于建嶸

國家治理能力不僅僅是制度的整合和應對社會變動的能力，更主要是執(zhí)政者的理政能力，說到底還是執(zhí)政者的能力。

從國家層面來說，執(zhí)政者是社會規(guī)則的引領者。在代議制民主中，執(zhí)政者如何引導民眾制定符合社會發(fā)展方向、適合國家現(xiàn)實情況的社會規(guī)則，并使其上升為國家意志的法律，有著十分重要的作用。執(zhí)政者還是社會規(guī)則的守護者。這要求執(zhí)政者自己應遵守社會規(guī)則，是遵紀守法的表率，同時作為執(zhí)政者要嚴格依法辦事，守護社會規(guī)則。執(zhí)政者還是社會價值的代表者?，F(xiàn)代的社會價值主張自由、平等、法治和民主，順應社會價值是現(xiàn)代執(zhí)政者應具備的執(zhí)政理念。

對各級地方政府和執(zhí)政者來說，確保國家法律和政策的實施，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，正確處理各類突發(fā)事件，確保社會穩(wěn)定和人民生命和財產(chǎn)安全是治理能力的具體表現(xiàn)。近些年來，由于城鎮(zhèn)化加速，社會利益分化加劇，社會矛盾多發(fā)，如何維護社會穩(wěn)定，解決各類社會沖突，已成為了地方執(zhí)政者最重要的工作之一。具體而言，目前，基層社會面臨的最突出問題主要有如下幾個方面。

圍繞土地的利益沖突問題

當前中國的農(nóng)村問題與上個世紀九十年代的三農(nóng)問題相比，呈現(xiàn)出一些新的特點。上個世紀九十年代的三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民的稅負問題。在經(jīng)過國家取消農(nóng)業(yè)稅的改革以及一系列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理配套改革措施之后，三農(nóng)的問題有所緩解。但是近幾年來，基層治理的環(huán)境又開始惡化，農(nóng)民的維權抗爭活動再次增加。此次農(nóng)民維權抗爭活動的核心是土地問題，是圍繞土地權益而產(chǎn)生的利益沖突問題。

較之稅費爭議來說，目前農(nóng)村土地爭議有著較大的變化：其一，從控告方而言，雖然村民聯(lián)名仍然是最為主要的形式，但村級組織已成為了重要的控告方。同時，在一些實際性的沖突中，男女老少齊上陣的情況也經(jīng)常發(fā)生，這與稅費爭議時主要以精英抗爭為主有明顯的不同。其二，市縣政府部門成為被告方的比例較高。其三，公司和開發(fā)商成為了被告方，這在農(nóng)民稅費爭議中是沒有過的。

與農(nóng)民抗稅費主要集中在中部農(nóng)業(yè)省份不同，目前農(nóng)村土地爭議最集中的地區(qū)是沿海較發(fā)達地區(qū)。沖突的方式也發(fā)生了變化。在農(nóng)民的稅費爭議中，上訪、宣傳和阻收是最主要的抗爭方式。而在土地糾紛中，不少農(nóng)民則到縣市政府部門門口或被征土地，甚至高速公路、鐵路上靜坐。與沖突方式的變化相伴隨，沖突程度也變得相對激烈，警農(nóng)沖突時有發(fā)生。

此外，外力介入情況也不同。一些知識精英，主要是法律人士也為了各種目的（經(jīng)濟的、政治的或社會影響）而深入其中，這一點與農(nóng)民因稅費爭議很少有外力長期、并有組織地介入有明顯的不同。

總之，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為目前農(nóng)民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。由于土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題往往涉及巨額經(jīng)濟利益，這也決定土地爭議更具有對抗性和持久性。特別是某些地方政府對失地農(nóng)民進行打壓，以及知識精英出于各種目的的介入，使這一問題具有相當大的復雜性，有可能誘發(fā)較大的社會沖突。

第二代農(nóng)民工如何向市民轉化

今天的農(nóng)民工問題與三十年前的農(nóng)民工問題相比，也呈現(xiàn)出完全不同的特點。我們將中國的農(nóng)民工分為第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工?，F(xiàn)在中國的農(nóng)民工，有60%到70%是第二代農(nóng)民工。所謂的“第二代農(nóng)民工”主要指八零后和九零后的農(nóng)村外出務工者， 第二代農(nóng)民工問題將是中國的重大問題。

與其父輩以務農(nóng)為主，外出打工賺取額外經(jīng)濟收入補貼生活不同，第二代農(nóng)民工進城務工不是暫時性的，而是以在城市定居轉化為城市居民為長遠目標。因此，第二代農(nóng)民工實際上是農(nóng)民向市民轉化的過渡期，城鄉(xiāng)二元的制度化歧視對其影響更大。

