姜明文　付麗芳

國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力是一國(guó)在與國(guó)防產(chǎn)品（或服務(wù)）相關(guān)的活動(dòng)中所具有的技能、水平與能力的表征，其物化部分是與武器裝備發(fā)展相關(guān)的科研、生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施和人力資源，其非物化部分表現(xiàn)為一系列科學(xué)、技術(shù)、知識(shí)與管理。國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力是衡量一國(guó)國(guó)防工業(yè)實(shí)力和水平的重要標(biāo)志，已成為世界軍事強(qiáng)國(guó)的重要戰(zhàn)略威懾力量之一。為保障國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)健康穩(wěn)定，確保國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能夠生產(chǎn)出滿足當(dāng)前和未來(lái)作戰(zhàn)所需的武器和系統(tǒng)，世界主要國(guó)家紛紛實(shí)施以提高國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力為目標(biāo)的戰(zhàn)略措施，以能力為需求牽引國(guó)防工業(yè)改革，不斷強(qiáng)化能力評(píng)估和政府引導(dǎo)。

一、國(guó)外國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估與管理的基本做法

（一）美國(guó)

美國(guó)將開(kāi)展國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估作為對(duì)國(guó)防工業(yè)實(shí)施有效政府監(jiān)管的重要手段，通過(guò)建立跟蹤、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)和能力現(xiàn)狀及發(fā)展情況實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)采取措施解決問(wèn)題，從而促進(jìn)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的健康穩(wěn)定和良性發(fā)展。

1.頒布法規(guī)和條令，從制度和流程上規(guī)范國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估活動(dòng)

在周期性全面評(píng)估方面，《2008財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》第941節(jié)要求國(guó)防部長(zhǎng)每4年商同參聯(lián)會(huì)主席對(duì)國(guó)防部的職責(zé)與使命進(jìn)行一次全面評(píng)估，該評(píng)估需對(duì)國(guó)防部的核心使命領(lǐng)域和核心能力進(jìn)行定義，并對(duì)國(guó)防部的履職情況進(jìn)行審議。美國(guó)法典第10卷第2504條規(guī)定，國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)在每年的3月1日向參議院武裝力量委員會(huì)和眾議院武裝力量委員會(huì)提交一份年度工業(yè)能力報(bào)告，全面反映美國(guó)國(guó)防工業(yè)能力狀況。在個(gè)案（即針對(duì)某項(xiàng)特定產(chǎn)品或服務(wù)）評(píng)估方面，1996年國(guó)防部簽署的國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估條令5000.60-H明確定義了適時(shí)開(kāi)展個(gè)案評(píng)估的條件，并制定了詳細(xì)的評(píng)估流程。其國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估大致分3步：①判斷特有的關(guān)鍵領(lǐng)域或項(xiàng)目（包括工藝、產(chǎn)品和設(shè)施）處境是否危險(xiǎn)；②跟蹤與監(jiān)測(cè)關(guān)鍵領(lǐng)域或項(xiàng)目；③采取措施解決發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

2.將國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估上升到國(guó)家層面，形成了以國(guó)防部為主、涉及多個(gè)政府部門(mén)的評(píng)估體系

建立和保持強(qiáng)大的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，滿足部隊(duì)作戰(zhàn)需求是美國(guó)國(guó)防部的重要任務(wù)，因此國(guó)防部是實(shí)施國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估的主體。同時(shí)，商務(wù)部、總審計(jì)署等政府部門(mén)，也從各自職能出發(fā)，對(duì)相關(guān)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力進(jìn)行評(píng)估。國(guó)防部主要進(jìn)行橫貫各軍種的全面或重大領(lǐng)域的評(píng)估，具體由國(guó)防部負(fù)責(zé)工業(yè)政策的副防長(zhǎng)幫辦負(fù)責(zé)。國(guó)防部下屬的陸軍部、海軍部、空軍部、國(guó)防后勤局和導(dǎo)彈防御局等部門(mén)，在下列情況下進(jìn)行自己的評(píng)估：①有跡象表明與某一工業(yè)領(lǐng)域、子領(lǐng)域或商品相關(guān)且對(duì)國(guó)防部單一部門(mén)重要的工業(yè)或技術(shù)能力可能喪失時(shí)；②必須提供工業(yè)能力信息以便于進(jìn)行特定計(jì)劃的決策時(shí)。這些評(píng)估一般在國(guó)防部下屬部門(mén)內(nèi)部開(kāi)展。各部門(mén)還需對(duì)其重要計(jì)劃和項(xiàng)目工業(yè)能力的現(xiàn)狀、在滿足作戰(zhàn)需求方面存在的問(wèn)題、為建立和保持工業(yè)能力采取的措施以及取得的效果等方面進(jìn)行比較全面的評(píng)估。此外，國(guó)防部合同管理局利用自身關(guān)于整個(gè)工業(yè)部門(mén)的廣博知識(shí)以及對(duì)承包商工業(yè)設(shè)施的實(shí)際了解，支持國(guó)防部范圍和國(guó)防部下屬部門(mén)的工業(yè)評(píng)估。

