李國新

（北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

十八屆三中全會在推進(jìn)文化體制機制創(chuàng)新的頂層設(shè)計中，提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略任務(wù),其中重點任務(wù)之一，是文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。十八屆三中全會的明確要求，標(biāo)志著公共圖書館建立以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)由一個理論問題變成了實踐問題。

1 組織架構(gòu)與運行機制

文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是由利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)和運行機制。法人治理結(jié)構(gòu)起源于公司企業(yè)。文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)借鑒了公司企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基本原理，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相對分離又相互促進(jìn)；但又弱化了其資本和財產(chǎn)屬性，不以股份多少決定表決權(quán)的大小，更強調(diào)體現(xiàn)利益相關(guān)方的共同治理。

文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)一般由理事會和管理層構(gòu)成。理事會是決策層的組織形式，是決策和監(jiān)督機構(gòu)。理事會的組成體現(xiàn)共同治理原則，由文化事業(yè)單位的舉辦部門、政府相關(guān)部門、文化事業(yè)單位代表、服務(wù)對象代表和其他有關(guān)方面的代表組成。其中舉辦部門、政府相關(guān)部門的代表實行委派制，服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表實行推選制，文化事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是當(dāng)然理事。理事長原則上由舉辦部門的代表出任。理事會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運行。理事會可以聘請社會專業(yè)人士成立咨詢委員會和各類專業(yè)委員會，為理事會決策提供專業(yè)咨詢和管理咨詢服務(wù)。理事會履行監(jiān)督職責(zé)，也可以單獨設(shè)立監(jiān)事會。理事會本身也要接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。

管理層是理事會的執(zhí)行機構(gòu)，由文化事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人和主要管理人員構(gòu)成。館長由理事會任命或提名。管理層對理事會負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是按照理事會的決策，獨立自主地行使日常業(yè)務(wù)管理權(quán)、財務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)和工作人員管理權(quán)。

法人治理結(jié)構(gòu)要求管理和運營實現(xiàn)“章程化”。章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，是理事會、管理層的運行規(guī)則，是有關(guān)部門對文化事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的依據(jù)。通過章程規(guī)范的主要事項包括，理事會和管理層的關(guān)系；理事會與管理層的產(chǎn)生、職責(zé)、議事制度；法人治理結(jié)構(gòu)必須建立的基本制度，如年度報告制度、信息披露制度、公眾監(jiān)督制度、決策失誤追究制度、審計制度和績效評估制度、黨組織建設(shè)制度等。

概言之，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素，一是決策層建立理事會制度，二是管理層實行行政首長負(fù)責(zé)制，三是管理和運行實現(xiàn)“章程化”。

2 研究成果與實踐現(xiàn)狀

我國對圖書館法人治理、理事會制度相關(guān)問題的關(guān)注和研究大約始于新世紀(jì)之初，最早的研究主題稱之為“圖書館治理”，代表性成果是2004年中科院文獻(xiàn)情報中心黃穎的博士學(xué)位論文《圖書館治理的比較制度研究》（導(dǎo)師為中科院文獻(xiàn)情報中心徐引篪教授、韓國延世大學(xué)李炳穆教授）。該論文在分析研究國外圖書館治理單元、治理制度、治理思想與方法演變等問題的基礎(chǔ)上，提出中國圖書館治理變革的政策建議：改革和完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，逐步推行圖書館委員會制。這是我國圖書館界較早明確提出建立法人治理結(jié)構(gòu)、推行“圖書館委員會”（即今天所說的圖書館理事會）制度的研究成果。在黃穎的博士學(xué)位論文前后，徐引篪教授帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊還發(fā)表了幾篇代表性論文，如《從“統(tǒng)治”到“治理”：管理圖書館范式的演變》、《圖書館治理：概念及其涵義》、《美國圖書館理事會及其啟示》等。

