劉冰

摘 要：國家助學(xué)貸款政策推行10多年來取得了較為明顯的成效，但也面臨著發(fā)展瓶頸，該文通過分析政策發(fā)展的內(nèi)在需要和存在的負(fù)面現(xiàn)象，提出國家助學(xué)貸款政策亟待完善，并以促進(jìn)正義、培養(yǎng)人才的理念為指導(dǎo)，提出建立非盈利性運(yùn)作模式、實(shí)現(xiàn)貸款精準(zhǔn)發(fā)放、細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、多部門協(xié)作催收等思路，實(shí)現(xiàn)國家助學(xué)貸款的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：貸款 教育 政策

中圖分類號：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）06（b）-0169-01

20世紀(jì)末我國開始實(shí)行高等教育收費(fèi)制度改革，作為配套措施，國家推出了國家助學(xué)貸款政策，一方面緩解高等教育經(jīng)費(fèi)短缺問題，另一方面，保證貧困家庭子女受教育的權(quán)利。該政策實(shí)施10多年來取得了較為明顯的成效，“截至2010年全國累計(jì)貸款學(xué)生達(dá)到652.2萬人，貸款金額達(dá)到609億元”[1]，國家助學(xué)貸款成為了家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生解決學(xué)費(fèi)問題的重要支撐和保障。但是理性審視國家助學(xué)貸款政策發(fā)展歷程，我們會發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)政策帶有先天不足，同時(shí)隨著形勢變化又面臨著新的困境。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家助學(xué)貸款作為促進(jìn)高等教育發(fā)展的重要舉措將會長期存在，我們必須研究對策，突破發(fā)展瓶頸，促進(jìn)國家助學(xué)貸款可持續(xù)性發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)其維護(hù)社會公平的預(yù)期目標(biāo)。

1 國家助學(xué)貸款政策亟待完善的原因

1.1 國家助學(xué)貸款政策發(fā)展的內(nèi)在需要

國家助學(xué)貸款由政府主導(dǎo)、財(cái)政貼息，銀行、教育行政部門與高校共同操作的專門幫助高校貧困家庭學(xué)生的政策性貸款，是黨中央、國務(wù)院在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，利用金融手段完善我國普通高校資助政策體系的重要舉措。由于國家助學(xué)貸款解決的是高等教育事業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)的問題，追求社會公平是其價(jià)值終點(diǎn)，在其發(fā)展過程中依靠行政指令不斷推進(jìn)，因此國家助學(xué)貸款屬于公共政策體系范疇，必須以此為研究出發(fā)點(diǎn)。

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·林德布洛姆提出的公共政漸進(jìn)決策理論是西方國家行政決策的基本模式，他認(rèn)為公共決策應(yīng)是漸進(jìn)性的，要在不斷試錯(cuò)中找到最優(yōu)解。而國家助學(xué)貸款政策也正是在不斷對原有政策加以修改，不斷試錯(cuò)中，不斷接近價(jià)值目標(biāo)。

1999年6月，我國開始在北京、上海等8個(gè)城市試點(diǎn)開辦國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，向部屬高校的經(jīng)濟(jì)困難的全日制本、專科生試點(diǎn)發(fā)放貸款，辦理時(shí)需符合條件的擔(dān)保人予以擔(dān)保。2000年8月，國家助學(xué)貸款由8個(gè)試點(diǎn)城市拓展到全國，助學(xué)貸款的范圍放寬至研究生，并取消擔(dān)保要求，采用無擔(dān)保信用貸款。2004年6月，國家助學(xué)貸款政策有了重大調(diào)整，學(xué)生在校期間免交貸款利息，還貸年限由4年延長到6年；招標(biāo)選擇貸款經(jīng)辦銀行，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金制度。2007年，財(cái)政部、教育部、國家開發(fā)銀行開始推行生源地信用助學(xué)貸款。

不論是公共政策發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，還是國家助學(xué)貸款的實(shí)踐歷程，都顯示了國家助學(xué)貸款政策始終是漸進(jìn)性的，現(xiàn)有政策也需要隨著形勢的變化，根據(jù)自身發(fā)展的規(guī)律性不斷調(diào)整和完善。

