董娟

摘 要：治理腐敗并構(gòu)建起一國(guó)賴以生存進(jìn)步的廉政體系絕非朝夕可就。在這一過(guò)程中，必須改革政府治理模式，通過(guò)黨、政法律分類化、組織設(shè)置彈性化、政府內(nèi)部市場(chǎng)化、監(jiān)督主體多元化等措施，循序?qū)崿F(xiàn)立法專門化、監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、公務(wù)員去官僚化、監(jiān)督社會(huì)化等改革目標(biāo)，從而最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度化與社會(huì)化，構(gòu)建起國(guó)家與社會(huì)共同監(jiān)督、預(yù)防的中國(guó)式廉政體系。

關(guān)鍵詞：治理腐??；中國(guó)；廉政體系

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2014）06-0029-08

一、問(wèn)題的提出

腐敗問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期困擾各國(guó)政府治理的國(guó)際性難題。近期，無(wú)論是烏克蘭前總統(tǒng)亞努科維奇被突然曝光的豪宅，還是黨的十八大后我國(guó)省部級(jí)官員頻頻落馬，均與腐敗脫不了干系。追根溯源，腐敗是伴隨著組織的產(chǎn)生而形成的權(quán)力異化現(xiàn)象。諸如中國(guó)幾千年封建帝國(guó)體系的官僚階層中人盡皆知的“陋規(guī)”、13世紀(jì)亞述文明時(shí)期關(guān)于政府高官與亞述公主間賄賂的史料記載等無(wú)一不是腐敗的表現(xiàn)?！叭绻f(shuō)腐敗問(wèn)題在工業(yè)化國(guó)家十分嚴(yán)重的話，那么在大部分發(fā)展中國(guó)家和處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中的國(guó)家，腐敗已經(jīng)發(fā)展成為一種危機(jī)。后面這些國(guó)家痛苦地發(fā)現(xiàn)，由政府領(lǐng)導(dǎo)或政府指導(dǎo)的，旨在通過(guò)中央計(jì)劃的方式來(lái)改善人民生活的努力最終是失敗的?！盵1]腐敗腐蝕著國(guó)家社會(huì)機(jī)器、破壞社會(huì)良俗。腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著一國(guó)政府，使民眾對(duì)其深惡痛絕。

關(guān)于腐敗問(wèn)題學(xué)界的研究主要圍繞腐敗的表現(xiàn)、成因、影響與對(duì)策展開(kāi)。

首先，關(guān)于腐敗的表現(xiàn)形式。腐敗現(xiàn)象盡管表現(xiàn)紛繁，但其形式不外乎兩類，一種發(fā)生在提供“符合規(guī)則”的公共服務(wù)或合同的時(shí)候，一種則是發(fā)生在“違反規(guī)則”地提供服務(wù)或合同的時(shí)候。[1]（7）同時(shí)，由于腐敗現(xiàn)象的復(fù)雜性，除了常見(jiàn)的貪污、受賄等違法違紀(jì)現(xiàn)象之外，還有大量游走于規(guī)則與程序邊緣的“邊緣腐敗”現(xiàn)象。[2]此外，受社會(huì)制度與體制安排、權(quán)力的監(jiān)控、國(guó)民與官員的素質(zhì)、反腐敗方略的設(shè)計(jì)等因素的影響，特定時(shí)間內(nèi)社會(huì)特定階層中腐敗行為發(fā)生的規(guī)模、涉及的范圍、腐敗主體的絕對(duì)值與相對(duì)值以及腐敗行為的烈度、性質(zhì)等也不同，即腐敗的頻度也是存在差異的。[3]同時(shí)，腐敗在不同領(lǐng)域具有不同的含義與側(cè)重點(diǎn)，例如公共部門和私人部門。然而，腐敗歸根結(jié)底是對(duì)公權(quán)力的濫用。本文著重要討論的是政府機(jī)構(gòu)存在的行政腐敗，分析政府公務(wù)人員通過(guò)其職位而控制、影響政府行為的不當(dāng)?shù)美袨椤?/p>

