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摘 要：近年來，對于長江、淮河等重要干支流河道非法采砂的治理，取得了一定的成效，但中小河道非法采砂屢禁不止，嚴重影響著行洪安全及流域生態(tài)環(huán)境。該文以桐城市大沙河為例，分析了中小河道非法采砂的成因及危害，并初步探究了治理對策。

關鍵詞：桐城市大沙河；中小河道；非法采砂；成因分析；治理

中圖分類號 TV85 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）20-91-03

近年來，隨著國家水法律法規(guī)的不斷完善，水行政執(zhí)法力度不斷加大，一、二級干支流河道的非法采砂現象在一定程度上得到了遏制。但由于基建及市政項目、房地產開發(fā)等對砂石資源的需求總量的不斷增加，在巨大的利益驅動下，中小河道砂石資源的無序開采現象日益嚴重，甚至在堤防安全保護區(qū)內、公路鐵路跨河橋梁上下游禁采區(qū)內濫采亂挖，造成河床下降、堤腳沖刷、邊坡失穩(wěn)、橋梁承臺暴露等防洪及工程安全隱患，威脅著人民群眾的生命財產安全。

1 桐城市大沙河及其防洪概況

1.1 地理位置 桐城大沙河位于菜子湖西部，發(fā)源于大別山南麓（岳西縣巍嶺鄉(xiāng)松毛尖），是菜子湖水系最大的支流，也是安慶地區(qū)桐城市、潛山縣、懷寧縣界河。沿途流經潛山縣黃柏山區(qū)到沙河埠出山后，至尖刀嘴分成柏年河和人形河2支，流至烏魚宕匯合，過懷寧縣后于桐城市賭棋墩入菜子湖。

1.2 防洪任務 大沙河河道長74.79km，自沙河埠出山后即有防洪任務，且防洪壓力主要在桐城市境內，其防洪保護區(qū)從沙河埠以下至入湖口，涉及桐城市非公經濟發(fā)達的青草、新渡、雙港3鎮(zhèn)和雙新開發(fā)區(qū)人口8.5萬、土地141.1km2，以及橫跨人形河和柏年河的合九鐵路3.9km、滬蓉高速公路2.25km、206國道3.6km，尤以柏年河洪災頻繁，防洪任務艱巨。

1.3 歷史洪水災害 1954年以前，桐城市境內大沙河沿河有108個圩口，幾乎每年都有圩口潰破。1954年因洪水較大，形成全面崩潰，造成嚴重損失。1954年冬天開始聯(lián)圩并圩，塞支強干，形成現在的大沙河堤防雛形。1969年，尖刀咀、王圩、彭謝灣3處堤防先后潰口，總長度達2.95km，受災耕地達7 513.33hm2，受災人口6萬余人，死亡73人，經濟損失達4 576.21萬元。1983年，桐城柏年河段八角亭、三保圩潰口，受災耕地1 466.67hm2，受災人口2.21萬人，死亡4人，經濟損失達2 760萬元。2009年，大沙河雙港汪店、山明、周湖3段相繼潰口，受災面積866.67hm2，受損房屋近500間，受災人口1.4萬余人，經濟損失達4 200萬元。2010年，柏年河青草鎮(zhèn)攔水堰段、嚴老屋和羅沖段、大橫山段、竹園小圩段等多處堤防漫頂潰破，淹沒農田4 420hm2，損壞民房204間，受災人口11.9萬人，轉移安置人口4 200人，直接經濟損失達1.64億元。

2 大沙河非法采砂成因分析

2.1 利益驅動當為首要原因 自20世紀90年代以來，隨著建筑業(yè)的不斷擴張，各地對于河砂的需求量不斷上升，而大沙河砂以其獨特品性，被公認為建筑材料中的上品，價格比一般的河砂要高，供不應求，利益驅動是非法采砂最直接的原因。非法采砂的手段與方法也是五花八門，但主要以采砂船為主，采砂船分為鏈斗式、抓斗式和吸砂泵式3種，其中以吸砂泵船采砂量最大，使用最多。2011年11月，針對大沙河下游桐城市與宜秀區(qū)界河內的非法采砂，安慶市水利局組織了聯(lián)合執(zhí)法行動，查獲的非法吸砂船據保守測算，l只吸砂泵船可采砂10t/h，產量一般為200t/d，按15元/t計算（除掉一切開支），收入可達3 000元/d。正是因為有著如此誘人的暴利，一些單位和個人才不惜鋌而走險，紛紛加入非法采砂行列。

