劉鵬+劉雙豐

摘 要：黨的十八大確立了社會管理的新格局，使推進政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移成為必然。本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)階段吉林省政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移面臨的主要問題，提出了提高認識，加強管理，建立體制機制，提升社會組織自身能力等相關(guān)對策。

關(guān) 鍵 詞：政府職能；社會組織；轉(zhuǎn)移

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0012-04

收稿日期：2014-03-20

作者簡介：劉鵬（1980—），男，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所助理研究員，研究方向為公共管理；劉雙豐（1979—），男，吉林松原人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）婦女干部學(xué)校講師，研究方向為公共管理。

基金項目：本文系中共吉林省委黨校課題“吉林省社會組織參與社會管理的問題研究”的階段性成果，項目編號：2014QN10。

黨的十八大提出要加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，這就需要社會組織在社會治理中發(fā)揮好協(xié)同作用。黨的十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出的一系列新的改革舉措的亮點之一就是首次提出了改革社會組織管理體制。黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)指出，要“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?！边@充分表明，在我國政府職能轉(zhuǎn)變進程中，社會組織的地位和作用已被提到了前所未有的高度。推進政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移已成必然趨勢。

一、吉林省政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

吉林省為貫徹落實國家“十二五”規(guī)劃綱要和中央下發(fā)的《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，采取多種措施營造良好的社會組織發(fā)展環(huán)境，讓更多的社會組織以合法的身份參與到社會服務(wù)和社會治理中來。

（一）制定了培育社會組織發(fā)展的政策

培育和發(fā)展社會組織是促進其承接政府職能的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，吉林省民政部門立足省情，按照“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的工作要求，以服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展為目標，將社會組織的培育納入到全省經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的大局之中。先后制定并下發(fā)了《吉林省社會團體管理若干規(guī)定》、《吉林省人民政府關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的實施意見》、《吉林省培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動的通知》、《公益性捐贈稅前扣除資格認定工作實施辦法》等一系列規(guī)范和扶持社會組織發(fā)展的政策措施，為社會組織的健康有序發(fā)展提供了政策保障。

（二）逐步放寬了社會組織登記條件

2012年，吉林省民政廳下發(fā)了《直接登記試點方案》，在省級和延邊地區(qū)，圍繞民政工作領(lǐng)域的社會養(yǎng)老和社會服務(wù)等方面開展直接登記試點工作。對社區(qū)社團、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會降低登記門檻，簡化登記程序，堅持登記和備案并存。結(jié)合長吉圖先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，向長春市、吉林市和延邊州下放了外埠商會的審批權(quán)限。通過這些措施培育更多的社會組織參與到社會管理和社會服務(wù)當中。到2012年末，吉林省共有14969個社會組織，包括5413個社會團體，4005個民辦非企業(yè)單位，1623個農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，60個基金會，3868個社區(qū)社團。其中，省級社會組織983個、市級3268個、縣級10718個，全省各類社會組織工作人員10.07萬人。[1]

（三）逐步推進政府向社會組織購買服務(wù)

政府購買服務(wù)既能加快政府職能轉(zhuǎn)移，推動高效資源利用，也可以促使社會組織又快又好的發(fā)展。在2012年和2013年的中央財政購買社會組織服務(wù)中，吉林省有6家社會組織獲得立項資格，共得到中央資金460萬元。2012年10月24日，吉林省民政廳制定并下發(fā)的《關(guān)于在民政系統(tǒng)開展政府購買社會組織服務(wù)試點工作的指導(dǎo)意見》要求，要圍繞社會救助和社區(qū)養(yǎng)老工作開展政府購買社會組織服務(wù)試點。在《吉林省民政廳關(guān)于申報2013年省財政資助社會組織參與社會服務(wù)項目的通知》中涉及到養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、省級社會組織等級評估、社會組織服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展的有四個項目。吉林省用于政府購買社會組織公共服務(wù)的經(jīng)費由省級財政撥付資金90萬元。

二、吉林省政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移面臨的主要問題

吉林省在政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移方面雖然已有所作為，并取得了一定的成效，但同時也遇到了一些問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）對社會組織的監(jiān)管力量有待增強

按照《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，不需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意直接登記的社會組織包括：行業(yè)協(xié)會、商會類，科技類，公益慈善類，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類。已登記的行業(yè)協(xié)會商會類社會組織，要逐步與行政機關(guān)脫鉤。