其次，關(guān)于腐敗的成因及影響。對(duì)于這一問(wèn)題，目前經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)等不同學(xué)科給出了不同的解釋。以往學(xué)界主要從史學(xué)、政治學(xué)角度論述腐敗的成因，如吳思的《潛規(guī)則》。吳思通過(guò)對(duì)中國(guó)古代官場(chǎng)潛規(guī)則的研究，認(rèn)為中國(guó)古代的國(guó)家政治體制使得官吏擁有合法的禍害別人的能力，并由此作為整個(gè)古代官僚集團(tuán)的看家本領(lǐng)，即所謂“身懷利器，殺心自起”。[4]這一觀點(diǎn)對(duì)于中國(guó)古代官場(chǎng)腐敗的分析深刻、形象、入木三分，且對(duì)當(dāng)前我國(guó)反腐敗研究也具有積極的借鑒意義。近年來(lái)根據(jù)實(shí)踐的需要，學(xué)界對(duì)于腐敗問(wèn)題的研究主要圍繞經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域展開(kāi)，主要從腐敗問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、收入平等化間的因果聯(lián)系等方面進(jìn)行分析。第一，通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、建構(gòu)模型、定性與定量相結(jié)合的方式，駁斥了腐敗通過(guò)間接激勵(lì)政府雇員、減少行政羈絆從而有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的謬論。如闡大學(xué)、羅良文“利用多國(guó)面板數(shù)據(jù)實(shí)證研究了腐敗與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，認(rèn)為對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，腐敗不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，一開(kāi)始體制很不健全，政府管制較多，通過(guò)腐敗能使資源按私人部門的意愿進(jìn)行分配，有利于私人投資者避開(kāi)政府蹩腳的政策和低效的管制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但腐敗與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是一種倒U型的關(guān)系，腐敗對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用只是暫時(shí)的；對(duì)于我國(guó)而言，目前處于倒U型的右半部分，即腐敗不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。[5]第二，還有學(xué)者利用 1999-2007 年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)提出，財(cái)政分權(quán)能夠通過(guò)推動(dòng)政府規(guī)模膨脹和支出結(jié)構(gòu)扭曲而加重地區(qū)的腐敗程度，而在控制政府規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)的前提下，財(cái)政分權(quán)則能對(duì)地區(qū)腐敗水平產(chǎn)生抑制作用。[6]地區(qū)腐敗治理不僅可以影響本地政府的某些支出項(xiàng)目，還能夠?qū)ο噜彽貐^(qū)的政府支出水平產(chǎn)生影響，因此，中央政府有必要對(duì)地方官員腐敗進(jìn)行統(tǒng)籌治理。[7]第三，通過(guò)對(duì)各省經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的研究，有學(xué)者提出中國(guó)的腐敗顯著地?cái)U(kuò)大了城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部居民的收入不平等。第四，目前腐敗還出現(xiàn)了“權(quán)力家族腐敗”、“權(quán)力資本腐敗”、“權(quán)黑聯(lián)姻腐敗”、“權(quán)力司法腐敗”等新的趨勢(shì)。[8]顯然，學(xué)界目前著力對(duì)于腐敗問(wèn)題在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成因及造成的危害性進(jìn)行了詳細(xì)研究。

再次，關(guān)于腐敗的對(duì)策。目前，學(xué)界主要從以下幾個(gè)方面對(duì)于腐敗問(wèn)題進(jìn)行對(duì)策性研究：第一，關(guān)鍵性的制度因素在于干部的選拔任用，因此，應(yīng)從增強(qiáng)選官過(guò)程中民主程序的制度剛性、地方反腐機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立化、營(yíng)造體制良性運(yùn)作的外部環(huán)境等方面完善干部體制，打破潛規(guī)則，讓遏制腐敗的顯規(guī)則真正發(fā)揮效能。[9]第二，預(yù)算公開(kāi)是政府走向清廉的必由之路。[10]第三，反對(duì)腐敗，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是主渠道。[11]同時(shí)，強(qiáng)化公民的社會(huì)參與對(duì)于反腐敗意義重大。

