閔杰

北京的服裝店主高嵩、浙江嘉善的私營企業(yè)女老板豆芽和廣州的媒體記者郭華分別生活在中國三大城市群，京津冀、長三角和珠三角。

高嵩在與北京一河之隔的河北燕郊買了一套房，再把戶口從農(nóng)村老家遷移到燕郊。但他并不生活在這里。他說，“房子、戶口都止步在潮白河這一岸的燕郊，而工作、生活、夢想甚至愛情，都在河對岸的北京游蕩?！?/p>

豆芽則是個“鐘擺族”——平時(shí)住在嘉善的公司，周末住上海。豆芽說，嘉善很早前就有一個獨(dú)特的“13579”現(xiàn)象：10%的嘉善人在上海工作、生活；30%以上工業(yè)品是為上海企業(yè)配套或通過上海進(jìn)入其他地區(qū)；50%的農(nóng)產(chǎn)品銷往上海；70%的游客來自上海；90%的外資和縣外內(nèi)資受上海影響進(jìn)入嘉善，“這么一算，和我一樣的‘鐘擺族其實(shí)特別多。”

郭華在廣州上班，妻子在佛山上班，兩人在廣佛交界的地鐵站旁買了房子。對郭華來說，這個小家就是“廣佛同城”的一個縮影。身為記者的郭華發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)有越來越多在廣州上班的白領(lǐng)選擇在佛山南海居住。從南海到廣州，必經(jīng)金沙洲，金沙洲橫跨廣佛，但行政上歸屬于廣州。長期以來，廣州對金沙洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不熱心，“總有種口惠而實(shí)不至的感覺”。

在高嵩看來，京津冀的發(fā)展就是趕不上長三角和珠三角，“就拿地鐵來說，北京所有的地鐵線，都是到了與河北的邊界，就戛然而止了?！?/p>

很多研究者也持類似觀念，認(rèn)為長三角和珠三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展所取得的矚目成就一直令京津冀地區(qū)略顯尷尬。

不過，在長期專注城市群問題研究的上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家劉士林教授看來，在這三個大城市群中，目前尚沒有一個可以在各方面都領(lǐng)先于其他兩個，各城市群在綜合指標(biāo)上各有優(yōu)勢和不足，“目前都比較重視產(chǎn)業(yè)、交通和行政，或是急功近利，需要什么模式就出臺什么政策，難以在三者中形成合力，效率很低、政策銜接性差?！?h3>行政還是市場？

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵曾撰文指出，京津冀和珠三角、長三角最大的區(qū)別是：政治的考量要大于經(jīng)濟(jì)的判斷，區(qū)域之間的差距十分明顯。

這種觀點(diǎn)在目前占據(jù)主流。盤古智庫創(chuàng)始人、新型城鎮(zhèn)化專家易鵬告訴《中國新聞周刊》，京津冀一體化多年推不動的最大問題是市場力量不充分，“很多人說現(xiàn)在京津冀一體化辦公室級別不夠高，我覺得這還是行政主導(dǎo)的思維，級別越高可能問題越大。”

很多人把地鐵視為京津冀行政壁壘的一個典型現(xiàn)象。多年來，關(guān)于北京地鐵延伸至河北的消息起起伏伏，“我們對這種消息都已經(jīng)麻木了”，高嵩告訴《中國新聞周刊》，燕郊盼望地鐵通北京至少已經(jīng)十年了，但總感覺是河北“剃頭挑子一頭熱”。

北京方面則始終未置可否。有媒體報(bào)道，今年5月22日北京十四屆人大常委會上，北京官方首次確認(rèn)地鐵將至河北，但具體城市未披露。但隨后北京市規(guī)劃委出面澄清，“未發(fā)布過任何跨省地鐵線路規(guī)劃的信息”。

在易鵬看來，這件事如果由政府來談，困難重重，“應(yīng)該由各地成立政府控股的投融資有限公司，通過市場談判的方式來解決?！?/p>

河北省社科院經(jīng)濟(jì)所所長薛維君曾表示，京津冀關(guān)系與珠三角、長三角不同，表面看是京津冀三方的關(guān)系，實(shí)際上是“三地四方”的關(guān)系?！暗谒姆绞侵改芰繜o限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個獨(dú)立的直轄市，又是中央所在地，客觀上造成了北京是這一區(qū)域的超級存在或超級主體?！?/p>