2.2 非法采砂查處難度大 非法采砂已經嚴重威脅到河道的行洪安全，破壞了流域內的生態(tài)環(huán)境。水法律法規(guī)明確禁止一切未經批準的采砂行為，《中華人民共和國水法》第39條規(guī)定：國家實行河道采砂許可制度。對于大沙河這樣已經過度開采、河床嚴重下降的河道，水行政主管部門基本不會批準采砂申請，因而盜采偷采成為采砂業(yè)主的必然選項，他們通常利用河道采砂流動性大、隱蔽性強的特點，利用各種手法躲避執(zhí)法人員的查處。多數違法者利用夜間進行非法采砂，并安排當地一些既得利益者通風報信，他們機動靈活，總是和執(zhí)法部門打游擊。前述2011年11月安慶市水利局組織打擊的非法采砂業(yè)主，在桐城地界吸沙，宜秀地界設沙場，吸砂船在界河兩岸活動，造成執(zhí)法權屬不清、行動困難的局面，最后由安慶市水利局組織多部門聯(lián)合打擊才被取締。此外，河砂開采的巨大利益，使得個別地方政府把這一行當看成了一本萬利的“無煙產業(yè)”，進而以收費代替管理，變相鼓勵非法采砂；還有許多地方村、鎮(zhèn)普遍認為流經當地的河砂是集體所有，往往把河床違法發(fā)包給采砂業(yè)主，收取高額承包費，收取承包費以后，就集體充當保護傘，保護承包者非法開采河砂。

2.3 法律效力缺位，執(zhí)法力度不足 在打擊非法采砂行動中，《安徽省河道采砂管理辦法》作為主要執(zhí)法依據，行政處罰是制裁的主要方式。執(zhí)法人員苦于沒有其他強制措施（如當場沒收采砂工具、扣押采砂機械等），只能對違法當事人進行罰款，即使依據《安徽省實施中華人民共和國水法辦法》第47條規(guī)定，罰款上限也只有5萬元，沒收違法所得，但實際中可操作性不強（無賬目可查，金額難以查實），而且行政處罰整套程序走完需要3～4個月時間，對當事人明顯缺乏震懾。情節(jié)嚴重的，是否構成犯罪，相關法律法規(guī)無明確界定。

3 非法采砂的危害分析

3.1 對堤防安全造成直接危害 濫采亂挖河道砂石，亂棄尾石，無疑在一定程度上改變了河勢穩(wěn)定和水流方向，使得河床沖淤失去平衡，控導工程脫流，許多重要堤防的險工、險段不斷增加，汛期可能發(fā)生滑坡、崩岸等險情，對防洪安全構成了極大威脅。2010年7月11日的特大洪水使得桐城大沙河7處漫堤潰破，給沿河群眾、企業(yè)造成了重大損失。以沿河雙港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)山明村羅沖、新埂、大橫山鋪組3處漫堤決口，長度達400m，民畈村新河、大埂組2處漫堤決口，長度約200m。大沙河決口總長度800m左右，內圩水淹區(qū)決口則無法統(tǒng)計。淹沒農田3 200hm2，直接經濟損失測算為6 000萬元。房屋倒塌25戶、120余間，深水區(qū)房屋倒塌情況及財產損失巨大，淹沒區(qū)電力、通信、道路、橋梁、涵閘、供水完全受損。此外，受上游潰口來水影響，該鎮(zhèn)蕭山工業(yè)園、雙港塑料工業(yè)園大部分被淹，損失慘重，完全淹沒工業(yè)企業(yè)19家，估算直接經濟損失達9 000萬元。此外，非法采砂破壞沿河通信設施、輸油、氣、水管道、跨河橋梁等工程的事件也時有發(fā)生。endprint