總之，學(xué)界圍繞腐敗的表現(xiàn)形式、成因與影響以及對(duì)策等方面對(duì)我國(guó)的腐敗問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)研究，對(duì)于開(kāi)展反腐敗工作具有重要的理論與參考價(jià)值。然而，需要注意的是，在為反腐敗提供對(duì)策性思路的同時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)更為關(guān)注什么是我國(guó)反腐敗制度化、常態(tài)化、機(jī)制化最為根本的制約，即如何完成階段性反腐—制約腐敗—構(gòu)建廉政體系這一過(guò)程？這正是本文所要著力解決的問(wèn)題。本文認(rèn)為，我國(guó)的腐敗治理應(yīng)從早期的一窩蜂式的運(yùn)動(dòng)式階段性的反腐，轉(zhuǎn)向通過(guò)制度、規(guī)則、規(guī)范建立起反腐敗、制約腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，并最終逐步建立起中國(guó)式的廉政體系。“廉政體系體現(xiàn)了宏觀的改革觀，即通過(guò)政府過(guò)程（領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范、機(jī)構(gòu)改革、司法改革、官僚機(jī)構(gòu)的程序性改革等）和社會(huì)改革來(lái)解決公共部門的腐敗問(wèn)題。即使腐敗只是局部性的，它通常也是由政治系統(tǒng)失敗而導(dǎo)致的。所以改革的根本重點(diǎn)是改革和改變體制，而不是譴責(zé)個(gè)人”。[1]（52）

二、立法專門化：治理腐敗的前提

與西方國(guó)家以立法為目標(biāo)的政策過(guò)程不同，中國(guó)政府自2003年以來(lái)一直努力完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制，希望以此建立起一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的政策過(guò)程。[12]這一點(diǎn)在反腐敗過(guò)程中同樣如此。較之于OECD國(guó)家制約腐敗，建構(gòu)國(guó)家廉政體系的做法，我國(guó)對(duì)于腐敗采取的措施是“反”與“制約”，且“反”較之于“制約”更為常見(jiàn)；對(duì)腐敗官員的處罰常以黨紀(jì)處分代替刑罰；反腐運(yùn)動(dòng)的時(shí)機(jī)、頻率，強(qiáng)度，以及對(duì)腐敗問(wèn)題的調(diào)查和懲罰在很大程度上受行政力量的影響，有學(xué)者把這種反腐模式稱為“中國(guó)式反腐敗”。[13]這就涉及到我國(guó)反腐敗的主體，是政黨還是政府？這也是本文首先要厘清的問(wèn)題。

我國(guó)國(guó)情決定了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在反腐敗過(guò)程中扮演重要的角色，并形成了中國(guó)式反腐敗的特點(diǎn)。如學(xué)界將中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)的工作重心的轉(zhuǎn)移變化作為劃分我國(guó)反腐敗進(jìn)程的標(biāo)準(zhǔn)，將1949年至今我國(guó)的反腐敗進(jìn)程劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段，1949年10月到1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)作為探索階段；第二階段，1978年12月至1992年10月中共十四大的召開(kāi)作為考驗(yàn)階段；第三階段，從1992年10月開(kāi)始至今作為總結(jié)階段。[14]自始至終，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)反腐敗的主體。中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于反腐敗的方針政策、規(guī)劃方案成為影響我國(guó)反腐敗進(jìn)程的決定性因素。

當(dāng)前我國(guó)反腐敗的依據(jù)、反腐敗的機(jī)構(gòu)、反腐敗的對(duì)象無(wú)一不指向黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。首先，反腐依據(jù)。在我國(guó)，除了憲法、地方政府組織法、公務(wù)員法、人大代表選舉法之外，懲治腐敗的法律依據(jù)主要來(lái)自規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的章程、意見(jiàn)、條例、辦法，而多年來(lái)學(xué)界一直呼吁的反腐敗法、預(yù)防腐敗法等專門性法律規(guī)范始終未能成型。其次，反腐機(jī)構(gòu)。我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局?？梢?jiàn)，我國(guó)反腐過(guò)程中，黨、政反腐過(guò)程中立法、機(jī)構(gòu)混合現(xiàn)象較為嚴(yán)重。最后，反腐懲戒競(jìng)合問(wèn)題。黨、政在我國(guó)反腐過(guò)程中一直呈混合盟軍狀態(tài)，法律、規(guī)范、機(jī)構(gòu)、運(yùn)作等反腐要素合力作用過(guò)程中，往往會(huì)在監(jiān)管、預(yù)防、尤其懲罰腐敗過(guò)程中出現(xiàn)同時(shí)競(jìng)合的狀況。在此情形下，由于目前缺乏對(duì)于黨、政反腐法律、反腐機(jī)構(gòu)實(shí)踐中同時(shí)遭遇，孰先孰后等具體程序性與操作性問(wèn)題的規(guī)范與說(shuō)明，既不利于黨、政合力反腐的共同行動(dòng)，造成了反腐過(guò)程中的漏洞與真空地帶，又給同時(shí)違背黨紀(jì)國(guó)法的腐敗分子減輕實(shí)際罪責(zé)、逃避法律制裁制造了可乘之機(jī)。

