gè)前提條件是它應(yīng)該作為社會(huì)公共利益的代表對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行客觀公正的監(jiān)管。然而在實(shí)踐中，少數(shù)政府官員的腐敗行為和政府部門追求私利的行為影響了監(jiān)管的公正性。第二，政府監(jiān)管效率低下。政府監(jiān)管一方面不能通過明確價(jià)格的方式從供給對(duì)象那里直接收取費(fèi)用，而主要是依靠財(cái)政支出維持其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，很難計(jì)較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動(dòng)；另一方面，政府監(jiān)管體系是由政府眾多機(jī)構(gòu)或部門構(gòu)成的，這些機(jī)構(gòu)與部門間的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合等都影響著調(diào)控體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第三，政府決策的失誤導(dǎo)致政府監(jiān)管的失敗。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)管的政策必須以充分可靠的信息為依據(jù)。但由于這種信息是在無數(shù)分散的個(gè)體行為者之間發(fā)生和傳遞著，政府很難完全占有，加之現(xiàn)代社會(huì)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性和多變性，增加了政府對(duì)信息的全面掌握和分析處理的難度。這種情況很容易導(dǎo)致政府決策的失誤，影響政府監(jiān)管的效力和效果。[7]從近年來發(fā)生的食品安全事故來看，如三聚氰胺奶粉事件、雙匯瘦肉精事件、廣州市場(chǎng)的“染色紫菜”等等，其主要原因就是政府所掌握的信息不足，而掌握市場(chǎng)信息充分的食品行業(yè)協(xié)會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)了這些食品問題，向政府部門反映情況，提供了專業(yè)意見和切合市場(chǎng)實(shí)際的建議。這說明，政府監(jiān)管的局限性使得監(jiān)管體系需要注入新的活力，監(jiān)管主體的多元化是市場(chǎng)監(jiān)管的必然趨勢(shì)。所以，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管既能彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，也是市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展的需要。

⒊行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的優(yōu)越性是行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的根本原因。第一，行業(yè)監(jiān)管靈活性強(qiáng)。行業(yè)監(jiān)管如何實(shí)施，可以根據(jù)市場(chǎng)條件變化作出適當(dāng)調(diào)整，可以實(shí)施靈活的、高標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則。而政府監(jiān)管則具有連續(xù)性和相對(duì)的穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常變化，無法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的需求。第二，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管有利于提高監(jiān)管效率。行業(yè)監(jiān)管專注于發(fā)展本行業(yè)內(nèi)最佳的實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)性原則和自益原則進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)。行業(yè)協(xié)會(huì)的成員一旦有違反行業(yè)規(guī)則和執(zhí)業(yè)操守的行為，行業(yè)協(xié)會(huì)可依據(jù)自身權(quán)限對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行懲罰，增加企業(yè)的違約成本，從而提高監(jiān)管效率。第三，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管成本相對(duì)較低。由于與企業(yè)聯(lián)系密切的天然優(yōu)勢(shì)，且具有專業(yè)性和靈活性，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)監(jiān)管十分便利，從而降低了監(jiān)管成本。行業(yè)監(jiān)管降低了管理費(fèi)用，會(huì)員自律程度將得以提高。因大部分監(jiān)管成本由企業(yè)承擔(dān)，在監(jiān)管成本與監(jiān)管收益的權(quán)衡之下，行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管將引致最優(yōu)的監(jiān)管水平。[8]

三、行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)策

政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管不能相互代替，兩者應(yīng)相互促進(jìn)，相輔相成。在行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的必然趨勢(shì)下，發(fā)展不成熟的行業(yè)協(xié)會(huì)如何承接政府職能，參與市場(chǎng)監(jiān)管，構(gòu)建政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)的局面，值得我們深思和探索。