2007年，浙江省臺州市椒江區(qū)圖書館的阮勝利發(fā)表了《探究圖書館治理及其機制的概念與內(nèi)涵》，開始了他對這一主題的持續(xù)研究，到目前為止，阮勝利已經(jīng)在這一主題上發(fā)表了六七篇論文。2008年，圖書館領(lǐng)域的法人治理結(jié)構(gòu)研究升溫。標(biāo)志主要有二：一是黑龍江大學(xué)蔣永福教授的研究成果開始發(fā)表。蔣永福在當(dāng)年發(fā)表的《論圖書館治理》一文中，提出了圖書館治理的四大原則：政府主導(dǎo)原則，社會參與原則，治理主體多元、多層原則，民主決策原則。2010年，蔣永福發(fā)表了《公共圖書館治理結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化策略——針對我國公共圖書館管理體制改革重點的分析》、《從圖書館管理走向圖書館治理——圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與行業(yè)管理初探》；2011年又發(fā)表了《論公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)》、《論圖書館理事會制度》，蔣永福教授的一系列研究成果，展現(xiàn)了其在圖書館法人治理方面較為系統(tǒng)的思考。另一個標(biāo)志是，從2008年開始，深圳圖書館的幾位年輕研究者配合深圳圖書館法人治理試點展開研究，成果陸續(xù)發(fā)表。肖容梅的《公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)初探》、王冬陽的《公共圖書館構(gòu)建理事會治理模式初探》、梁奮東的《西方圖書館理事會》是代表作。深圳圖書館同人的幾篇文章緊密結(jié)合深圳圖書館的理事會試點實踐，有做法介紹，有經(jīng)驗借鑒，有問題分析，標(biāo)志著圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究在我國開始有了實踐基礎(chǔ)與案例支撐。

2008年以后，圖書館學(xué)術(shù)領(lǐng)域的法人治理研究雖說不上是熱點，但一直沒有斷線，關(guān)注和研究這一問題的人呈增加趨勢。2009年初開始的“《公共圖書館法》立法支撐研究”項目在“公共圖書館管理體制研究”子課題中，對公共圖書館的理事會制度作了系統(tǒng)研究。2010年，北京大學(xué)馮佳發(fā)表了《國外公共圖書館理事會制度及啟示——以美國波士頓公共圖書館理事會制度為例》，2011年，安徽省圖書館易向軍發(fā)表了《探索法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館管理上的運用》，2012年，西安文理學(xué)院段小虎等人發(fā)表了有關(guān)研究公共圖書館治理模式的系列論文。以上都屬于比較有影響的研究成果。

十八屆三中全會之后，有關(guān)圖書館法人治理、建立理事會制度的研究引起了各方面的高度關(guān)注。據(jù)悉，文化部、中國圖書館學(xué)會都在設(shè)計、組織相關(guān)的調(diào)研項目，各地的文化行政部門也在研究理事會制度的建設(shè)方案，已經(jīng)啟動的《公共文化服務(wù)保障法》制定和《公共圖書館法（草案）》修改工作，也將如何在法律中規(guī)范公共文化服務(wù)機構(gòu)的理事會制度作為重點研究題目。一個理論與實踐高度互動的應(yīng)用研究熱點正在形成。