1.在社會組織登記管理制度改革后，吉林省社會組織登記管理機關(guān)出現(xiàn)了管理隊伍力量薄弱和監(jiān)管不到位等問題。目前，吉林省各級登記管理機關(guān)專職工作人員僅有59人，管理人員與社會組織的比例為1：253，與全省14969個社會組織的管理任務(wù)很不適應(yīng)。吉林省民政系統(tǒng)設(shè)立的獨立社會組織管理機構(gòu)僅有29個，占民政部門總數(shù)的41%，其余都與其他機構(gòu)合署辦公。吉林省只在省廳和長春市設(shè)立了民間組織執(zhí)法監(jiān)察局，但未增加人員編制，只是在民間組織管理局加掛了一個牌子。

2.對業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位沒有硬性規(guī)定，導(dǎo)致業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位對社會組織想管就管、不想管就不管，有利于本單位利益的就管，不利于本單位的就不管等一系列問題。

（二）政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的體制機制有待完善

1.不愿將政府職能轉(zhuǎn)移到位。推動政府職能轉(zhuǎn)變的制度化建設(shè)能否為社會組織發(fā)揮功能和作用讓渡空間，直接影響社會組織的發(fā)展。目前，吉林省大量的經(jīng)濟建設(shè)和社會管理事務(wù)還都是由政府和事業(yè)單位承辦，使社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域有限。由于長期扮演著“全能政府”的角色，使得一些政府部門還習(xí)慣于用行政命令的方式管理社會事務(wù)，不善于發(fā)揮社會組織在社會管理中的協(xié)同作用，甚至個別職能部門不愿放權(quán)，更不愿意放棄附著在權(quán)力上的利益。

2.政府購買社會組織服務(wù)制度落實不到位。突出表現(xiàn)為：一是政府購買服務(wù)的資金投入不夠。雖然在國家層面已經(jīng)對政府購買服務(wù)提供了政策支撐，出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），與其他省份相比，吉林省對政府購買服務(wù)的資金投入非常有限。二是政府購買服務(wù)范圍需要拓展。2013年，吉林省已有的政府購買服務(wù)只涉及到養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、省級社會組織等級評估、社會組織服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展四個領(lǐng)域，在其他領(lǐng)域，如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境污染、就業(yè)等社會管理重點領(lǐng)域涉及較少。三是政府購買服務(wù)缺少法律支撐。吉林省政府購買服務(wù)只是出臺了指導(dǎo)意見，沒有上升到法律層面，因此，需要進一步完善政府購買服務(wù)的法律細則并依法對其進行規(guī)范管理。

（三）社會組織承接政府職能的能力有待提升

1.社會組織內(nèi)部需要規(guī)范治理。目前，部分社會組織內(nèi)部的管理機制還不完善，民主選舉、民主決策制度還得不到有效落實；有的社會組織的非營利性、公益性特點體現(xiàn)得不明顯，有些社會組織甚至變相成為少數(shù)人牟利的工具；有的社會組織不按章程開展活動，超范圍和違規(guī)活動時有發(fā)生。此外，由于缺少管理制度、活動經(jīng)費、活動場所以及高素質(zhì)和專業(yè)性人才，沒有進行相應(yīng)的培訓(xùn)；財務(wù)制度不健全，資金來源單一，慈善捐款不足等原因，使得多數(shù)基層社會組織存在嚴重的“等、靠、要”思想，其成員的團體意識不強，服務(wù)能力和發(fā)展能力較弱，處于無序管理狀態(tài)。

2.社會組織服務(wù)方向受制于資金來源。政府購買服務(wù)必須有財政投入的支持，而社會組織受制于經(jīng)費來源，只能在政府財政投入領(lǐng)域開展服務(wù)，因此，社會組織服務(wù)方向往往跟隨政府投入的指揮棒發(fā)生變化。雖然很多有實力的社會組織都在不同程度、不同層面承接了政府職能轉(zhuǎn)移出來的工作，但多數(shù)的承接形式都是接受政府委托，并且承接的項目比較單一，沒有形成經(jīng)常性的合作機制。只要項目一結(jié)束，社會組織的一項業(yè)務(wù)也就隨之消失了，這顯然對社會組織的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展極為不利。受不同社會組織獲得資源能力的影響，社會組織及其捐助者經(jīng)常集中在少數(shù)特定的次級群體，因而忽視了有其他需要的社會群體，既留下了服務(wù)缺口，也造成了資源浪費。

三、促進吉林省政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的建議

政府職能轉(zhuǎn)變的方向是由管制型向治理型，由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府只有把社會微觀管理的權(quán)力還給社會，由社會組織把政府轉(zhuǎn)移出來的微觀職能承接過來，才能實現(xiàn)“全能政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。因此，要增強政府職能轉(zhuǎn)變意識，為進一步調(diào)整和規(guī)范政府管理事項，營造良好的環(huán)境，盡快將能夠由社會組織承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給有能力的社會組織承擔(dān)。