不過，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成更傾向從市場因素看待京津冀的癥結(jié)，“真正的合作都是市場、企業(yè)的合作，是要素的流動，政府只能影響合作，不能完全主導(dǎo)，京津冀未來也是如此。”

但他坦言，京津冀范圍內(nèi)，行政壁壘比較嚴(yán)重，這方面是最不令人滿意的。

“行政切割最明顯之處，就是基礎(chǔ)設(shè)施沒有互聯(lián)互通，影響了要素的流動。北京基礎(chǔ)設(shè)施很發(fā)達(dá)，路網(wǎng)密度和質(zhì)量都很好，但是一到河北，路少，不暢通，尤其是很多斷頭路”，肖金成告訴《中國新聞周刊》，京津冀與長三角、珠三角最大的區(qū)別，在于北京與河北之間，存在經(jīng)濟(jì)上的巨大落差，“北京與河北存在一個懸崖，不是緩坡?！?/p>

在他看來，這種落差嚴(yán)重影響了企業(yè)的對接，更影響了要素的流動。相比之下，長三角和珠三角的市場因素更為充分和活躍，是不爭的事實(shí)。

珠三角是中國改革開放以后最早與外界接觸的地區(qū)。作為全國最早受益于外向經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的地區(qū)，1990年珠三角經(jīng)濟(jì)的外貿(mào)依存度曾經(jīng)一度達(dá)到了128.55%，而當(dāng)時(shí)的長三角和京津冀其外貿(mào)依存度僅為22.11%和18.56%。相比之下，直到今天，京津冀地區(qū)對外貿(mào)易對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度仍然比較低。

一體化是政府還是市場在推動？上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林不太贊同用一種“政府—市場”二分法。他認(rèn)為，在中國城市群規(guī)劃和建設(shè)中，政府和市場常常呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你”的局面，“有些階段和層面是政府主導(dǎo)，而有些階段和層面則是市場主導(dǎo)，有些問題表面上是政府主導(dǎo)而實(shí)際上是市場主導(dǎo)，有些問題則相反，甚至還有先是政府主導(dǎo)后來被市場替代，也有先是市場發(fā)動但陷入困境后又不得不讓政府來接管”。

輻射還是虹吸？

對比三地，不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：即京津冀一帶存在著行政區(qū)劃所帶來的“貧困帶”，但是在長三角，江浙兩省和上海接壤的區(qū)縣，江浙區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要遠(yuǎn)高于上海郊縣，而蘇州市所吸收的FDI（外商直接投資）甚至要超過上海。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，京津?qū)颖辈粌H僅沒有輻射，反而卻因?yàn)槠鋬?yōu)越的資源配置，把周邊的要素吸引到京津來，人才、置業(yè)甚至包括農(nóng)民工到這里來打工，造成的最大困境則是“環(huán)首都貧困帶”。

2005年8月17日，亞洲開發(fā)銀行的一份調(diào)查報(bào)告首次提出：在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。2012年3月，由首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)主持的首部京津冀藍(lán)皮書——《京津冀區(qū)域一體化發(fā)展報(bào)告（2012）》指出，“環(huán)首都貧困帶”不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后。

肖金成也是最早關(guān)注到“環(huán)首都貧困帶”的學(xué)者之一。“北京在不少方面是占了他們便宜的。以水資源為例，官廳水庫和密云水庫的水分別來自河北的張家口和承德，為了給水庫提供干凈的水源，張家口和承德的工業(yè)已經(jīng)被叫停，北京方面理應(yīng)對其進(jìn)行補(bǔ)償”，肖金成告訴《中國新聞周刊》，而事實(shí)上，在北京自來水的收費(fèi)項(xiàng)目中，是包含水資源費(fèi)的。1999年12月22日，北京市發(fā)改委將居民用水水資源費(fèi)調(diào)整為1.26元/立方米，在早年每立方米按0.6元收取的時(shí)候，北京每年收取的該費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到十幾個億，這筆費(fèi)用理應(yīng)分給張家口和承德，但這筆錢卻進(jìn)入了北京市的地方財(cái)政了。