1.2 負(fù)面現(xiàn)象制約國家助學(xué)貸款發(fā)展

（1）貸款供不應(yīng)求。自高等教育大眾化發(fā)展以來，高校招生規(guī)模持續(xù)增加，其中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體也越來越龐大?！?009年，全國普通高校在校生總?cè)藬?shù)2285.15萬人，其中，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生527萬人，占全部在校生總?cè)藬?shù)的23.06%。而2009年國家助學(xué)貸款發(fā)放170.94萬人，發(fā)放金額93.57億元。”[2]。只有占學(xué)生總數(shù)的7.48%可以享受這一惠民政策。

（2）貸款違約率高。貸款違約率高是始終伴隨國家助學(xué)貸款的頑疾。由于違約率過高，2003年國家助學(xué)貸款被銀行大面積叫停，面臨停頓的危險(xiǎn)。為此，我國推出了國家助學(xué)貸款新政策，使其重新煥發(fā)活力。2007—2008年，國家助學(xué)貸款新機(jī)制下的貸款學(xué)生陸續(xù)進(jìn)入還款高峰期，還款情況仍不容樂觀，“據(jù)調(diào)查，2008年廣東省有94所高校的15585筆助學(xué)貸款合同進(jìn)入還息期，截至2009年6月30日，有2118筆貸款合同未按時(shí)支付利息，利息違約金額43.85萬元，違約合同數(shù)占總還息合同數(shù)的13.59%?！盵3]國家助學(xué)貸款壞帳比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通貸款壞帳1‰的比例，對國家助學(xué)貸款資金循環(huán)帶來惡劣影響。

上述負(fù)面現(xiàn)象嚴(yán)重制約著國家助學(xué)貸款的良好發(fā)展，我們需要深入分析其根源：

（1）政策的公益性與運(yùn)作的商業(yè)性之間矛盾重重。國家助學(xué)貸款具有促進(jìn)高等教育發(fā)展、維護(hù)社會和諧的公益目標(biāo)，同時(shí)卻由商業(yè)銀行進(jìn)行市場化運(yùn)作。國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)開展以來，國家和社會獲益良多，而銀行的收益卻不明顯，國家助學(xué)貸款經(jīng)營成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，不符合商業(yè)銀行市場化的經(jīng)營目標(biāo)，國家現(xiàn)有財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、呆壞賬稅前核銷等措施不足以激發(fā)銀行改進(jìn)和擴(kuò)大國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的積極性，其消極態(tài)度體現(xiàn)于工作國家助學(xué)貸款的各個(gè)環(huán)節(jié)，貸款“惜貸”、管理無序、效率底下、服務(wù)質(zhì)量欠佳。對于自主經(jīng)營的企業(yè)，國家以行政命令的方式賦予其公益使命，市場行為和政府行為糾纏在一起難以理順，這是國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)上的重要缺陷。

（2）缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在國家助學(xué)貸款新機(jī)制的框架下，根據(jù)補(bǔ)償機(jī)制，由財(cái)政和高校各出一半作為國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金支付給經(jīng)辦銀行。以中央部屬高等院校為例，2010年國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)合作協(xié)議簽訂后，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例為8.3%，財(cái)政和高校先各按照國家助學(xué)貸款發(fā)生額的4.15%安排風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，高校最終承擔(dān)部分與本校畢業(yè)學(xué)生的還款情況掛鉤；各承辦銀行則根據(jù)實(shí)際呆賬率扣除8.3%之后承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

在這一制度下，國家承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是確定的，高校承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相對確定，而銀行則承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例以上的無限責(zé)任，大大增加了銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，而在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例以下，銀行不需要承擔(dān)任何責(zé)任，使銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范意識減輕。同樣在這一制度下，相對而言高校則承擔(dān)了過重的責(zé)任。在實(shí)際工作中，高校為國家助學(xué)貸款順利進(jìn)行付出了大量的管理成本，同時(shí)還要為控制力微乎其微的已畢業(yè)生失信行為進(jìn)行補(bǔ)償，這對于原本經(jīng)費(fèi)不足的高校來講是雪上加霜。endprint