黨、政反腐的現(xiàn)狀是由我國(guó)國(guó)情決定的。不可否認(rèn)，中國(guó)國(guó)情的特殊性決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)革命、改革、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中承擔(dān)的重要職責(zé)。根據(jù)發(fā)展需要，當(dāng)前應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行黨、政立法的分類化改革：首先，應(yīng)適時(shí)建立起針對(duì)黨員違法違紀(jì)監(jiān)督審查的專門性實(shí)體性法律與程序性法律；其次，應(yīng)分類、專門制定對(duì)政府公務(wù)員腐敗問(wèn)題進(jìn)行懲治的實(shí)體性法律與程序性法律；最后，對(duì)既違反黨紀(jì)又違反國(guó)法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管、處罰應(yīng)制定專門的程序性法律，詳細(xì)說(shuō)明對(duì)于黨、政領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違法違紀(jì)時(shí)，如何調(diào)查取證、黨紀(jì)國(guó)法懲罰適用的先后順序及數(shù)罪并罰等具體的操作性細(xì)節(jié)，從而可以有效避免實(shí)踐中頻頻出現(xiàn)的以黨紀(jì)處罰代替刑法處罰的情況?？傊h、政反腐立法的專門性區(qū)分與完善，有助于明晰黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員、公務(wù)員及非黨員公務(wù)員在腐敗界定上的含糊不清，杜絕大量存在的不作為腐敗、灰色腐敗、邊緣腐敗等形形色色的潛規(guī)則化的腐敗形式；有助于加大我國(guó)政府對(duì)于腐敗問(wèn)題監(jiān)管與懲處力度；有助于強(qiáng)化對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)行為的監(jiān)督與處罰；有助于使我國(guó)反腐敗工作具有長(zhǎng)效性；有助于我國(guó)廉政體系立法的專門化，從而為治理腐敗打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化：治理腐敗的利器

