王志勇

【文章摘要】

如何有效地監(jiān)管公路建設(shè)項目資金，建立符合高速公路建設(shè)項目自身特點(diǎn)的資金監(jiān)管模式，有利于不斷提高高速公路建設(shè)項目資金的使用效率和效益，節(jié)約高速公路建設(shè)項目的建設(shè)成本，合理防范高速公路建設(shè)項目建設(shè)過程中的財務(wù)風(fēng)險，從而保證高速公路建設(shè)項目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】

高速公路；統(tǒng)一監(jiān)管；授權(quán)監(jiān)管；項目監(jiān)管；柔性集權(quán)監(jiān)管

0 引言

高速公路建設(shè)項目具有投資額巨大、投資回收期長、資金在使用過程中高存高貸等特征。高速公路建設(shè)項目投資主體日趨多元化，其建設(shè)環(huán)節(jié)眾多，巨額的建設(shè)資金在運(yùn)用過程中出現(xiàn)了一系列問題。因此，如何有效地監(jiān)管高速公路建設(shè)項目資金，建立符合高速公路建設(shè)項目自身特點(diǎn)的資金監(jiān)管模式，有利于不斷提高高速公路建設(shè)項目資金的使用效率和效益，節(jié)約高速公路建設(shè)項目的建設(shè)成本，合理防范高速公路建設(shè)項目建設(shè)過程中的財務(wù)風(fēng)險，從而保證高速公路建設(shè)項目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管模式選擇的影響因素

1.1投資主體的性質(zhì)

我國早期的高速公路建設(shè)項目資金主要來源于財政資金與銀行信貸資金，伴隨著高速公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，其投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢。盡管如此，高速公路建設(shè)項目資金來源中，銀行信貸資金約占項目總投資額的50%左右。多元化的高速公路建設(shè)項目投資主體從性質(zhì)上進(jìn)行分類，可以劃分為股權(quán)投資者和債權(quán)投資者。股權(quán)投資者以其認(rèn)繳的出資額為限，對高速公路建設(shè)項目進(jìn)行投資，并且按照出資比例享有相應(yīng)的決策權(quán)和收益分配權(quán)。債權(quán)投資者則按照債務(wù)契約的約定為高速公路建設(shè)項目提供資金并按期收回本金和利息。投資主體的性質(zhì)決定了其在高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管過程中所享有的權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

1.2資金監(jiān)管模式的選擇空間

高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管模式包括統(tǒng)一監(jiān)管模式、授權(quán)監(jiān)管模式和項目監(jiān)管模式。高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體是高速公路建設(shè)項目的利益相關(guān)者，是一種多元化的資金監(jiān)管主體。項目利益相關(guān)者既包括項目建設(shè)業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位、項目貸款人和相關(guān)管理階層等主要的、直接的利益相關(guān)者，也包括業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位的開戶銀行以及職工、政府監(jiān)管及職能部門、項目中介服務(wù)部門、工程項目拆遷戶、供應(yīng)商和利益鏈上的其他利益相關(guān)者。統(tǒng)一監(jiān)管模式是指由高速公路建設(shè)項目的利益相關(guān)者構(gòu)成的統(tǒng)一監(jiān)管體對項目資金運(yùn)動過程與結(jié)果實(shí)施監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。授權(quán)監(jiān)管模式是指由高速公路建設(shè)項目投資者授權(quán)的專業(yè)監(jiān)管體對具體項目資金運(yùn)動過程與結(jié)果進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。項目監(jiān)管模式是指由項目建設(shè)業(yè)主直接對具體項目資金運(yùn)動過程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。三種監(jiān)管模式在監(jiān)管主體、對象、內(nèi)容、特征等方面具有較大的差異，其差異比較如表1所示。

從表1可以看出，三種監(jiān)管模式除了授權(quán)監(jiān)管與項目監(jiān)管模式兩者在監(jiān)管對象、內(nèi)容兩方面無差異以外，在其他方面均具有顯著的差異。因此，根據(jù)高速公路建設(shè)項目自身特征選擇合理有效的監(jiān)管模式，有利于提高監(jiān)管效率與效益。

