高波

十 八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度或者說(shuō)“治官”制度是我國(guó)總體制度和治理體系的重要組成部分，也是國(guó)家治理能力的試金石。若“治官”得力，則治國(guó)理政有序，黨風(fēng)政風(fēng)肅然，黨群干群和諧。在全面深化改革攻堅(jiān)期，必須以貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神為契機(jī)，為有效“治官”匯集更多制度助力，為國(guó)家治理和反腐倡廉形成更多整體合力。

一、打造科學(xué)規(guī)制權(quán)力的制度鐵籠

治權(quán)是“治官”之本。特別是抽象的公共權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)干部、公共職位等結(jié)合后，成為人格化、對(duì)象化的“活權(quán)力”。而具體可見(jiàn)的“活權(quán)力”能否帶來(lái)廉政良治，是社會(huì)公共治理和國(guó)家廉政建設(shè)的永恒命題。從三中全會(huì)給出的全面深化改革“任務(wù)包”看，規(guī)制公共權(quán)力的制度鐵籠將會(huì)越來(lái)越緊、越來(lái)越牢。

（一）宏觀上改革治權(quán)?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這是規(guī)制公權(quán)力的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。就外部而言，主要是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，規(guī)避越位、錯(cuò)位的“全能政府”，減少對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的微觀干預(yù)，起到釜底抽薪之效。就內(nèi)部而言，主要是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，這既是防止權(quán)力濫用的治本之策，也是符合國(guó)情黨情政情的“治官”上策。

（二）中觀上簡(jiǎn)政放權(quán)?！稕Q定》一大特色是實(shí)踐導(dǎo)向，凡“說(shuō)到的”就要“能做到”。因此，除了改革治權(quán)的宏觀方略，還指明中觀路徑乃至微觀方法。比如深化行政審批制度改革，提出凡是市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批；對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批，等等。由此，“權(quán)力尋租”的“勢(shì)力范圍”被壓縮，“審批腐敗”的運(yùn)作空間被收窄，可謂治政與“治官”兼得的雙贏選項(xiàng)。

（三）微觀上“編制限權(quán)”。黨的十八大之后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出，政府過(guò)上緊日子，老百姓才能過(guò)上好日子?！稕Q定》一脈相承地加以強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。這對(duì)于降低行政成本、減少財(cái)政浪費(fèi)具有極強(qiáng)的制度剛性。同時(shí)，要求健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)等。這些舉措看似“小微”，但與中央紀(jì)委相繼推出的公款月餅禁令、公款賀卡禁令等如出一轍，促使領(lǐng)導(dǎo)干部改變“花公款不心疼，小浪費(fèi)沒(méi)大事”等習(xí)焉不察的行為積弊，著力從小事小情、小處小節(jié)上體現(xiàn)出清風(fēng)正氣。

二、夯實(shí)防治利益沖突的制度基礎(chǔ)

利益沖突是指國(guó)家工作人員在依法履行職責(zé)的過(guò)程中，由于受到部門(mén)利益、集團(tuán)利益、私人利益等因素影響，引發(fā)與公共利益相互抵牾的情境和行為。應(yīng)當(dāng)看到，圍繞公共部門(mén)和公職人員的利益沖突是客觀現(xiàn)實(shí)的，也是長(zhǎng)期存在的。反腐敗實(shí)踐表明，往往先有利益沖突，后有貪腐行為。就黨風(fēng)廉政建設(shè)和職務(wù)犯罪預(yù)防來(lái)說(shuō)，必須抓住公職人員職務(wù)行為、公務(wù)活動(dòng)中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行“精確”治理，靠前防范可能出現(xiàn)的利益沖突情境，形成突出重點(diǎn)、兼顧全面的預(yù)防鏈條。根據(jù)《決定》要求，防止利益沖突的制度網(wǎng)眼將“加密”，阻遏利益沖突的制度合力將“加壓”。

（一）以健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度為基礎(chǔ)。作風(fēng)無(wú)小事。為防止作風(fēng)“小問(wèn)題”演化成貪腐“大麻煩”，《決定》強(qiáng)調(diào)要規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房，不準(zhǔn)違規(guī)配備公車，不準(zhǔn)違規(guī)配備秘書(shū)，不準(zhǔn)超規(guī)格警衛(wèi)，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公務(wù)接待，嚴(yán)肅查處違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)享受待遇等問(wèn)題。這些“問(wèn)題清單”都是向特權(quán)者開(kāi)刀的制度“增長(zhǎng)點(diǎn)”，也是群眾和網(wǎng)民“敢怒敢言”的黨風(fēng)政風(fēng)“硬傷”，如治理得力必是黨心民心所向?！稕Q定》還開(kāi)創(chuàng)性地提出了“探索實(shí)行官邸制”的要求，既對(duì)防止“福利腐敗”有現(xiàn)實(shí)意義，也對(duì)配套實(shí)施干部保障制度改革具導(dǎo)向價(jià)值。

（二）以信息公開(kāi)制度為重點(diǎn)?！稕Q定》要求，完善防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)。特別是推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)，這對(duì)“倒逼”黨員干部廉潔自律、接受民主監(jiān)督事關(guān)重大。同時(shí)，推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程；完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。這是一套加強(qiáng)監(jiān)督的“組合拳”，有助于防治“部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益?zhèn)€人化”等“老大難”問(wèn)題。