第二代農(nóng)民工普遍受教育程度比較高，自身權利意識與平等意識都比較高。他們中的大多數(shù)在打工擇業(yè)時，不愿再從事其父輩所從事的“臟、亂、差”的繁重體力勞動。除了工資報酬之外，工作的條件和環(huán)境成為其就業(yè)時的重要考慮因素。

更為重要的一點是，第二代農(nóng)民工基本上沒有從事過農(nóng)業(yè)體力勞動，不具備農(nóng)業(yè)技術知識。他們的未來發(fā)展方向是進城成為產(chǎn)業(yè)工人，一旦失去在城市的就業(yè)機會，他們便無法像其父輩那樣回鄉(xiāng)種地以維持基本生活。因此，經(jīng)濟波動導致其陷入生活困境的可能性明顯提高，這也對我國的社會保障體系提出了新的挑戰(zhàn)。

總之，由于經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，當前中國農(nóng)民工問題主要是圍繞第二代農(nóng)民工產(chǎn)生的，第二代農(nóng)民工問題的核心是如何創(chuàng)造制度條件保障農(nóng)民向市民順利平穩(wěn)地轉化。這是關系中國城鎮(zhèn)化能否順利推進的大問題。

公眾對政府環(huán)境治理能力的質疑

近年來因為環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件開始出現(xiàn)，并呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。2014年中國東部爆發(fā)大面積持續(xù)多天的霧霾，引發(fā)公眾對政府環(huán)境治理能力的強烈質疑，環(huán)境問題成為考驗執(zhí)政者治國能力的又一重大問題。

總體來看，當前中國的環(huán)境問題有三個特點：一是從中東部向中西部發(fā)展，二是工業(yè)性污染向資源性污染發(fā)展，三是垃圾區(qū)的問題。我認為在未來10年，中小城鎮(zhèn)的垃圾區(qū)問題可能是中國農(nóng)村的一個大問題。當前中國的環(huán)境問題主要是不良的發(fā)展方式造成的，由環(huán)境問題而引發(fā)的“鄰避運動”也開始出現(xiàn)，這與發(fā)達國家曾經(jīng)走過的歷程十分相似。就目前所發(fā)生的環(huán)境污染群體性事件來看，沖突的主體主要是政府、污染企業(yè)和受污染的民眾。在這三方主體中，政府的態(tài)度和作用是關鍵性的。

網(wǎng)絡時代的公眾參與問題

當前，中國社會已進入網(wǎng)絡時代。網(wǎng)絡時代的到來與轉型期社會矛盾錯綜復雜的格局交織在一起，催化出一系列對社會和政治穩(wěn)定構成重大影響的事件，促使轉型期中國的執(zhí)政者必須高度重視網(wǎng)絡時代的公眾參與問題。

首先，網(wǎng)絡在拓展公眾的參與渠道的同時也蘊含著群氓的集體狂歡，打砸搶燒公私財物，甚至針對被抗爭者的殘酷傷害等消極方面。2012年因反日游行示威引發(fā)的社會騷亂，就展現(xiàn)了非理性狂躁所具有的嚴重破壞性。在這一事件中，以網(wǎng)民為代表的民眾群情激憤，民意難平，體現(xiàn)出一種抽象憤怒和集體狂歡意識。

其二，民粹主義下的“無社會組織”后果。參與互聯(lián)網(wǎng)公共事件的多是分散的社會個體成員，其價值觀、通訊能力存在多重分歧的可能性，并且他們對政治權力的影響力非常薄弱，并不具備對特定事件持制度化處理方式的能力。當代中國互聯(lián)網(wǎng)公共事件往往是“個案型”事件，無法成為推動制度變遷和社會變遷的力量。反而在民粹主義的影響下，因為其無組織性的特點而容易最終演變成為局部的社會騷亂，破壞社會秩序。

其三，話語和行為的非理性破壞。網(wǎng)絡生存中的角色虛擬化，使網(wǎng)民的言論和責任是不對等的，表達和發(fā)泄容易走向偏激和非理性的方向。而政府擔心其超過一定的“度”而失去控制，往往會從社會管治的角度加強監(jiān)管。但是“防民之口甚于防川”，嚴格的網(wǎng)絡輿論管制導致許多社會矛盾壓力無法通過顯性的方式表達出來，并被執(zhí)政者感知。這就導致問題逐漸累積并由對個別事件的不滿轉化為對整個體制和社會的怨憤，成為反體制極端行為的溫床。

現(xiàn)代國家的基層治理能力是與國家總的規(guī)則體制相聯(lián)系的，特別是在社會矛盾糾紛處理問題上，需要國家層面規(guī)則的現(xiàn)代化。基層治理能力的提高，需要進行一系列的改革。這不僅需要國家制度建設，如基層人大制度改革，還需要建立各種社會組織。只有社會力量成長起來，才能從根本上改變“強國家、弱社會”的局面，社會才能有效地制約國家權力，實現(xiàn)國家與社會良性互動發(fā)展的格局。

責編/馬靜 美編/于珊