1.3可選擇的監(jiān)管方法

監(jiān)管方法是高速公路建設(shè)項目監(jiān)管主體在對建設(shè)項目資金運(yùn)動進(jìn)行監(jiān)管時所采取的技術(shù)手段。伴隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)銀行”的出現(xiàn)為高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體監(jiān)管項目資金的運(yùn)動過程與結(jié)果提供了便捷的條件。通過“網(wǎng)絡(luò)銀行”，高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體可以適時監(jiān)管每一筆資金的運(yùn)動過程及結(jié)果。

綜合考慮以上三重因素，投資主體與監(jiān)管主體的多元化以及“網(wǎng)絡(luò)銀行”的出現(xiàn)，拓展了高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體選擇監(jiān)管模式的空間，其理性選擇的結(jié)果便是柔性集權(quán)監(jiān)管模式。

2 高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式的構(gòu)建原則

高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式是高速公路建設(shè)項目監(jiān)管主體依靠自身內(nèi)部管理機(jī)制和“網(wǎng)絡(luò)銀行”共同對項目建設(shè)過程中資金運(yùn)動過程及結(jié)果實(shí)行全過程、全方位的有效監(jiān)督、控制、評價和預(yù)警，確保高速公路建設(shè)項目資金運(yùn)動的合法性、有序性和效率性的一套適時監(jiān)管體系。高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式的構(gòu)建必須遵循以下原則：（1）依法監(jiān)管原則；（2）?？顚Ｓ迷瓌t；（3）全面監(jiān)管原則；（4）內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)管原則；（5）效率與效益原則。

依法監(jiān)管原則要求在構(gòu)建高速公路建設(shè)項目柔性集權(quán)監(jiān)管模式時，必須遵循國家法律法規(guī)及規(guī)章制度，嚴(yán)格按照法律法規(guī)及規(guī)章制度提供真實(shí)準(zhǔn)確的監(jiān)管信息；?？顚Ｓ迷瓌t要求構(gòu)建的柔性集權(quán)監(jiān)管模式能確保高速公路建設(shè)項目建設(shè)資金不被挪作他用；全面監(jiān)管原則要求構(gòu)建的柔性集權(quán)監(jiān)管模式能保證監(jiān)管主體對高速公路建設(shè)項目資金運(yùn)動的全過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管；內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)管原則要求構(gòu)建的柔性集權(quán)監(jiān)管模式除了監(jiān)管主體內(nèi)的核心利益相關(guān)者能對項目建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)管以外，還能保證非核心利益相關(guān)者在必要的時候?qū)椖拷ㄔO(shè)資金進(jìn)行監(jiān)管；效率與效益原則要求構(gòu)建的柔性集權(quán)監(jiān)管模式能提高建設(shè)項目資金監(jiān)管的效率與效益。

3 高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式的監(jiān)管內(nèi)容與方式

3.1監(jiān)管內(nèi)容

盡管高速公路建設(shè)項目由于投資額巨大、建設(shè)周期長，資金應(yīng)對面比較多，但從整體上而言，其監(jiān)管內(nèi)容可以概括為資金來源監(jiān)管與資金運(yùn)用監(jiān)管。

3.1.1資金來源監(jiān)管

高速公路建設(shè)項目資金來源監(jiān)管包括資金籌集與資金落實(shí)的監(jiān)管。資金籌集的監(jiān)管要確?；I資主體在法律框架范圍內(nèi)籌集高速公路建設(shè)項目資金，并明確中央對于各省公路建設(shè)資助資金的分配制度，明確建設(shè)資金在中央和地方政府之間分擔(dān)的比例。資金落實(shí)的監(jiān)管則根據(jù)中華人民共和國建設(shè)部令第91號《建設(shè)部關(guān)于修改<建筑工程施工許可管理辦法>的決定》，由交通主管部門指定的專門機(jī)構(gòu)對施工許可批準(zhǔn)中建設(shè)資金的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)審核到位資金是否符合規(guī)定的比例。