據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大后我國(guó)22名落馬高官同地任職平均31年，且職業(yè)生涯中有擔(dān)任秘書或秘書長(zhǎng)經(jīng)歷的占到了近三分之一。[15]盤根錯(cuò)節(jié)、關(guān)系復(fù)雜、網(wǎng)絡(luò)化、集團(tuán)化、高官化是當(dāng)前我國(guó)腐敗的突出特點(diǎn)。加之，監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，從而造成了監(jiān)督乏力的局面。我國(guó)擁有監(jiān)察權(quán)的職能部門如中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局等，在組織形式、性質(zhì)、財(cái)政、人事等方面大同小異，均屬于我國(guó)黨、政職能部門，且與黨委和政府具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，缺乏獨(dú)立性，致使對(duì)于腐敗的監(jiān)察、懲治效力大打折扣。因此，應(yīng)以立法形式積極推動(dòng)我國(guó)反腐敗監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化。作為制約權(quán)力腐敗的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只有具有獨(dú)立性，才能真正發(fā)揮監(jiān)察、監(jiān)督、預(yù)防的功能。為此，除了OECD國(guó)家，新加坡、中國(guó)香港等亞洲國(guó)家、地區(qū)也紛紛將其反腐敗機(jī)構(gòu)改革為獨(dú)立機(jī)構(gòu)（諸如新加坡的反貪污調(diào)查局、香港的廉政公署、加拿大審計(jì)署等），從而在腐敗預(yù)防、監(jiān)管、遏制方面發(fā)揮了極為重要的作用。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，[16]兼具彈性化、專業(yè)性、公共性、社會(huì)性、高效性等特點(diǎn)，最適宜承擔(dān)調(diào)查、管制、仲裁性質(zhì)的腐敗事宜，因此成為目前發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)反腐過(guò)程中最主要的組織形態(tài)之一。反觀我國(guó)大陸的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，無(wú)論是垂直管理、派出管理還是屬地管理，在制度設(shè)計(jì)上無(wú)法與被監(jiān)察對(duì)象在財(cái)政、人事方面完全分開(kāi)，獨(dú)立性很差，致使監(jiān)督乏力。此外，我國(guó)地域廣大、人口眾多，地區(qū)發(fā)展差異較大，很多學(xué)者對(duì)于我國(guó)模仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行反腐存在諸多疑慮：第一，關(guān)于管理模式。新加坡、香港的獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)直接向最高行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，在我國(guó)是否應(yīng)采取分級(jí)負(fù)責(zé)的方式？對(duì)此，本文認(rèn)為，分級(jí)的方式是可取的，但是分級(jí)本身必須在獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行，不應(yīng)將分級(jí)負(fù)責(zé)變?yōu)橹匦陆挥筛骷?jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)，否則，反腐機(jī)構(gòu)獨(dú)立化將永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第二，關(guān)于組織模式。鑒于中國(guó)國(guó)情的特殊性，我國(guó)的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。此外，為了確保反腐獨(dú)立機(jī)構(gòu)的制度化，通過(guò)專門性立法確定獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)的地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部監(jiān)管、運(yùn)作、財(cái)務(wù)制度以及考核等。同時(shí)，必須確保作為獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)的完全獨(dú)立性，是完全獨(dú)立于黨政之外的反腐機(jī)構(gòu)。第三，必須確保獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)化及其運(yùn)作的透明化與規(guī)范化，從而防止權(quán)力異化。第四，與其他反腐機(jī)構(gòu)的關(guān)系。獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)應(yīng)在保留黨中央派出巡視監(jiān)督的基礎(chǔ)上，全面精簡(jiǎn)、壓縮、改革現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，重新謀劃布局，否則，我國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性將無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。在改革現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)的同時(shí)，要建立獨(dú)立反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)。獨(dú)立反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)以監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員的違法違紀(jì)行為為己任，其權(quán)限范圍不受其他行政機(jī)構(gòu)制約、限制，并有權(quán)調(diào)查其他反腐機(jī)構(gòu)的涉嫌腐敗行為，同時(shí)，獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)反腐工作之外，還應(yīng)借鑒香港廉政公署做法，承擔(dān)預(yù)防腐敗與加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的職能。

總之，反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化意義重大。我國(guó)的監(jiān)察特使歷來(lái)隸屬于政府派出組織，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家則逐漸將監(jiān)察特使發(fā)展成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，且監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化是目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的通行做法。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化不僅體現(xiàn)了一種更為靈活、彈性化的反腐組織模式，更為重要的是，彰顯了政府應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的腐敗現(xiàn)象所采取的更為多樣化的措施與制度設(shè)置。同時(shí)，體現(xiàn)了一國(guó)最高決策者政治上反腐的決心，折射出政府本身對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)的改革與調(diào)整。因此，建立一個(gè)非政府性的獨(dú)立的專業(yè)的高效的廉潔的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，既是治理腐敗的利器，也是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建廉政體系的必要條件。

四、去官僚化：治理腐敗的基礎(chǔ)

