鄧溥

眾所周知，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國廣泛適用，是財(cái)政平衡法的一個(gè)重要組成部分。本文致力于整理呈現(xiàn)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)踐，并對其基礎(chǔ)理論進(jìn)行分析，從而系統(tǒng)性地梳理我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)行現(xiàn)狀，找出轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的深層次漏洞，并嘗試提出若干建議，推動我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。

財(cái)政收支劃分模式

只有在整體財(cái)稅體制背景下考察財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，才能理解其在我國財(cái)政體系中的重要意義與地位。財(cái)政收支劃分模式作為整個(gè)財(cái)稅體制內(nèi)的基礎(chǔ)性的一環(huán)，其特點(diǎn)對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的影響不可估量。一般地，財(cái)政收支劃分模式可以根據(jù)央地關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)和收支平衡標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同類型。

央地關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)

在央地關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)下，財(cái)政收支劃分模式分為集權(quán)型、分權(quán)型和混合型三種。

在集權(quán)型國家當(dāng)中，根據(jù)其收支劃分模式的現(xiàn)實(shí)依據(jù)不同，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的存在規(guī)模與形態(tài)也不相同。通常來說，采用集權(quán)型收支劃分模式的國家分為兩類。在第一類國家當(dāng)中，國家幅員面積小，系統(tǒng)復(fù)雜程度不高，因此沒有必要采用過多級次以管理財(cái)政，而可以由中央直接進(jìn)行調(diào)度。在這類國家當(dāng)中，由于財(cái)政體系本身就缺乏級次劃分，地方財(cái)政沒有太多的發(fā)育空間，因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在此類國家當(dāng)中并無存在的必要。在另一類集權(quán)型收支劃分國家當(dāng)中，由于國家幅員遼闊，財(cái)政管理的復(fù)雜程度較高，財(cái)政體系級次繁多，地方財(cái)政存在大量的發(fā)育空間，因此國家希望通過集權(quán)型收支劃分模式來確保國家財(cái)政的集中統(tǒng)一與地區(qū)間的發(fā)展平衡。而在這類國家當(dāng)中，轉(zhuǎn)移支付制度必須大量存在才能滿足地方復(fù)雜繁多的財(cái)政資金需要。在分權(quán)型國家當(dāng)中，地方擁有大量財(cái)權(quán)，中央財(cái)政系統(tǒng)相對薄弱，轉(zhuǎn)移支付的必要性和可操作性不高。而在混合型收支劃分模式的國家當(dāng)中，隨著集權(quán)與分權(quán)的程度不同，不同的國家在轉(zhuǎn)移支付制度的存在形態(tài)方面存在著比較大的懸殊。

我國采用的是混合型財(cái)政收支劃分模式。在1994年分稅制改革以前，中央財(cái)政大權(quán)旁落，轉(zhuǎn)移支付的比例和總體數(shù)量欠發(fā)達(dá)。分稅制改革以后，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例與總量不斷增長，1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%；如果計(jì)入預(yù)算外收入部分，這一比例約45%。時(shí)至今日，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所涉款額已經(jīng)相當(dāng)巨大。2000年以后，中央財(cái)政加大了向西部地區(qū)的投入力度。2000年至2012年，中央財(cái)政僅對西部地區(qū)累計(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就達(dá)到8.5萬億元。由此可見，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國收支劃分模式的轉(zhuǎn)型之下獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為我國財(cái)稅體制內(nèi)的重要一環(huán)。

收支平衡標(biāo)準(zhǔn)

在收支平衡標(biāo)準(zhǔn)下，財(cái)政收支劃分模式可分為對稱型和非對稱型兩種。

在對稱型財(cái)政收支劃分模式當(dāng)中，國家財(cái)政體制基本遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級收入權(quán)”的原則。由于事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，收入與支出相平衡，因此，各級財(cái)政可以形成穩(wěn)定的收支來源并保持內(nèi)部的動態(tài)平衡，不需要過多的轉(zhuǎn)移支付來平衡相互間的關(guān)系。而在非對稱型收支劃分模式下，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)相對分離，收入權(quán)與支出責(zé)任往往顯示出非對稱的特點(diǎn)，因此收支的差額部分經(jīng)常需要中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的辦法進(jìn)行平衡，另外，以均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付也大量存在。

在我國，自分稅制改革以后，大量事權(quán)歸屬于地方政府，與此同時(shí)，中央財(cái)政通過分稅制改革不斷充實(shí)，強(qiáng)干弱枝，財(cái)權(quán)緊收，這樣的方式在一定程度上造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)、收入權(quán)與支出責(zé)任的非對稱型現(xiàn)象?；谶@一特點(diǎn)，我國現(xiàn)今大量存在的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也不難理解。一方面，只有通過縱向的轉(zhuǎn)移支付，地方保留事權(quán)和分稅制改革造成的財(cái)政缺口才能得到補(bǔ)充，地方政府的職能運(yùn)作才能夠得到資金保障；另一方面，只有通過轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間的均衡發(fā)展與國家的戰(zhàn)略側(cè)重才能得到具體的落實(shí)。本世紀(jì)以來，為了配合西部大開發(fā)政策，中央預(yù)算內(nèi)投資累計(jì)安排西部超過1萬億元，占全國總量約40%，西部大開發(fā)的開放引資得到推進(jìn)與保障，實(shí)現(xiàn)了矚目的成就，我國的綜合國力也顯著提升。