實踐層面，2007年以來，我國結(jié)合事業(yè)單位分類改革，在山西、上海、浙江、廣東、重慶等五個省市開展的建立法人治理結(jié)構(gòu)試點，一直在持續(xù)推進(jìn)。2007年10月，深圳市委辦公廳就出臺了《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實施意見》（深辦發(fā)［2007］17號）。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，明確要求主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位完善法人治理結(jié)構(gòu)。2011年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)［2011］5號），提出了事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)，其中包括到“十二五”末，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破。2011年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的配套文件（國辦發(fā)［2011］37號），其中包括《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，對事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則、總體要求、主要內(nèi)容、組織實施提出了明確具體的指導(dǎo)意見。在公共文化領(lǐng)域，深圳市走在了前列。深圳市的公共圖書館、少兒圖書館、群眾藝術(shù)館、博物館、美術(shù)館、工人文化宮、青少年活動中心等文化事業(yè)單位均實行了法人治理結(jié)構(gòu)試點。在公共圖書館領(lǐng)域，截至2013年底，以組建理事會為標(biāo)志建立起法人治理結(jié)構(gòu)的，有無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、成都市成華區(qū)圖書館等。試點單位取得了一些積極成效。如深圳圖書館通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，在促進(jìn)政事分開、建立制衡機制、完善監(jiān)管體系等方面取得了階段性成果。但總的來看，全國進(jìn)行法人治理試點的公共圖書館數(shù)量還很有限。十八屆三中全會之后，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)、實行理事會制度已經(jīng)被納入深化文化體制改革的重點工作。前不久，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組公布了2014年的工作要點，推進(jìn)公共圖書館等文化事業(yè)單位組建理事會試點，是重點改革任務(wù)之一。目前，各地有為數(shù)不少的包括公共圖書館在內(nèi)的公共文化服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)開始了建立法人治理結(jié)構(gòu)、組建理事會的試點進(jìn)程，如浙江省溫州市圖書館日前公開向全社會招募作為公眾代表的公共圖書館理事會理事，標(biāo)志著我國公共圖書館理事會制度已經(jīng)進(jìn)入了以改革創(chuàng)新的思路和舉措實質(zhì)性推進(jìn)的新階段。

3 存在問題與發(fā)展前瞻

由于目前體制機制改革的配套性還很不完善，由于構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系剛剛起步，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)、實行理事會制度在試點過程中暴露出了許多問題，體現(xiàn)了體制機制改革的艱巨性和復(fù)雜性，也提出了今后完善法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)重點解決的問題。

關(guān)于理事會的職能。我國事業(yè)單位法人治理機構(gòu)一般采用“理事會+管理層”的模式，從理論上說，理事會是一個決策和監(jiān)督機構(gòu)，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中也是這樣說的。但是，在實際操作中，理事會的職能卻出現(xiàn)了變異。比如，2009年組建的無錫市圖書館理事會的職能定位是“咨詢機構(gòu)”，圖書館的法人代表（館長）并不進(jìn)入理事會，這種形態(tài)的理事會顯然不具備決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！渡钲趫D書館理事會章程》規(guī)定，深圳圖書館理事會是深圳圖書館的議事和決策機構(gòu)，行使深圳圖書館重大事項議事權(quán)和決策權(quán)?！白h事權(quán)”的權(quán)力邊界在于“議”，“議而不決”是這一權(quán)力的典型特征，不能排除理事會的“議”可能對最后的決策產(chǎn)生影響，但也不能排除最后的“決”與理事會的“議”沒有什么關(guān)系。深圳圖書館理事會在有的問題上有決策權(quán)，在有的問題上只有“議事權(quán)”，其實是“不完全決策權(quán)”，離“決策機構(gòu)”尚有距離。

關(guān)于理事會任命管理層負(fù)責(zé)人。按理事會制度的國際通行做法，管理層負(fù)責(zé)人由理事會任命。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中的說法是：“事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人由理事會任命或提名，并按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)”。深圳圖書館理事會試點的做法是：理事會審議市文體旅游局提名推薦的館長人選。國務(wù)院辦公廳“意見”中的說法，顯然是考慮到了目前我國“黨管干部”的體制，因此有“按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)”的說法，問題在于，第一，目前我國不同的文化事業(yè)單位都對應(yīng)著不同的行政級別，不同行政級別的館長又對應(yīng)著不同的管理權(quán)限，“這一個”理事會對“這一個”館長有沒有“人事管理權(quán)限”，首先就是一個問題。其次，即便“人事管理權(quán)限”不存在問題，還有一個“批準(zhǔn)”與否的制約。假如理事會任命或提名的館長人選“有關(guān)部門”不批準(zhǔn)怎么辦？深圳圖書館理事會對館長任命或提名權(quán)限實際上已經(jīng)做了自我限制：把審議的范圍限定在市行政主管部門“提名推薦”的人選上。換言之，深圳圖書館理事會遴選館長的途徑還非常有限，只能對行政主管部門提名推薦的人選加以審議，而不能有別的途徑，比如不能面向全社會公開遴選，不能接受行政主管部門以外的提名推薦等?？傊?，現(xiàn)行的人事管理體制與理事會制度下的館長遴選機制還不能完全兼容。