（3）實(shí)踐操作欠人性化。近年來，高校畢業(yè)生就業(yè)呈現(xiàn)低就業(yè)率、低薪酬、高流動(dòng)率的特點(diǎn)，“有調(diào)查顯示2009年本科畢業(yè)生的期望薪酬集中區(qū)間有兩個(gè)，在2000-3000元之間比例為45.4%，在1000元～2000元之間的比例為33.3%?！盵4]對于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就業(yè)而言，缺乏來自家庭的人脈關(guān)系、因經(jīng)濟(jì)條件限制而影響綜合素質(zhì)發(fā)展，這些先天不足，致使家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體在就業(yè)質(zhì)量上低于大學(xué)生平均水平。假定某學(xué)生月收入2000元，上學(xué)期間共貸款24000元，6年內(nèi)還清，以年利率7.5%核算，每月應(yīng)還本金及利息約為650元，加上租房費(fèi)用（以600元核算）、交通費(fèi)用（以600元核算）、生活費(fèi)、交際費(fèi)用以及對家庭的經(jīng)濟(jì)支持，入不敷出是顯而易見的，因此，我們無法將學(xué)生的違約簡單地歸結(jié)為道德問題。

2 國家助學(xué)貸款政策完善的建議

2.1 回歸本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)非盈利性運(yùn)作

國家助學(xué)貸款的公益性本質(zhì)所延伸出的種種特性與商業(yè)銀行追求利潤最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化的矛盾不可調(diào)和。因此有必要嘗試國家助學(xué)貸款的非盈利性運(yùn)作，確保長期的資金良性循環(huán)，而非爭取短期的資金利潤。

這一模式已被發(fā)達(dá)國家廣泛采用，美國有專門的“學(xué)生貸款市場協(xié)會”作為支持學(xué)生貸款的政策性金融機(jī)構(gòu)，英國有專門的“學(xué)生貸款公司”，加拿大由按公司管理模式運(yùn)作的社會中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)學(xué)生貸款業(yè)務(wù)，資金全部來源于公共財(cái)政。我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，采取國家財(cái)政直接投入資金、政策性銀行獨(dú)立運(yùn)作的國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。政策性銀行企業(yè)化的運(yùn)作模式可以避免行政機(jī)構(gòu)直接管理所可能導(dǎo)致的效率低下、不易監(jiān)管，同時(shí)政策性銀行可以承受一定政策性虧損，并有可能實(shí)現(xiàn)與民政、公安、稅務(wù)等部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，這些都是各自為政的商業(yè)銀行所無法比擬的優(yōu)勢，必將大大提高國家助學(xué)貸款資金發(fā)放與回收的效率。

2.2 因時(shí)制宜，精準(zhǔn)發(fā)放貸款

不同地區(qū)、不同高校、不同學(xué)歷層次的學(xué)生情況差別很大，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，采取靈活的方式實(shí)現(xiàn)貸款發(fā)放對象的準(zhǔn)確和貸款資助力度的準(zhǔn)確。

貸前資格審查工作量大且收效不佳，由于高校和銀行不能準(zhǔn)確掌握申請學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)情況，所以在確定貧困“身份”時(shí)容易誤判，經(jīng)濟(jì)不困難的學(xué)生也可能借機(jī)申請貸款，畢業(yè)前還清，以享受“無息貸款”。在尚缺乏經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定有效途徑的情況，改進(jìn)貸款貼息制度可以堵上“假貧困生”鉆空子的漏洞?？稍诓粶p少財(cái)政貼息總量的情況下，將現(xiàn)行的在校期間全部貼息改為部分貼息，其余利息本金化，在畢業(yè)兩年之后與本金一起償還，如畢業(yè)前提前還款則需要償還全部貸款本金及在校期間產(chǎn)生的自付利息，這樣“假貧困生”申請“無息貸款”的積極性就會大大降低，從而使國家助學(xué)貸款資助真正需要的學(xué)生。