中國(guó)在三十多年經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的同時(shí)，也形成了龐大的公務(wù)員群體。①在“大政府、小社會(huì)”的管理模式下，國(guó)家賦予了我國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)過(guò)多政治資源、經(jīng)濟(jì)資源及社會(huì)資源，公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員儼然已經(jīng)成為目前中國(guó)龐大的掌握公權(quán)力的社會(huì)階層，且官僚化趨勢(shì)嚴(yán)重。公務(wù)員源自西方政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分，其根本職責(zé)在于公共政策的具體執(zhí)行。然而，在當(dāng)下中國(guó)，公務(wù)員，哪怕是最為基層的公務(wù)員也被認(rèn)為是掌握公權(quán)力的官僚階層。盡管近年來(lái)中央大力推進(jìn)行政審批權(quán)下放與簡(jiǎn)政放權(quán)，力圖改變這一現(xiàn)狀，但擁有政策審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、解釋權(quán)、變通權(quán)，身受國(guó)家各項(xiàng)公共政策庇佑與公共物品終身保障的公務(wù)員階層無(wú)疑仍是目前中國(guó)最為龐大的官僚階層。盡管馬克斯·韋伯認(rèn)為官僚制僅僅是內(nèi)部規(guī)章制度嚴(yán)密、等級(jí)森嚴(yán)的科層制組織形態(tài)，然而，根植于官本位文化的中國(guó)，官僚一詞僅具有貶義，一度是特權(quán)、腐敗、低效率的代名詞。官僚腐敗，一定意義上源自于其作為官僚體系的一分子，由此擁有的“合法地禍害別人的能力，乃是官吏們的看家本領(lǐng)。這是一門真正的藝術(shù)，種種資源和財(cái)富正要據(jù)此分肥并重新調(diào)整”。[5]（9）而中國(guó)公務(wù)員尤其是大量從事政策執(zhí)行的事務(wù)類的官員，由于法律、政策的缺失，制度規(guī)范未能對(duì)其身份進(jìn)行準(zhǔn)確定位，大政府模式下政府內(nèi)部市場(chǎng)化程度不高，大量行政審批性事務(wù)的經(jīng)手，較高的社會(huì)地位、福利待遇，加之中國(guó)傳統(tǒng)文化中千百年來(lái)長(zhǎng)期積淀的官本位文化，使得中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍整體出現(xiàn)官僚化傾向。官僚化不僅造成了行政效率低下，也使得公務(wù)員哪怕是普通基層公務(wù)員也擁有了吳思所謂的“合法地禍害別人的能力”。近年來(lái)頻頻曝光的大量基層公務(wù)員的行賄受賄等顯性腐敗行為，以及行政瀆職行為、行政不作為、行政懶作為、行政濫作為等隱性腐敗行為便足以證明這一點(diǎn)?！皳?jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息，為掌握全國(guó)貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定精神情況，中央紀(jì)委在31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、60個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)建立了落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神情況月報(bào)制度。截至2014年1月31日，全國(guó)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題2288起，處理2986人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分920人?！盵17]

通過(guò)表1不難發(fā)現(xiàn)，從數(shù)量來(lái)看，目前我國(guó)基層公務(wù)員、基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)狀堪憂。從腐敗方式來(lái)看，除了違規(guī)大建樓堂館所、大吃大喝、違規(guī)配備使用公務(wù)用車、公款旅游等腐敗行為之外，違反工作紀(jì)律現(xiàn)象最為嚴(yán)重，尤其在中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來(lái)，作為公職人員違反工作紀(jì)律現(xiàn)象仍然大量存在。在對(duì)于腐敗持零容忍態(tài)度的清廉排在國(guó)際前列的國(guó)家，行政不作為、行政懶作為、行政濫作為等公職人員違反工作紀(jì)律的一般行為也被認(rèn)定為腐敗行為，而這一現(xiàn)象在我國(guó)各地，尤其是縣、處、鄉(xiāng)、科一級(jí)公務(wù)人員當(dāng)中數(shù)量之多，著實(shí)令人深思。此外，一方面是媒體頻頻曝出的公務(wù)員群體享有的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、甚至低菜價(jià)等種種特權(quán)；另一方面則是日前南京打人官員夫婦、中組部“12380”網(wǎng)站公開(kāi)通報(bào)的各地賄買官案，從而不難解釋為何兩會(huì)期間民眾對(duì)于何香久提議為公務(wù)員漲工資這一言論的過(guò)激行為。種種數(shù)據(jù)事實(shí)無(wú)不顯示，目前中國(guó)民眾對(duì)于公務(wù)員階層的辦事拖沓、權(quán)力尋租、特權(quán)行政等諸多違規(guī)、違紀(jì)行為的不滿程度相當(dāng)嚴(yán)重。因此，通過(guò)制度設(shè)計(jì)革除現(xiàn)有公務(wù)員官僚化弊端勢(shì)在必行。