關(guān)于理事會決策單位預(yù)決算。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中有“理事會負(fù)責(zé)本單位財務(wù)預(yù)決算決策事項”的說法，《深圳圖書館理事會章程》中也規(guī)定理事會的基本職能之一，是審議圖書館財務(wù)預(yù)算草案。但是，按照現(xiàn)行財務(wù)管理體制，政府財政部門一般是將圖書館經(jīng)費下達(dá)到圖書館的上級主管——文化行政主管部門，而不是直接下達(dá)到圖書館理事會。文化行政主管部門在給圖書館撥付經(jīng)費時，要考慮本系統(tǒng)年度獲得財政經(jīng)費總量、具體單位的發(fā)展目標(biāo)及所承擔(dān)的任務(wù)、系統(tǒng)內(nèi)所轄單位的經(jīng)費平衡等多種因素，與一個具體圖書館理事會的考慮和視野肯定有區(qū)別。經(jīng)費的撥付權(quán)在文化行政主管部門，經(jīng)費的預(yù)算決策權(quán)在圖書館理事會，如果二者出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)、不同主張怎么辦？再進(jìn)一步說，圖書館在運行過程中出現(xiàn)了經(jīng)費問題，館長是找理事會還是找文化局？有學(xué)者進(jìn)一步指出理事會決策財務(wù)預(yù)決算和現(xiàn)行財務(wù)管理體制的矛盾：事業(yè)單位理事會審定的人財物需求計劃需不需要報政府相關(guān)部門批準(zhǔn)？如果需要，理事會決策的權(quán)威性就值得懷疑；如果不需要，豈不是下級單位決定的事情要求上級部門執(zhí)行，成為行政管理上的“荒誕事”？

關(guān)于政府代表參加理事會。局部調(diào)研顯示，在我國，98%以上的事業(yè)單位由政府舉辦，隸屬于國家機關(guān)。因此，事業(yè)單位的理事會自然應(yīng)有政府部門的代表參加，這一點國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中說得很明確，而且作為舉辦單位的政府代表，還應(yīng)出任理事會的理事長?！渡钲趫D書館理事會章程》雖然沒有規(guī)定政府主管部門的代表出任理事長，但規(guī)定理事長由“市文體旅游局委任”，實際上是變相規(guī)定了政府主管部門的代表出任理事長。在實際操作中已經(jīng)顯現(xiàn)的一個問題是，在一個地區(qū)，公共圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館乃至于科技館、工人文化館、青少年宮等文化事業(yè)單位都要組建理事會，這些機構(gòu)的舉辦單位都是政府，政府的主管部門往往歸一，這就意味著某些政府主管部門的某些人（如主管領(lǐng)導(dǎo)）有可能出任眾多文化事業(yè)單位理事會的理事甚至理事長，在這種情況下，政府代表如何保證有足夠的時間和精力正確履行職責(zé)？如果政府代表不能保證正常履行職責(zé)，理事會又怎樣正常運行？不能正常運行的理事會，豈不是淪落為擺設(shè)。