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)特征

在我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度下，轉(zhuǎn)移支付一般分為三種類型：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。三者之間的比例共同構(gòu)成了我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)特征。

一般性轉(zhuǎn)移支付

一般性轉(zhuǎn)移支付通常是以區(qū)間發(fā)展均衡和基礎(chǔ)公共服務(wù)的均等化為目的，并不限于特定的用途，同時(shí)也不附加任何使用條件，是平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的一種重要措施。

在我國，一般性轉(zhuǎn)移支付的資金分配是在適當(dāng)考慮各地的人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度和少數(shù)民族等成本差異，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)政收支情況的基礎(chǔ)上，采用規(guī)范的公式化方法來進(jìn)行分配的。其數(shù)額一般按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額=（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。其中，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照一般性轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額以及各地區(qū)財(cái)政困難程度等因素進(jìn)行確定。

2011年，我國中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付接近4萬億元，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付為1.8萬億元，占總量的45%，在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中的地位最為顯著。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常需要用于特定的用途，且配套撥款可能需要地方政府指出配套資金。在我國，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可分為委托事務(wù)撥款、共同事務(wù)撥款和鼓勵性或扶持性撥款。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在我國轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中也占有十分重要的地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2011年一年，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金就達(dá)到1.7萬億元，占到當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額的將近45%。由此可見，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金對于實(shí)施國家宏觀政策措施具有十分基礎(chǔ)性的作用。

然而，作為在我國廣泛使用的一項(xiàng)制度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏程序約束與法律規(guī)范，在實(shí)踐過程當(dāng)中也存在一些問題。例如，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度的確定和去向的判斷方面就可能存在諸多不確定因素。舉例來說，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的去向就可能同各地方政府機(jī)關(guān)“跑部錢進(jìn)”的本領(lǐng)密切相關(guān)，其中可能大量存在權(quán)力尋租等情形。

因此，要規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，就必須從規(guī)范化法制化的思路著手，減小轉(zhuǎn)移支付過程中的不確定性，嚴(yán)格確保確定辦法和確定過程的公開、民主與透明，應(yīng)在總體結(jié)構(gòu)上控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總量的比例，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目，并從稅制改革和收支劃分入手為愈演愈烈的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付降溫。

稅收返還

稅收返還是在我國分稅制改革過程中伴生的產(chǎn)物，是我國財(cái)政體系，特別是轉(zhuǎn)移支付制度當(dāng)中的一個(gè)特殊的組成部分。它為了保留地方的既得利益，減小分稅制改革的阻力應(yīng)運(yùn)而生，為分稅制改革的順利推行鋪墊了道路。在我國，稅費(fèi)返還的稅種包括增值稅、消費(fèi)稅、所得稅與成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收等。

我國的稅費(fèi)返還實(shí)行基數(shù)返還制度。在這一制度下，盡管各個(gè)地方的稅收利益均能得到保留，并逐步增加中央財(cái)政的收入，但在地區(qū)間造成了不平衡的現(xiàn)象?？梢哉f，采用基數(shù)法的稅收返還非但無法平衡各地區(qū)間的差距，反而加劇了地區(qū)間財(cái)力的不平衡。因此，我國稅收返還制度改革的方向應(yīng)當(dāng)是采用國際通行的“因素法”，讓稅收返還制度不僅能夠?qū)崿F(xiàn)中央與地方間的財(cái)政收支劃分，也能平衡地區(qū)與地區(qū)之間的財(cái)力平衡，促進(jìn)我國轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性和運(yùn)行效率。

轉(zhuǎn)移支付制度的問題與應(yīng)對

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是我國財(cái)政體系下收支劃分模式所決定的必然產(chǎn)物，在總體上適合我國的基本國情。我國幅員遼闊，區(qū)內(nèi)發(fā)展不均衡問題突出，社情國情復(fù)雜，管理的系統(tǒng)性難度高。因此，轉(zhuǎn)移支付在我國施行的力度較大，涉及數(shù)額也非常龐大，轉(zhuǎn)移支付制度在我國財(cái)稅體制中也因而占有十分重要的地位。同時(shí)，正因?yàn)槲覈?cái)稅體系迫切地需要一個(gè)全面、合理的轉(zhuǎn)移支付制度，我國現(xiàn)行的財(cái)稅制度也不可避免地表現(xiàn)出一些缺陷和不足。

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在隨意性強(qiáng)、制度化程度不高、透明化程度不足與結(jié)構(gòu)失衡等問題。其根本原因在于我國財(cái)政收支劃分模式自分稅制改革以后就存在的非對稱性特征，并由此催生出了轉(zhuǎn)移支付的大量畸形需求，使得轉(zhuǎn)移支付制度難以承載重負(fù)。

要從根本上解決我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷，就需要堅(jiān)持標(biāo)本兼治的原則，進(jìn)行綜合治理。首先，要從源頭入手，改革我國財(cái)政收支劃分模式與稅收制度，推進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，收入權(quán)與支出責(zé)任相統(tǒng)一；其次，要堅(jiān)決把轉(zhuǎn)移支付納入制度化、規(guī)范化與法制化的軌道當(dāng)中，建立健全轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)，降低轉(zhuǎn)移支付過程中存在的隨意性與不確定性，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的額度與去向的透明化和公平化，切實(shí)保證我國的轉(zhuǎn)移支付制度為平衡央地關(guān)系服務(wù)，為平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程服務(wù)。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）