⒈遵守合法監(jiān)管原則，確立行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的合法地位。恩格斯指出：“在現(xiàn)代國(guó)家中，法不僅必須適應(yīng)總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因?yàn)閮?nèi)在矛盾而自己推翻自己的內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！盵9]我國(guó)關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的法律體系不具有內(nèi)部統(tǒng)一性與和諧性。合法監(jiān)管即監(jiān)管符合法律規(guī)范，監(jiān)管者主體資格的取得、權(quán)力的行使均有法律依據(jù)。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能參與市場(chǎng)監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)，使得我國(guó)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位、權(quán)利義務(wù)、活動(dòng)方式等進(jìn)行全方位的立法成為必要，建立和諧統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)法律體系成為可能。首先，應(yīng)制定專門的行業(yè)協(xié)會(huì)法，將行業(yè)協(xié)會(huì)與其他社會(huì)組織區(qū)分開來，明確行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的主體地位及合法性，確保行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)監(jiān)管中的權(quán)威性。同時(shí)，應(yīng)賦予行業(yè)協(xié)會(huì)明確的監(jiān)管權(quán)力，但行業(yè)協(xié)會(huì)行使監(jiān)管權(quán)力必須符合法定的條件并遵循法定的程序，對(duì)于未經(jīng)法定授權(quán)或者違背法定條件和程序的行為予以規(guī)制，將行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管納入法制軌道，使行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督有法可依、有章可循。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)立法以及地方性法規(guī)和其它規(guī)范性文件。各地應(yīng)根據(jù)地區(qū)的具體情形，在秉承專門行業(yè)協(xié)會(huì)法的立法精神的同時(shí)，完善配套的行業(yè)協(xié)會(huì)法律體系。各地區(qū)、各行業(yè)在完善立法的過程中，應(yīng)充分考慮法律之間、地區(qū)之間、行業(yè)協(xié)會(huì)之間等的立法銜接，為全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，提高監(jiān)管效率。

⒉政社分開，增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的獨(dú)立性。事實(shí)證明，一個(gè)法治不健全的社會(huì)，地方政府及政府部門、領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的不當(dāng)干預(yù)，往往會(huì)直接損害監(jiān)管的公正性和客觀性。[10]我國(guó)長(zhǎng)期以來政社不分的問題使行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的公正客觀性無法得到保證，因此，應(yīng)堅(jiān)持政社分開原則，排除政府的非法干預(yù)，努力確保監(jiān)管工作的嚴(yán)肅性。對(duì)此，筆者建議：一是對(duì)于公務(wù)人員擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)職務(wù)的行為予以明令禁止，排除政府機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)監(jiān)管工作及和監(jiān)管人員的干擾。我國(guó)多個(gè)省市雖然對(duì)公職人員擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)職務(wù)的行為予以了規(guī)定，但并沒有嚴(yán)格禁止，經(jīng)申請(qǐng)和審核后仍可擔(dān)任，這就無法排除行政權(quán)力對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)行為的過度干預(yù)。因此，應(yīng)明確劃分政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管權(quán)限與監(jiān)管對(duì)象，杜絕市場(chǎng)監(jiān)管中監(jiān)管越權(quán)、缺位、錯(cuò)位和越位的現(xiàn)象，確保行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的獨(dú)立性。二是建立和推廣政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)機(jī)制，融監(jiān)管與服務(wù)于一體。政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)制度可以杜絕國(guó)家行政權(quán)力對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的恣意介入，改變政社不分的狀態(tài)，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高監(jiān)管效率。2013年7月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議首次提出要推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，并部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)還對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容、方式、主體、資金、監(jiān)管等方面做出了指引性要求，政府購(gòu)買公共服務(wù)，主要是將公共服務(wù)以合同的方式交予有資質(zhì)的社會(huì)組織完成。[11]行業(yè)協(xié)會(huì)作為重要的社會(huì)組織，在提供服務(wù)的過程中有利于引導(dǎo)和推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管，融監(jiān)管與服務(wù)于一體，一方面，發(fā)揮其信息面廣、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，為政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；另一方面，通過對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，在為政府提供服務(wù)的過程中與政府溝通協(xié)商，向政府反映行業(yè)情況，幫助政府的決策，為企業(yè)提供服務(wù)。