（三）以利益相關(guān)人管控制度為補(bǔ)充?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要健全完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會(huì)組織職務(wù)、出國(guó)定居等相關(guān)制度規(guī)定，防止領(lǐng)導(dǎo)干部利用公共權(quán)力或自身影響為親屬和其他特定關(guān)系人謀取私利，堅(jiān)決反對(duì)特權(quán)思想和作風(fēng)?！爸喂佟辈坏茏☆I(lǐng)導(dǎo)干部，還必須管住領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”、“家里人”，特別是對(duì)“裸官”、“貪內(nèi)助”等問(wèn)題加大治理力度，讓制度壓力傳導(dǎo)到領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時(shí)內(nèi)外”、“辦公室內(nèi)外”。

三、形成圍剿吏治腐敗的制度防線

古往今來(lái)，不同時(shí)期的統(tǒng)治者都高度重視選人用人，把“選什么人、怎樣選人”視為治國(guó)理政之要?jiǎng)?wù)。我國(guó)封建社會(huì)強(qiáng)調(diào)“為政之要，唯在用人”，開(kāi)創(chuàng)了舉孝廉、科舉制等入仕機(jī)制；西方資本主義國(guó)家推行英美現(xiàn)代文官制度，提出了建設(shè)“人力資源”、“人才資本”等新理念。當(dāng)代執(zhí)政黨的干部選任工作必須適應(yīng)社會(huì)職業(yè)細(xì)分、公共職位分類和人力資源戰(zhàn)略管理的需要，走科學(xué)化、民主化、制度化道路。但不管執(zhí)政黨如何設(shè)定選拔任用機(jī)制，由于公共職位與公共權(quán)力緊密相關(guān)，甚至可能與個(gè)人或集團(tuán)利益互為一體，其進(jìn)入、晉升機(jī)會(huì)都是稀缺性的。資源稀缺導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)加劇乃至出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不暢或被扭曲時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生不正之風(fēng)，甚至出現(xiàn)“邊病邊升，邊升邊病”、“少數(shù)人中選人，少數(shù)人選錯(cuò)人”等問(wèn)題。

對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，用人的腐敗是最大的腐敗，用人的失敗是最大的失敗。全面深化改革，既需要有力的組織保證和人才支撐，也必須有效防治吏治腐敗。干部選拔任用工作是執(zhí)政黨科學(xué)配置優(yōu)秀人力資源的授權(quán)賦能過(guò)程，也是黨的組織建設(shè)的入口機(jī)制，對(duì)全社會(huì)人力資源建設(shè)和規(guī)劃具有重要指導(dǎo)作用，對(duì)完成全面深化改革任務(wù)具有重要支撐作用。

按照三中全會(huì)的改革規(guī)劃，國(guó)家吏治改革將主要從三個(gè)方面發(fā)力：

（一）干部選任制度改革的帶動(dòng)力?！稕Q定》重申要堅(jiān)持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構(gòu)建有效管用、簡(jiǎn)便易行的選人用人機(jī)制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)。干部選拔任用制度是干部人事制度的首要環(huán)節(jié)，也是國(guó)家政治制度的重要內(nèi)容、黨內(nèi)民主制度建設(shè)的關(guān)鍵方面和依法治國(guó)的實(shí)踐寫(xiě)照。干部選任制度改革對(duì)國(guó)家吏治改革具有以點(diǎn)帶面、以小見(jiàn)大的效力。當(dāng)前，要抓緊貫徹落實(shí)《決定》相關(guān)部署，改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部辦法，改進(jìn)優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，堅(jiān)決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象，真正把信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好干部選拔出來(lái)。這正是遏制“任人唯親”等弊端的治理之道。

（二）考核評(píng)價(jià)機(jī)制改革的推動(dòng)力。《決定》強(qiáng)調(diào)，改革政績(jī)考核機(jī)制，著力解決“形象工程”、“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。政績(jī)考核“堅(jiān)持什么，反對(duì)什么，鼓勵(lì)什么”是國(guó)家治理體系特別是黨員干部隊(duì)伍的“指揮棒”。只有改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，擴(kuò)大民主評(píng)議方式，才能形成推動(dòng)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀的強(qiáng)大力量。同時(shí)，《決定》亦從反向維度指出，完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系；破除“官本位”觀念，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出。這就有助于形成獎(jiǎng)優(yōu)與汰劣相銜接的監(jiān)督“閉環(huán)”，構(gòu)建“能者上、庸者讓、懶者下、過(guò)者罰、貪者出”的中國(guó)特色“治官”體系。

（三）監(jiān)督體制機(jī)制改革的驅(qū)動(dòng)力。《決定》用了較大篇幅闡述紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革創(chuàng)新問(wèn)題。其中，亮點(diǎn)是推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。明確查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。這是以黨內(nèi)“上位監(jiān)督”驅(qū)動(dòng)黨員干部“干凈干事”的強(qiáng)信號(hào)，既有助于自上而下加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨政“一把手”的監(jiān)督，也有助于紀(jì)檢監(jiān)察組織對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)成員定向監(jiān)督，有助于防治窩案串案等集團(tuán)式腐敗。同時(shí)，通過(guò)派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、改進(jìn)巡視制度等舉措，使得黨內(nèi)監(jiān)督資源“下沉一級(jí)”，履行監(jiān)督職責(zé)更有底氣。

總之，“治官”是治黨之要、治國(guó)之基，也是國(guó)家治理體系建設(shè)重中之重?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在全面深化改革的偉大歷史進(jìn)程中，隨著國(guó)家治理體系的不斷健全完善，國(guó)家治理能力的持續(xù)現(xiàn)代化，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都將承受前所未有的勤政廉政壓力，也必將面臨前所未有的干事創(chuàng)業(yè)、干凈干事的巨大歷史機(jī)遇。

（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)廉政研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)）