首先，應(yīng)積極推進(jìn)政府部門內(nèi)部職能實(shí)現(xiàn)形式的改革。學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)該且可以交由社會(huì)的政策執(zhí)行權(quán)通過(guò)合同、外包、代理等方式進(jìn)行混合制治理，積極構(gòu)建權(quán)力與權(quán)利共建共存的代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體各異的決策組織形式，從而實(shí)現(xiàn)公務(wù)員機(jī)構(gòu)本身的精簡(jiǎn)與瘦身。其次，除了應(yīng)明確區(qū)分事務(wù)官的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范公務(wù)員的工資待遇以及違紀(jì)懲治措施外，還應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織形式進(jìn)行彈性化改革，以此減少公務(wù)員的人數(shù)。因?yàn)?，?duì)于組織而言，“就某些職能（如預(yù)算撥款分配，經(jīng)濟(jì)規(guī)章，對(duì)某些行業(yè)的專業(yè)監(jiān)督，以及有時(shí)政府行為須遵守該實(shí)體的管轄）和某些制度性設(shè)計(jì)而言，不同的組織形式有助于提高實(shí)體不受當(dāng)前政治和行政影響的獨(dú)立性，同時(shí)還可以向社會(huì)暗示一種變革?？偟膩?lái)看，這種變革需要不同的治理結(jié)構(gòu)，一定程度的管理自主權(quán)，以及一個(gè)不同的控制環(huán)境”。[18]再次，在精簡(jiǎn)公務(wù)員機(jī)構(gòu)、人員基礎(chǔ)上，大力引進(jìn)社會(huì)資本與社會(huì)力量共同承擔(dān)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，保留那些必須的少量的公共政策的執(zhí)行者作為公務(wù)員。嚴(yán)格公務(wù)員任職、考核的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工作的公共性、服務(wù)性與風(fēng)險(xiǎn)性。為此，要根據(jù)社會(huì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定公務(wù)員工資、待遇，并以法律形式規(guī)定公務(wù)員工資及漲幅。最后，以立法形式積極推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、審查制度，同時(shí)嚴(yán)禁公務(wù)員及其家屬利用職權(quán)之便涉足與之相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域。

通過(guò)以上變革，OECD國(guó)家大量的國(guó)家公務(wù)員演變?yōu)樵趫?zhí)行機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體中執(zhí)行政策的政府雇員。這一改革，不僅減少了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了行政效率，更為重要的是實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員整體的去官僚化改革。例如，英國(guó)目前有131家行政管理機(jī)構(gòu)，雇用人員總數(shù)超過(guò)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的3/4；在德國(guó)，僅有6%的聯(lián)邦公共機(jī)構(gòu)員工直接歸各聯(lián)邦部門管理。18]（12）可見(jiàn)，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)政府而言，“國(guó)退民進(jìn)”不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在行政體制改革過(guò)程中，也應(yīng)秉持這一原則，通過(guò)改革重新定位公務(wù)員政策執(zhí)行、服務(wù)民眾的職能，并通過(guò)制度改革，改變以往公務(wù)員官僚化的組織模式，從而消除泛官僚化帶來(lái)的行政不作為、瀆職、濫作為等腐敗行為。去官僚化應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)廉政改革的方向之一。

總之，通過(guò)制度改革，改革公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)公務(wù)員數(shù)量，消除公務(wù)員作為服務(wù)性公職人員在工資、福利、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域的特權(quán)。樹立公務(wù)員就是從事服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)的觀念。通過(guò)制度化建設(shè)逐漸改變公務(wù)員中的官僚作風(fēng)，回歸其政策執(zhí)行者、公眾仆人的角色原型。

五、監(jiān)督社會(huì)化：治理腐敗的保障

近年來(lái)，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。黨的十八大后，反腐力度加大，大批涉嫌腐敗的黨政官員紛紛落馬。我國(guó)反腐敗工作應(yīng)著重從哪些方面入手？如何將反腐敗由運(yùn)動(dòng)階段性納入常態(tài)化機(jī)制，構(gòu)建起我國(guó)良好的廉政體系？正是本文探討的目的所在。