⒊鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，提高行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管能力。北京、上海、廣東、浙江等多地政府已將部分職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)，讓行業(yè)協(xié)會(huì)更多地參與政策制定和市場(chǎng)監(jiān)管工作。廣東省建立了政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)的機(jī)制，設(shè)立了政府購(gòu)買服務(wù)目錄和咨詢平臺(tái)，對(duì)于可以承接政府職能轉(zhuǎn)移的行業(yè)協(xié)會(huì)資質(zhì)進(jìn)行了明確的規(guī)定，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，提高行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管能力，一是要優(yōu)化行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部發(fā)展環(huán)境，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的職能定位，健全組織機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)功能，吸引企業(yè)加入，擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面；選舉具有威信的領(lǐng)導(dǎo)人和聘用行業(yè)專家，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員兼職現(xiàn)象做出限制性規(guī)定，提高行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威性和專業(yè)性，為企業(yè)和行業(yè)提供專業(yè)服務(wù)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管；在制定行業(yè)政策時(shí)，注意行業(yè)發(fā)展的前瞻性和連貫性，維護(hù)行業(yè)利益。二是要加大政府職能轉(zhuǎn)移的力度，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)處罰權(quán)，提高行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的公信力。一方面為行業(yè)協(xié)會(huì)提供參與市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)會(huì)，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)質(zhì)的處罰權(quán)和一定的裁決權(quán)，提高其在社會(huì)中的公信力；另一方面有利于監(jiān)管體系的優(yōu)化，使得我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管框架更加科學(xué)合理，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。三是要減免行業(yè)協(xié)會(huì)的稅費(fèi)，加大財(cái)政補(bǔ)助力度。行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)充足，既有利于其在市場(chǎng)監(jiān)管過程中對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查、市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)等大型的監(jiān)管活動(dòng)，也減少了行業(yè)協(xié)會(huì)因經(jīng)費(fèi)問題而注重自身利益導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，同時(shí)還降低了其對(duì)政府的依賴程度，提高了監(jiān)管效率和監(jiān)管的公正性。

行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管是改變我國(guó)長(zhǎng)期以政府監(jiān)管為主的監(jiān)管格局的必然要求，但政府在賦予行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督的權(quán)力容易產(chǎn)生監(jiān)管失靈的問題。因此，在構(gòu)建有限政府理念的指導(dǎo)下，行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管權(quán)也應(yīng)有限而明確，所以應(yīng)建立行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管制約機(jī)制：一方面要求行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管人員遵守行業(yè)監(jiān)管的規(guī)范要求，對(duì)于監(jiān)管的權(quán)限、程序進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理；另一方面，也要增強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管工作的透明度，建立監(jiān)管問責(zé)制度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)的監(jiān)督行為予以規(guī)范和懲處，并追究法律責(zé)任。以此，在給予行業(yè)協(xié)會(huì)充分的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)，對(duì)其權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管作用的發(fā)揮以及監(jiān)管職能的完善。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

On Legal Difficulties and Countermeasures of Industry Associations

for Participating in Market Regulation

Li Boqiao，Luo Yanhui

Abstract：The main problems of industrial associations for participating in market regulation are that their subject status are lack of legal basis，the government and industrial association commixture are outstanding，and the development of their own is imperfect.However，it is the inevitablity of history that participating in market regulation for industrial associations，first of all，it is inevitable product of the development of economic security theory and social responsibility theory；secondly，it can effectively make up for the government regulatory limitations；at last，it has the superiority of market regulation.For this purpose，we must strengthen legislation to establish the legal status of industrial association's supervision，separate the government and industrial association，and improve the regulation ability of the industrial association.

Key words：industrial association；market regulation；legal difficulties