3.1.2資金運(yùn)用監(jiān)管

高速公路建設(shè)普遍存在對項目的可行性研究、立項審批、勘察設(shè)計、工程初步設(shè)計等項目前期工作的監(jiān)管制度不完善的現(xiàn)象。對投資的監(jiān)管側(cè)重于資金使用過程的監(jiān)管，忽視對工程項目造價的監(jiān)管，對嚴(yán)重超出概算的公路建設(shè)項目的約束制度缺失。事實(shí)上，工程造價估算概算是工程總投資監(jiān)控的源頭。因此，高速公路建設(shè)項目資金運(yùn)用監(jiān)管應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）建設(shè)項目前期工作資金的監(jiān)管；（2）建設(shè)期間資金的監(jiān)管；（3）工程竣工決算階段資金的監(jiān)管。

3.2監(jiān)管方式

在高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式下，其主要采用以下資金監(jiān)管方式：

3.2.1定期監(jiān)管與不定期監(jiān)管相結(jié)合的方式

定期監(jiān)管方式要求高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體建立建設(shè)項目定期報告制度，并對定期報告的內(nèi)容加以規(guī)范。高速公路建設(shè)項目建設(shè)過程中出現(xiàn)下列情況的，建設(shè)單位應(yīng)及時向上級主管部門報告：配套資金嚴(yán)重不到位；一次性金額較大的資金使用或者在短期內(nèi)累計較大的資金使用；較大金額索賠；審計發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)問題。高速公路主管部門、建設(shè)單位要求施工單位定期向建設(shè)單位提供各種各樣的報告，以便建設(shè)單位掌握項目情況，實(shí)施對項目資金的監(jiān)管。保證定期監(jiān)管有效的措施之一是建立高速公路建設(shè)項目跟蹤審計制度，即依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，按照一定的程序和方法，對高速公路建設(shè)項目從立項到建成后的全過程資金運(yùn)動進(jìn)行監(jiān)督、控制、評價和服務(wù)，及時糾正高速公路建設(shè)項目建設(shè)中存在的問題，規(guī)范管理行為，總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗，保證建設(shè)資金合理、合法使用，以建制度、防隱患、促發(fā)展為目標(biāo)，不斷促進(jìn)建設(shè)單位完善內(nèi)部控制制度，為交通建設(shè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

不定期監(jiān)管方式是高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體不定期委派相關(guān)的機(jī)構(gòu)到高速公路建設(shè)項目所在地對高速公路建設(shè)項目的資金運(yùn)動進(jìn)行監(jiān)管，并寫出監(jiān)管報告。不定期監(jiān)管主要監(jiān)管以下三個方面的內(nèi)容：（1）高速公路建設(shè)項目正常執(zhí)行過程中資金運(yùn)動的監(jiān)管；（2）高速公路建設(shè)項目建設(shè)過程中項目變更資金運(yùn)動的監(jiān)管；（3）高速公路建設(shè)項目竣工決算階段資金運(yùn)動結(jié)果的監(jiān)管。

3.2.2內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合方式

內(nèi)部監(jiān)管方式是采用高速公路建設(shè)項目財務(wù)管理方式對自身資金運(yùn)動進(jìn)行監(jiān)管。工程項目財務(wù)管理是對高速公路建設(shè)項目資金運(yùn)動過程及其結(jié)果所表現(xiàn)出來的財務(wù)活動與財務(wù)關(guān)系進(jìn)行監(jiān)控的一種經(jīng)濟(jì)管理活動，它雖具有監(jiān)控的職能，但只是一種內(nèi)部的專業(yè)監(jiān)督。外部監(jiān)管方式則采用跟蹤審計方式對高速公路建設(shè)項目資金運(yùn)動過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管。

3.2.3事前、事中、事后監(jiān)管相結(jié)合方式

從本質(zhì)上而言，這種監(jiān)管方式可以描述為全過程監(jiān)管方式，即對高速公路建設(shè)項目實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)管，具體而言包括以下三個環(huán)節(jié)：