從簡(jiǎn)單的運(yùn)動(dòng)式的反腐敗、到階段化定期的制約腐敗，乃至建構(gòu)一國(guó)穩(wěn)定的廉政體系是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。而在這一過(guò)程中除了需要制度化改革之外，還必須有多元社會(huì)力量的積極參與。因此，監(jiān)督社會(huì)化可以說(shuō)是構(gòu)建一國(guó)廉政體系的重要保障。監(jiān)督除了依靠國(guó)家、政黨之外，還必須鼓勵(lì)個(gè)人、社區(qū)、團(tuán)體、非政府組織等社會(huì)力量的廣泛參與。即通過(guò)國(guó)家制度化設(shè)置由上而下的預(yù)防、懲戒體系，通過(guò)社會(huì)建立由下而上的監(jiān)督、控制系統(tǒng)，并由國(guó)家、社會(huì)二者合力構(gòu)建一個(gè)全方面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，最終才能保障一國(guó)廉政體系的最終成型。因此，在國(guó)家法律、制度制約的同時(shí)，必須確保國(guó)家為社會(huì)力量的發(fā)育壯大留有空間。

與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為我國(guó)的反腐工作開(kāi)辟了更多的渠道。有研究者對(duì)我國(guó)2010-2012年反腐事件首次曝光媒體進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果[19]如下：

可見(jiàn)，除了傳統(tǒng)意義上的報(bào)紙、雜志，論壇社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)新聞、官方網(wǎng)站、微博、微信等形式則成為目前曝光腐敗的最佳工具。因此，必須著手進(jìn)行以下幾個(gè)方面的改革：首先，通過(guò)立法、積極構(gòu)建彈性化政府，打破政府作為公共產(chǎn)品唯一供給者的壟斷角色，不僅有助于政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，而且為其他形式的公共組織、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織留有發(fā)展空間，并通過(guò)政策、資金等人、財(cái)、物的扶植，大力促進(jìn)政府主導(dǎo)下的多元社會(huì)力量積極參與的廉政治理體系的構(gòu)建；其次，從制度設(shè)置上保障社會(huì)力量擁有更多的監(jiān)督權(quán)利與渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)于腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督。最后，政府也要積極利用官網(wǎng)、論壇、微信等新媒體形式與民眾溝通、互動(dòng)，充分利用社會(huì)力量監(jiān)督腐敗。

縱觀近年來(lái)透明國(guó)際關(guān)于世界各國(guó)的廉政指數(shù)后不難發(fā)現(xiàn)，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化水平低的國(guó)家，腐敗指數(shù)越高，同時(shí)，腐敗還伴隨著國(guó)內(nèi)貧富差距擴(kuò)大、政局不穩(wěn)、獨(dú)裁統(tǒng)治。實(shí)踐證明，只有將政府內(nèi)部可以由個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織能夠承擔(dān)的事務(wù)通過(guò)合同購(gòu)買、外包、建立彈性化機(jī)構(gòu)等方式剝離出去，為政府松綁，明確政府作為政策制定、第三方仲裁的角色，才能促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，建構(gòu)起強(qiáng)大的社會(huì)力量，社會(huì)組織才能作為第四種力量監(jiān)督政府，并最終為廉政體系的健康運(yùn)作保駕護(hù)航。

總之，治理腐敗并構(gòu)建起有利于國(guó)家良性發(fā)展的廉政體系絕非朝夕可就。在這一過(guò)程中，必須改革政府治理模式，通過(guò)黨、政法律分類化、組織設(shè)置彈性化、政府職能實(shí)現(xiàn)形式的改革、監(jiān)督主體多元化等措施，實(shí)現(xiàn)立法專門化、監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、公務(wù)員去官僚化、監(jiān)督社會(huì)化，從而最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度化與社會(huì)化合力組合，構(gòu)建起國(guó)家與社會(huì)共同監(jiān)督、預(yù)防的中國(guó)式廉政體系。

注釋：

① 截至2012年底，我國(guó)的公務(wù)員數(shù)量達(dá)到708.9萬(wàn)人。

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[18]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理——代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體[M].國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)事業(yè)單位改革研究課題組譯.北京：中信出版社，2004.10.

[19]2010-2012年反腐事件首次曝光媒體統(tǒng)計(jì)（圖）[EB/OL].http：//www.chinairn.com，2013-06-26.