關(guān)于“外部理事”占多數(shù)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》要求，直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，其理事會中“本單位以外人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)”。這一指導(dǎo)意見針對的是我國一些事業(yè)單位在“簡政放權(quán)”改革過程中出現(xiàn)的單位由少數(shù)“內(nèi)部人”控制、不合理的小團(tuán)體利益膨脹的現(xiàn)象，試圖通過增加“外部人”的數(shù)量比例來制約小團(tuán)體利益影響公益目標(biāo)實現(xiàn)的問題。但是，有學(xué)者指出，按照法人治理的基本原理和理事會制度的創(chuàng)設(shè)本意，在理事會中堅持“各方利益不占優(yōu)”是基本原則，目的是體現(xiàn)利益相關(guān)方協(xié)商共治，防止任何一方壟斷決策權(quán)。按這一原理衡量，“外部理事占多數(shù)”有可能造成“外部利益”占優(yōu)，顯然也與現(xiàn)代理事會制度協(xié)商共治、兼顧各方利益的精神不相適應(yīng)。有學(xué)者進(jìn)一步指出，文化事業(yè)單位追求社會效益最大化，一個基本的前提是不能忽略利益相關(guān)各方的基本權(quán)益，其中包括不能忽視單位職工的福利待遇等。由于理事會的決策機制是“票決制”，少數(shù)服從多數(shù)，所以，“外部理事占優(yōu)”的理事結(jié)構(gòu)有可能造成內(nèi)部職工利益受損的結(jié)果，有悖理事會制度的基本精神。與這一問題相關(guān)，在理事會試點實踐中，有的理事會建立了政府代表（理事長）擁有“一票否決權(quán)”的機制。對這一機制，評價大相徑庭。有人認(rèn)為體現(xiàn)了政府作為“出資人”的權(quán)益，是現(xiàn)行管理體制和法人治理結(jié)構(gòu)的有效銜接；也有人認(rèn)為違背了文化事業(yè)單位法人治理“協(xié)商共治”的基本精神，不利于通過理事會制度轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)“管辦分離”。

關(guān)于理事會決策支撐體系建設(shè)。對文化事業(yè)單位來說，理事會制度其實是一個“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的體制。現(xiàn)代公共文化服務(wù)機構(gòu)是專業(yè)化的服務(wù)機構(gòu)，專業(yè)性是其基本特征。而理事會成員并非全都是專業(yè)人員，于是有人問：“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”就比“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”更好嗎？還有，按國際通行做法，事業(yè)單位的理事是不受薪的社會公益職位，最多是有一些交通、誤餐補貼，于是又有人問：難道不拿工資的理事一定比拿工資的管理人員更負(fù)責(zé)任嗎？諸如此類的問題怎樣解決？國際上成功的經(jīng)驗是建立理事會決策的專業(yè)支撐體系，即理事會下設(shè)置若干專門委員會，負(fù)責(zé)就某些專門事項進(jìn)行前期審議，為理事會決策提供參考咨詢意見。如人事方面可設(shè)提名委員會、資質(zhì)審查委員會；財務(wù)方面可設(shè)財務(wù)委員會、審計委員會、薪酬委員會；專業(yè)發(fā)展方面可設(shè)發(fā)展規(guī)劃委員會、資源建設(shè)委員會、規(guī)章制度委員會等。《深圳圖書館理事會章程》有這方面的規(guī)定，如規(guī)定理事會可設(shè)立咨詢委員會或各類專業(yè)委員會，為理事會決策提供專業(yè)咨詢和管理咨詢服務(wù)；可聘請專業(yè)性機構(gòu)、社會專業(yè)人士參與委員會工作。目前的問題是，在試點單位，理事會決策支撐體系建設(shè)的實踐還比較緩慢，決策支撐體系還不完善。