3.把國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估結(jié)果作為制定國(guó)防工業(yè)政策和進(jìn)行國(guó)防工業(yè)能力調(diào)整的重要決策依據(jù)

國(guó)防部通過(guò)開(kāi)展分析評(píng)估活動(dòng)，梳理和評(píng)估滿足當(dāng)前和未來(lái)國(guó)防需求的工業(yè)和技術(shù)能力，然后將評(píng)估結(jié)果用于預(yù)算、技術(shù)投資、采辦和后勤決策中，為確保國(guó)防工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供政策依據(jù)。國(guó)防部也希望通過(guò)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估，激勵(lì)相關(guān)國(guó)防科研、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與人員將目光聚焦到對(duì)國(guó)家安全最為重要的技術(shù)問(wèn)題上來(lái)，不斷梳理需要政府關(guān)注的工業(yè)對(duì)軍事能力近中遠(yuǎn)期發(fā)展產(chǎn)生影響的問(wèn)題，并引導(dǎo)科技發(fā)展重點(diǎn)方向的選擇。

（二）法國(guó)

法國(guó)國(guó)防部武器裝備總署針對(duì)軍工企業(yè)組織獨(dú)立評(píng)估，法國(guó)財(cái)政部國(guó)有資產(chǎn)管理總署也每年針對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。法國(guó)國(guó)防部武器裝備總署在40個(gè)領(lǐng)域?qū)Ρ緡?guó)國(guó)防工業(yè)能力進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的重點(diǎn)為：是否滿足軍方武器裝備研發(fā)需求、是否注重關(guān)鍵技術(shù)和核心能力建設(shè)、是否能保持核心競(jìng)爭(zhēng)力和自主研發(fā)能力等，并對(duì)重點(diǎn) 評(píng)估領(lǐng)域和項(xiàng)目實(shí)行經(jīng)費(fèi)傾斜。

（三）英國(guó)

英國(guó)國(guó)防部國(guó)防采購(gòu)局定期組織國(guó)防工業(yè)評(píng)價(jià)，綜合評(píng)估軍工企業(yè)狀況，針對(duì)存在的問(wèn)題提出改革建議。英國(guó)國(guó)防部于2005年12月頒布《國(guó) 防工業(yè)戰(zhàn)略》白皮書(shū)，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)防工業(yè)能力進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)評(píng)估。白皮書(shū)提出，針對(duì)未來(lái)英軍所需武器裝備和技術(shù)，對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力進(jìn)行自下而上、自上而下的系統(tǒng)評(píng)估，從而明確國(guó)防工業(yè)為滿足武裝部隊(duì)未來(lái)需求應(yīng)保留哪些軍工基礎(chǔ)科研制造能力。為此，英國(guó)國(guó)防部組成專(zhuān)家小組，對(duì)航空、海上及彈藥等專(zhuān)門(mén)學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行全面考 察，以確定哪些能力對(duì)國(guó)家安全和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要，哪些能力是必須擁有且可以達(dá)到的，如何保持、改進(jìn)和維護(hù)這些核心能力，以及如何使工業(yè)部門(mén)更好地為軍隊(duì)服務(wù)，包括制定國(guó)防工業(yè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵原則、通向未來(lái)國(guó)防工業(yè)的路線、跨政府部門(mén)合作等問(wèn)題。

二、國(guó)外國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估與管理的特點(diǎn)分析

（一）將國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估視為保持國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)健康、充滿活力和效率的重要舉措

世界主要國(guó)家非常重視國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估與監(jiān)控，將其視為保障國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)健康、充滿活力和效率的重要舉措。國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估涉及基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平、人才隊(duì)伍、產(chǎn)業(yè)能力等諸多方面，其中對(duì)核心設(shè)施和重點(diǎn)領(lǐng)域科研生產(chǎn)能力的評(píng)估與跟蹤監(jiān)督是重中之重。例如，美國(guó)官方將國(guó)防工業(yè)能力的評(píng)估分成3類(lèi)：第一類(lèi)是依據(jù)法律按年度評(píng)估，并向國(guó)會(huì)提交報(bào)告；第二類(lèi)是國(guó)防部橫跨各軍種所進(jìn)行的全面或重大領(lǐng)域評(píng)估；第三類(lèi)是各軍種和國(guó)防相關(guān)業(yè)務(wù)局針對(duì)專(zhuān) 項(xiàng)計(jì)劃、專(zhuān)門(mén)技術(shù)領(lǐng)域的評(píng)估。