2.3 多管齊下，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

為進(jìn)一步控制國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)，我們建議通過從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、還款要素、催收主體等多方收入優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（1）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。為解決國家、高校、銀行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的問題，鄺煥弟引入了風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的概念，將國家助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)劃分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平，在不同風(fēng)險(xiǎn)水平內(nèi)國家、高校、銀行三者風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不同?！案唢L(fēng)險(xiǎn)區(qū)間內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主要由國家承擔(dān)；增大低中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間中銀行的責(zé)任，降低高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間銀行的責(zé)任；同時(shí)，降低中低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間中高校的責(zé)任，加大高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間高校的責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（0%，2%）時(shí)，國家承擔(dān)100%；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（2%，6%），國家與高校增量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為3：1；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（6%，12%），國家、銀行與高校增量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為3：1；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（12%，18%），國家、銀行與高校增量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為1：3：2?！盵5]

當(dāng)違約率為7%時(shí)，按照當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，國家、銀行、高校所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例分別為4.15%、0%、4.15%，而按該理論設(shè)定，國家、銀行、高校所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例分別為5.25%、0.33%、1.42%，國家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例有所提高，銀行在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例（8.3%）以下也要承擔(dān)部分責(zé)任，高校承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例略有降低。筆者認(rèn)為這一思路建立了激勵(lì)與懲罰的有效機(jī)制，體現(xiàn)了“誰受益，誰承擔(dān)”原則，能夠調(diào)動(dòng)參與各方的積極性，可以在實(shí)際工作中加以推廣。

（2）還款要素。首先是延長還款期限?，F(xiàn)行制度要求畢業(yè)六年內(nèi)還清貸款，在這六年內(nèi)貸款學(xué)生需要完成一系列高額支出的人生大事，如：培訓(xùn)、買房、結(jié)婚、反哺家庭等等，為不影響貸款學(xué)生的生活質(zhì)量，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)（美國的還款期限平均在10年以上，加拿大還款期限為15年，日本還款期限在10～20年，中國香港地區(qū)還款期限為20年）[6]，將還款期限延長至15年左右。其次是建立多樣化的還款方式，學(xué)生可以選擇遞增還款方式，以緩解剛就業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力；可以選擇遞減還款方式，以減少還款總資金量；可以選擇根據(jù)收入比例，有步驟地規(guī)劃個(gè)人財(cái)務(wù)；可以在面臨失業(yè)、疾病等變故時(shí)申請延期還款。最后是形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的浮動(dòng)貸款利率。對于提前還款及長期保持良好信用記錄的貸款學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠利率，對于連續(xù)違約及惡意欠款的貸款學(xué)生提高貸款利率，以調(diào)動(dòng)學(xué)生還款積極性，加速貸款資金回籠。

（3）催款主體?，F(xiàn)行制度要求經(jīng)辦銀行在催收貸款中承擔(dān)主要責(zé)任，高校協(xié)助銀行做好畢業(yè)生信息采集及聯(lián)絡(luò)工作，可以說不論是銀行還是高校都無法了解貸款學(xué)生畢業(yè)后的經(jīng)濟(jì)情況，應(yīng)引入適當(dāng)部門共同參與貸款資金催收，以保證該公共政策順利實(shí)施，公共資源得以正常循環(huán)利用。隨著社會保障制度的不斷完善，我國大多數(shù)居民在社保機(jī)構(gòu)建立了唯一賬戶，不因工作單位、行業(yè)、地區(qū)的變化而變動(dòng)，社保機(jī)構(gòu)根據(jù)養(yǎng)老金的繳納情況可以方便地了解貸款學(xué)生的收入情況，據(jù)此實(shí)現(xiàn)按收入比例償還貸款。

參考文獻(xiàn)

[1] 教助中心[2011]21號文件.關(guān)于做好國家助學(xué)貸款貸后管理工作的通知.

[2] 全國學(xué)生資助管理中心網(wǎng)站.2009年全國普通高校資助政策執(zhí)行情況.

[3] 張繼平.我國國家助學(xué)貸款政策的研究[J].上海海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（9）.

[4] 任寶華，張震宇.2009年畢業(yè)研究生薪酬期望已接近本科畢業(yè)生[N].楚天金報(bào)，2009-07-04.

[5] 鄺煥弟.國家助學(xué)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究[J].教育財(cái)會研究，2010（6）.

[6] 李麗國.國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)存在的問題及對策研究[J].重慶廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（6）.endprint