關(guān)于管理運營“章程化”。理事會制度只是法人治理結(jié)構(gòu)中管理層的組織形式，法人治理結(jié)構(gòu)還有一個非常重要的要素：管理和運營實現(xiàn)“章程化”。所謂“章程化”，是說文化事業(yè)單位的管理和運營要建立起基本的制度，如年度報告制度、信息披露制度、財務(wù)審計制度、績效評估制度、社會監(jiān)督制度、黨組織建設(shè)制度等，管理、運營、監(jiān)管都依規(guī)章制度進(jìn)行，這也就是法人治理“依法進(jìn)行”的含義。目前我國的試點單位在制度建設(shè)方面還有明顯差距，比如，年度報告制度報告什么？信息披露制度披露什么？不報告、不披露怎么辦？還沒有明確的規(guī)范。法人治理的根本目的是追求公共文化服務(wù)的最佳秩序和最佳效益，因此，相比于組織架構(gòu)搭建，制度建設(shè)是更為根本、更為重要的事情。

關(guān)于落實獨立法人地位。在法人治理結(jié)構(gòu)中，文化事業(yè)單位是一個獨立運行的法人組織，由館長和其他主要管理人員組成的管理層行使對法人組織的管理運營權(quán)，因此，管理層也被稱為是理事會的執(zhí)行機構(gòu)。從理論上說，管理層按照理事會的決議獨立行使三大權(quán)力：一是業(yè)務(wù)發(fā)展管理權(quán)，二是資產(chǎn)財務(wù)管理權(quán)，三是工作人員管理權(quán)。從試點單位的情況看，目前管理層離完整行使三大權(quán)力還有不小的距離，換言之，館長負(fù)責(zé)制的法人組織管理運行機制還沒有真正建立起來。比如，限于現(xiàn)行人事管理體制，館長還沒有完全的法人組織管理層組閣權(quán)，也沒有工作人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)的決定權(quán)；限于現(xiàn)行財政體制，法人組織還不可能自主建立崗位績效和薪酬掛鉤的管理和激勵機制等。

上述在試點過程中出現(xiàn)的種種問題，歸根到底是兩方面的問題。首先是關(guān)聯(lián)制度的配套銜接不夠。公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實際上是建立新的管理體制和運行機制，是一次全面深刻的體制機制改革，理事會制度所要求的轉(zhuǎn)變政府職能、改變管理方式、法人組織獨立運營，需要管理體制、人事體制、財務(wù)體制做出相應(yīng)的改革，沒有關(guān)聯(lián)制度配套銜接的改革，理事會制度只能是形式，只能是“形似神不似”，甚至只是給人留下“多了一層婆婆”、“平添了麻煩”的感覺。所以，按照十八屆三中全會確定的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的原則，加強關(guān)聯(lián)制度配套銜接的頂層設(shè)計，在相關(guān)領(lǐng)域和方面實施與建立法人治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的改革，是未來推進(jìn)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)健康發(fā)展的關(guān)鍵。其次，公共圖書館法人治理在我國還是一個新事物，試點時間不長，大面積實施尚未起步，國外雖有成熟的做法、成功的經(jīng)驗，但移植到中國并沒有全盤復(fù)制的可能性，因此，許多問題需要我們自己在實踐中探尋突破的方向、解決的辦法。事實上，試點單位在實踐中已經(jīng)在積極探索。比如，怎樣處理黨委領(lǐng)導(dǎo)和法人治理的關(guān)系問題，福建省在試點中采用的辦法是，作為政府代表、單位代表的理事會成員以及行政負(fù)責(zé)人從黨委成員中產(chǎn)生，工會（職代會）主席進(jìn)入理事會，

以體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和法人治理的一致性。深圳圖書館在試點過程中將理事會的職能規(guī)定為“議事和決策機構(gòu)”——

首先是議事，其次才是決策，實際上也是面對現(xiàn)行體制機制制約的一種變通。在關(guān)聯(lián)制度配套銜接改革還沒有到位之前，這是推動建立法人治理結(jié)構(gòu)真正起步的現(xiàn)實選擇。十八屆三中全會拉開了中國全面深化改革的大幕。

今后幾年，在總結(jié)經(jīng)驗、明確問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善政策、改進(jìn)做法，全面推動公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，

實行理事會制度，是事業(yè)發(fā)展的一項重點任務(wù)。

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