（二）國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力總體評(píng)估與專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估、行業(yè)評(píng)估相結(jié)合

世界主要國(guó)家注重對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力進(jìn)行成體系的或較系統(tǒng)的評(píng)估，評(píng)估往往涵蓋總體評(píng)估和專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估或分行業(yè)評(píng)估，并注重將總體評(píng)估與專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估或分行業(yè)評(píng)估的結(jié)果相結(jié)合。例如，美國(guó)官方的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估，既有國(guó)防部橫跨各軍種所進(jìn)行的全面評(píng)估，也有各軍種和國(guó)防相關(guān)業(yè)務(wù)局針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、專(zhuān)門(mén)技術(shù)領(lǐng)域開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估。此外，考慮到國(guó)防工業(yè)各行業(yè)情況差異較大，國(guó)防部還提出將對(duì)各行業(yè)分別進(jìn)行評(píng)估。

（三）構(gòu)建“以效果為基礎(chǔ)”的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估

按照美國(guó)國(guó)防部的說(shuō)法，構(gòu)建“以效果為基礎(chǔ)”的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估，意味著評(píng)估是將重點(diǎn)放在戰(zhàn)略目標(biāo)上，而不是具體的平臺(tái)或武器系統(tǒng)上，這與美國(guó)過(guò)去的觀點(diǎn)不同。以美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估為例，國(guó)防部工業(yè)政策辦公室圍繞美參聯(lián)會(huì)提出的戰(zhàn)場(chǎng)空間態(tài)勢(shì)感知、指揮與控制、力量使用、防護(hù)以及后勤等5個(gè)領(lǐng)域，評(píng)估工業(yè)發(fā)展能力。其評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)不是美國(guó)的公司，也不是具體的平臺(tái)或武器系統(tǒng)，而是以戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，分析美國(guó)的作戰(zhàn)武器需要什么，審查軍方達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)需要具備什么能力，然后確定需要什么樣的技術(shù)和什么樣的工業(yè)基礎(chǔ)能夠更好地滿足這些需要。以“效果為基礎(chǔ)”的評(píng)估是一種目標(biāo)導(dǎo)向的能力評(píng)估，有助于確定國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力現(xiàn)狀與需求之間的匹配度，發(fā)展和提供基于作戰(zhàn)能力、而不是基于平臺(tái)或任務(wù)的基礎(chǔ)能力，已被美國(guó)等先進(jìn)國(guó)家所廣泛采納。

（四）從組織和制度上對(duì)評(píng)估的客觀性與準(zhǔn)確性進(jìn)行保障

技術(shù)評(píng)估（或項(xiàng)目評(píng)估）是國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估的重要內(nèi)容之一。由于技術(shù)評(píng)估（或項(xiàng)目評(píng)估）的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，世界主要國(guó)家通常從組織和制度層面采取相應(yīng)措施，以保障評(píng)估的客觀性與準(zhǔn)確性。在組織層面上，以美國(guó)為例，美國(guó)陸、海、空三軍及國(guó)防部相關(guān)部門(mén)成立有專(zhuān)門(mén)的評(píng)估組織；此外，由于國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力植根于國(guó)家工業(yè)基礎(chǔ)能力，為了有效評(píng)估國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力，美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局還成立了技術(shù)評(píng)估辦公室，對(duì)軍民兩用產(chǎn)品的工業(yè)基礎(chǔ)能力進(jìn)行評(píng)估。在制度層面上，美國(guó)、日本等均制定了詳細(xì)的評(píng)估辦法或評(píng)價(jià)規(guī)則，明確規(guī)定了評(píng)估的具體流程。

（五）根據(jù)評(píng)估結(jié)果推動(dòng)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的有效調(diào)整

開(kāi)展國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估的重要目的是依據(jù)評(píng)估得出的結(jié)論，對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使能力和需求及目標(biāo)相匹配，促進(jìn)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)健康持續(xù)地發(fā)展。為此，世界主要 國(guó)家都非常重視根據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)推動(dòng)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的有效調(diào)整。2011年2月，美國(guó)國(guó)防部副部長(zhǎng)卡特指出，今后美國(guó)國(guó)防部將主要依靠市場(chǎng)力量來(lái)推動(dòng)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的有效調(diào)整。美國(guó)認(rèn)為這種做法不僅符合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，也有利于國(guó)防工業(yè)順應(yīng)21世紀(jì)的技術(shù)、創(chuàng)造力和資本市場(chǎng)的發(fā)展潮流。市場(chǎng)力量將導(dǎo)致未來(lái)國(guó)防工業(yè)出現(xiàn)大量并購(gòu)以及其他調(diào)整，國(guó)防部支持必要的調(diào)整以實(shí)現(xiàn)更大的節(jié)約，同時(shí)要求所有這些交易保持透明度。

（摘自《中國(guó)航天》2014年第4期）