從歷史上看，珠三角的發(fā)展一定和香港有關(guān)，長三角的發(fā)展一定和上海有關(guān)，但是京津冀周邊的發(fā)展至少在完成工業(yè)化進(jìn)程中，與北京的關(guān)系不大。

肖金成說，但按常理來看，北京和天津兩大城市，應(yīng)會對周邊有帶動和輻射作用，但北京和河北等地的行政切割非常嚴(yán)重，“不僅不輻射，甚至存在虹吸效應(yīng)”。

相比之下，上海作為長三角中心城市對于周邊帶來的溢出效應(yīng)要明顯得多。

浙江嘉善的私營企業(yè)主豆芽告訴《中國新聞周刊》，她在很小就知道“星期日工程師”的故事。

在改革開放初期，在江浙一帶活躍著一群“星期日工程師”。他們是上海國營單位的技術(shù)人員，周末下午到江浙一帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，周一回到上海原單位上班。當(dāng)時(shí)的大背景是，新興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則人才短缺，蘇、錫、常地區(qū)因而占盡了上?！靶瞧谌展こ處煛钡谋阋耍蔀樯虾Ｖ橇凹夹g(shù)技能資源的強(qiáng)輻射區(qū)。

“環(huán)首都貧困帶是京津冀城市群在初級階段必然出現(xiàn)的問題”，劉士林分析，這其中涉及到城市群首位城市和區(qū)域內(nèi)其他城市的復(fù)雜關(guān)系，“在一種健康的形態(tài)中，首位城市有兩大基本職能：一是支配，二是服務(wù)。這是形成分工合理、功能互補(bǔ)的城市層級關(guān)系的關(guān)鍵，也是城市群能夠?qū)崿F(xiàn)功能互補(bǔ)和共存共榮的根源。”

“但在初級階段，首位城市往往只想‘支配而拒絕‘服務(wù)，這是環(huán)首都貧困帶，也包括中國城市群一體化進(jìn)程困難重重的主要原因”，劉士林對《中國新聞周刊》坦言。

競爭還是協(xié)同？

雖然三地情況有別，但存在的一個通病是“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競爭”。

劉士林告訴《中國新聞周刊》，以長三角為例，根據(jù)首屆長三角一體化論壇上提供的信息，蘇、浙、滬三地產(chǎn)值在前10位的行業(yè)基本相同，有11個城市同時(shí)選擇汽車作為未來發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，長三角“十五”高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，集成電路產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性達(dá)35%，納米材料為48%，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為59%，軟件產(chǎn)業(yè)為74%。

但近年來，這些情況并沒有從根本上好轉(zhuǎn)，在產(chǎn)業(yè)方面普遍存在的“規(guī)劃粗放與內(nèi)容因襲”問題，正迅速擴(kuò)散到各城市群規(guī)劃中。

京津冀范圍內(nèi)，情況同樣如此。雖然北京的定位規(guī)劃中不包括經(jīng)濟(jì)中心，但京津兩地多年來存在圍繞機(jī)場、港口，圍繞汽車、重化工，圍繞北方產(chǎn)權(quán)交易平臺，圍繞生態(tài)環(huán)境和水資源之爭。北京與河北也沒有形成互補(bǔ)格局。肖金成認(rèn)為，按道理講，北京不應(yīng)該做終端加工制造，一些汽車零部件如現(xiàn)代汽車、奔馳汽車，都不應(yīng)該在北京做。

相比長珠，京津冀區(qū)域內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也受詬病最多。廣東省社科院區(qū)域與競爭力研究中心主任丁力認(rèn)為，京津冀三方“根本不在一個對等的對話平臺上”。

而長三角則是最早建立制度化區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的地區(qū)。長三角協(xié)調(diào)會最初在1996年成立，經(jīng)過多輪“擴(kuò)容”，目前長三角城市群合作平臺上的成員城市已從15個增加到30個。

但劉士林認(rèn)為，珠三角內(nèi)部溝通機(jī)制更好一些。主要有兩個原因，一是嶺南文化的聯(lián)系與協(xié)調(diào)機(jī)制，二是珠三角城市群隸屬于同一行政區(qū)，各種合作比較容易實(shí)現(xiàn)。