（一）營造有利于政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的良好氛圍

1.提高對政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的認識。當前，吉林省的社會組織已進入快速成長期，這也是加強黨和政府對社會組織領(lǐng)導(dǎo)與管理的關(guān)鍵時期，因此，從鞏固和加強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，在思想上接受社會組織，在政治上認可社會組織，就顯得尤為重要。一是吉林省各級政府部門要轉(zhuǎn)變觀念。當今社會的發(fā)展變化已經(jīng)不允許社會管理再采取一元化的政府管理模式。政府部門必須轉(zhuǎn)變觀念，消除履行職能過程中存在的越位、錯位的弊端，在社會組織能夠發(fā)揮更好職能作用的領(lǐng)域采用相應(yīng)的措施加快政府職能轉(zhuǎn)移速度。二是明確社會組織的角色定位。社會組織作為社會治理的主體之一，需要有相應(yīng)的法律地位，當前亟待尋求提升社會組織參與社會管理地位的途徑。比如：制定相關(guān)的法律賦予社會組織更多的社會管理權(quán)利和義務(wù)，在各級政協(xié)會議中為社會組織代表預(yù)留席位等。

2.增強社會組織登記管理機關(guān)的管理力量?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確闡述了我國社會組織登記管理體制改革的方向，就是要建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織登記管理體制。社會組織的健康發(fā)展需要社會組織登記管理部門的嚴格管理，需要完善的管理手段和方式。一是應(yīng)該增加吉林省各級登記管理機關(guān)人員的數(shù)量。根據(jù)行政體制改革和職能調(diào)整的需要，按照工作任務(wù)和社會組織數(shù)量配備專職工作人員，特別是要建立專門的執(zhí)法隊伍。二是改進管理方式方法。對公益性社會組織要保證對其稅收的優(yōu)惠，凡是公益性的社會組織都享有同獲得公益性捐贈稅前扣除資格的基金會一樣的稅收優(yōu)惠政策。運用經(jīng)濟、法律、行政等綜合治理的方式對社會組織進行約束，加強對社會組織的監(jiān)督，同時注重發(fā)揮社會各界對社會組織的監(jiān)督作用，特別是新聞媒體的監(jiān)督作用。三是要加大處罰力度。對違背公益性行為的社會組織，不但要取消其公益資格，還要在登記管理方面作出嚴厲的行政處罰。

⒊推進政社分開，強化社會組織的獨立性。政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要方面就是深入推進政社分開，在明確政府與社會組織、公民個人權(quán)界的基礎(chǔ)上，把應(yīng)由社會組織和公民個人享有的權(quán)利以及應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移出去。政府逐步放手，讓社會組織發(fā)揮更加重要的作用，讓社會組織深植于社會各行業(yè)，日趨理性，進而逐步形成“強政府——強社會”的雙強發(fā)展模式。具體來說，社會組織與黨政機關(guān)應(yīng)在辦公、人、財、物等方面“脫鉤”，黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部原則上不得兼任社會組織負責(zé)人職務(wù)，黨政機關(guān)及其工作人員不得從社會組織獲得個人利益，政府部門不得直接干預(yù)社會組織的業(yè)務(wù)活動，保證社會組織的民間性和獨立法人地位。

（二）完善吉林省政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的體制機制

⒈完善吉林省各級政府向社會組織購買公共服務(wù)的制度。政府購買服務(wù)是符合政府職能轉(zhuǎn)變要求和政府采購的一種新類型，是政府職能轉(zhuǎn)變的一個新方向。根據(jù)已有的購買制度要求，吉林省各級政府部門應(yīng)細化購買名目，將購買服務(wù)資金列入各級財政預(yù)算之中。政府各職能部門應(yīng)根據(jù)《指導(dǎo)意見》編制購買社會組織服務(wù)項目書，明確購買事項和標準，采取公開招標的方式確定中標單位，通過跟蹤檢查、評估驗收兌現(xiàn)向社會組織購買服務(wù)的資金。能夠提供服務(wù)的社會組織的資質(zhì)及相關(guān)條件由社會組織登記管理機關(guān)負責(zé)核實，登記管理機關(guān)要參與政府向社會組織購買服務(wù)績效評價。在政府購買服務(wù)招標活動中，必須堅持全過程的公開、透明和公正。要以公眾需求為一切購買服務(wù)的依據(jù)，其中，關(guān)于重大的民生事項可以委托第三方機構(gòu)通過公開招標方式組織實施。購買服務(wù)的領(lǐng)域應(yīng)該包括市政服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、非基礎(chǔ)性教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、行業(yè)性公共服務(wù)、技術(shù)性與中立性公共服務(wù)以及其他適宜向市場購買的服務(wù)。要由政府確定合理價格，以“合理利潤、合理負擔(dān)、調(diào)節(jié)需求、促進社會福利的提高”為原則，優(yōu)化運作流程管理。[2]