（1）開工前審計。開工前審計是依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度對高速公路建設(shè)項目業(yè)主開工前進(jìn)行的基本建設(shè)審批程序、手續(xù)等準(zhǔn)備工作，以及資金來源落實(shí)情況實(shí)施的審計監(jiān)督，其主要發(fā)揮預(yù)防作用，目的是要符合國家有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度的規(guī)定，從而為高速公路建設(shè)項目的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

（2）建設(shè)期間審計。建設(shè)期間審計主要發(fā)揮監(jiān)督與服務(wù)作用，目的是對內(nèi)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，健全內(nèi)部控制制度，提高效率與效益。通過建設(shè)期間審計，可以及時督促高速公路建設(shè)項目業(yè)主建立健全管理制度，提高高速公路建設(shè)項目的建設(shè)管理水平，從而防止出現(xiàn)嚴(yán)重超概算現(xiàn)象，確保高速公路建設(shè)項目投資計劃的完成，監(jiān)督高速公路建設(shè)項目資金的合理、合法和有效使用，防止資金被挪用。

（3）竣工決算審計?？⒐Q算審計主要發(fā)揮評價和鑒證作用，目的是客觀評價高速公路建設(shè)項目概算和基本建設(shè)計劃執(zhí)行情況，促進(jìn)高速公路建設(shè)項目及時交付使用，為高速公路建設(shè)項目運(yùn)營管理奠定基礎(chǔ)。通過竣工決算審計，可以確定施工單位的最終工程價款，可以最終確定建設(shè)項目的投資總額，為高速公路建設(shè)項目建成以后的運(yùn)營管理奠定實(shí)物資產(chǎn)和價值基礎(chǔ)。

4 高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式監(jiān)管效果評價

高速公路建設(shè)項目資金柔性集權(quán)監(jiān)管模式實(shí)施效果評價可以采用以下兩種方法：

（1）成本—收益分析法。成本-收益分析法是指某一監(jiān)管模式的實(shí)施，無論是成本還是收益，都以貨幣單位來表示，讓監(jiān)管主體能夠用統(tǒng)一尺度直觀地判斷監(jiān)管模式的實(shí)施效果，用監(jiān)管成本減去監(jiān)管收益所得凈值來說明高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管實(shí)施的可行性。監(jiān)管主體要匡算出其中的直接成本與間接成本。當(dāng)監(jiān)管模式實(shí)施的收益和成本無法用貨幣單位準(zhǔn)確估價時，則監(jiān)管主體可以以專業(yè)報告方式，對此進(jìn)行合理性的分析與解釋，來鑒定非量化因素的收益區(qū)間，從而提供一個極值分析，以判斷所有潛在收益的凈值。高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管實(shí)施的凈收益等于總收益減去總成本，如果凈收益評估值為正數(shù)，則該監(jiān)管模式的實(shí)施是有利于高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管的。

（2）成本—效益分析法。該種方法是指當(dāng)無法對高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管所產(chǎn)生的收益進(jìn)行具體量化時，可以采用對監(jiān)管的預(yù)期效果完成程度及所需要時間進(jìn)行估計，然后計算監(jiān)管收益與監(jiān)管成本之間的比例，由此確定實(shí)施高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管是否具有正的效應(yīng)。與成本—收益分析法中所體現(xiàn)的監(jiān)管收益與監(jiān)管成本之差最大化標(biāo)準(zhǔn)不同，成本—效益分析把高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管目標(biāo)完成的有效程度與成本之比是否最大化作為監(jiān)管實(shí)施的判斷依據(jù)。

高速公路建設(shè)項目柔性集權(quán)監(jiān)管模式實(shí)施主要目的在于確保高速公路建設(shè)項目建設(shè)資金的運(yùn)動有序和受控。高速公路建設(shè)項目柔性集權(quán)監(jiān)管是項目利益相關(guān)者的共同監(jiān)管、直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合、內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的一種監(jiān)管模式，它能夠確保高速公路建設(shè)項目資金運(yùn)動的合法、合理和有序性，從而保證高速公路建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)活動的順利開展，不斷提高高速公路建設(shè)項目資金的使用效率與效益。

【參考文獻(xiàn)】

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