但在長期研究珠三角一體化的丁力看來，珠三角的情況其實(shí)更為復(fù)雜，“大珠三角不僅有省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)，還包括實(shí)施‘一國兩制的香港、澳門，大珠三角一體化的推進(jìn)，并不如外人想象的容易?！?/p>

以提議多年的“廣佛同城”為例，早在2003年，“廣佛同城”概念首次被提出，廣州提出“西聯(lián)”，佛山策應(yīng)“東接”，其后雙方在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等方面廣泛對接。廣佛同城成為決策層推動珠三角一體化試驗(yàn)的一支“試管”。

“廣佛同城這么多年，還是區(qū)號不統(tǒng)一，話費(fèi)不同城，公交同城也沒審批下來”，郭華是典型的房在佛山、人在廣州的“廣佛人”，對廣佛同城一直頗有微詞。

“口號喊了多年，但一涉及到利益問題，還是各有私心”，丁力坦言，核心癥結(jié)是目前地方政府都有“利益型政府”的傾向，“矛盾怎么來解決，傳統(tǒng)來說就是上一級政府去協(xié)調(diào)，但是這條道路我認(rèn)為已經(jīng)走到了極致?！?/p>

在他看來，現(xiàn)在的珠三角，尚處在第一階段，商品市場已經(jīng)一體化了，但是要素市場還沒有實(shí)現(xiàn)一體化。而要實(shí)現(xiàn)市場一體化，政府必須去利益化，從利益型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，“廣佛同城目前依然是有名無實(shí)”。

不過，肖金成要更為樂觀一些，“客觀講，不可能出現(xiàn)一個理想狀態(tài)，大家都主動承擔(dān)責(zé)任，主動做貢獻(xiàn)，這根本做不到。一個區(qū)域內(nèi)，能做到不出現(xiàn)惡性競爭，就已經(jīng)不錯了?！?/p>

“長三角也是如此，一個問題，可能需要協(xié)商很多次。問題和障礙肯定會有，不影響區(qū)域發(fā)展就行了”，在他看來，一個區(qū)域內(nèi)，能把跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施修通，沒有明確的行政壁壘，就已經(jīng)能發(fā)揮作用了，“只要內(nèi)部不打的一塌糊涂就行，不能太理想化”。

大紐約都市圈是市場和競爭的產(chǎn)物

目前世界公認(rèn)的大型城市群有五個，分別是紐約、倫敦、東京、巴黎及北美五大湖都市圈。

以紐約都市圈為例，它北起緬因，南至弗吉尼亞，跨越10個州。其中紐約、波士頓、費(fèi)城、巴爾的摩、華盛頓5大核心城市各具特色，錯位發(fā)展，相互補(bǔ)充，周圍40多個中小城市緊緊環(huán)繞的格局，根本原因是競爭和市場的結(jié)果。

紐約金融中心的位子并非憑空而來。費(fèi)城股票交易所，創(chuàng)造了歷史上的許多“第一”。但由于19世紀(jì)費(fèi)城及其周圍地區(qū)的發(fā)展不如紐約快， 使得紐約金融中心的地位得以確立。

大都市圈在形成發(fā)展中往往都存在著行政組織障礙問題。地方政府組織機(jī)構(gòu)過小，無力解決關(guān)系到整個都市圈的社會公共問題，如交通、供水、排水、環(huán)境保護(hù)等。因此，大紐約都市圈用了近一個世紀(jì)時(shí)間探索都市圈管理方法，對大都市圈行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究和改革，建立起高效的城市管理和公共服務(wù)體制。

20世紀(jì)初，以紐約、費(fèi)城為發(fā)展軸線，拉開了大紐約都市圈的發(fā)展序幕。紐約的發(fā)展注重城市發(fā)展規(guī)劃，前后做過三四次大型規(guī)劃，規(guī)劃特別注重紐約與周邊城市的關(guān)系協(xié)調(diào)。

例如，城市規(guī)劃尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律并持之以恒。紐約城市規(guī)劃起始于1929年，由非官方和非營利性組織“紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）”編制。

紐約都市圈的形成與發(fā)展最主要的動力是基于其地緣優(yōu)勢的外向型經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，市場機(jī)制有效地調(diào)節(jié)了區(qū)域內(nèi)資源的配置，加強(qiáng)了城市功能的互補(bǔ)性，加快了生產(chǎn)要素的自由移動。