3.2 對農業(yè)生產造成嚴重影響 以桐城市境內柏年河（大沙河一支）為例，濫挖亂采等行為直接導致了柏年河河床下切，水位下降，引、提水難以保證，嚴重影響了流域內供水、灌溉體系，影響了水工程效益的正常發(fā)揮。2012年1月5日，新安晚報以《一言難“禁”農田變成采砂場》為題，曝光了桐城市大沙河青草段非法采砂的亂象，文章提及由于非法采砂，河床下降，導致一些橋梁基礎部位暴露，田腳高于河床，致使良田干涸，不少村民只好改種旱作物。

3.3 對社會治安造成負面效應 桐城市大沙河中的砂石是上好的建筑材料，一般參與非法開采的，基本是當地的“狠人尖子”、“小混混”，他們以非法手段牟取暴利，成為富裕戶，顯失公平。在采砂的集聚區(qū)，為爭奪采砂點，常常發(fā)生打架斗毆現象。車輛超載運輸砂石，壓壞路面，造成各種矛盾糾紛、信訪案件不斷。與此同時，因砂石料開采后，砂坑不回填，溺水事件也有發(fā)生，對當地村民生命安全直接構成威脅。

4 治理對策

4.1 聯(lián)合執(zhí)法，高壓嚴打 2010年“7.11”大暴雨造成嚴重的潰堤之后，桐城市委、市政府高度重視，下定決心把大沙河治理作為市委、市政府工作的重點工作來抓。為了從根本上提高大沙河的防洪能力，桐城市積極爭取到國家專項資金1億元，對大沙河河堤進行了除險加固。為打擊大沙河非法采砂頑癥，遏制大沙河采砂活動日益泛濫勢頭，保障大沙河防洪及涉河工程安全，2010年汛期前，桐城市人民政府根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《安徽省河道采砂管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，發(fā)出《關于開展大沙河非法（下轉95頁）（上接92頁）采砂專項治理活動的通告》。內容如下：（1）自通告之日起，大沙河河道內禁止任何采砂設備、運輸車輛進入，沿河各鎮(zhèn)立即組織人員封堵入河采砂通道，恢復岸堤原貌；（2）對非法運輸、偷采、盜采河砂的車輛，經查實后，由水利、公安部門依據有關法律、法規(guī)，予以處罰；（3）對非法采砂業(yè)主及其他參與人員，違反《治安管理處罰法》的，依法移送公安機關，予以治安處罰；觸犯刑律的，依法追究刑事責任。同時成立了以政府辦牽頭的打擊非法采砂領導小組，多次組織成員單位（公安、交警、國土、水利、監(jiān)察、沿河鎮(zhèn)政府等）的執(zhí)法人員，對大沙河的非法采砂進行了全面的打擊整治，通過開展突擊行動，沿河青草鎮(zhèn)、新渡鎮(zhèn)、雙港鎮(zhèn)關停沙場15處，拖離或拆除吸砂船9條，處理違法行為人29名。3a來的高壓嚴打態(tài)勢，使猖獗的非法采砂得到了初步遏止，大規(guī)模機械化開采基本絕跡。

4.2 常態(tài)管理，鞏固成果 桐城市人民政府多次召開相關職能部門、沿河鎮(zhèn)負責同志參加會議，專題研究禁采整治方案，明確各單位職責，相關鎮(zhèn)政府按照“屬地管理”的原則，加強對大沙河河道的日常管理，對下河道口設障封堵，切斷非法采砂的源頭。安排執(zhí)法力量，在茅青路和陶驛村設立2處檢查站，查驗砂石運輸車輛的票據，無票據證明其合法來源的，卸載后接受處罰。公安、交警和水利部門聯(lián)手常態(tài)化執(zhí)法，加強路面巡查，堵截非法開采的砂石運輸通道，斬斷中間環(huán)節(jié)。通過綜合整治，非法采砂案件發(fā)生和舉報數量直線下降。

4.3 疏堵結合，探索新路子 水行政主管部門加大宣傳力度，普及法律常識，在堤頂或灘地設置禁止采砂警示標牌，結合水法宣傳周，向沿河村民廣播水法律法規(guī)條文，發(fā)放宣傳單，使群眾知法守法，營造全社會保護堤防、保護水工程的良好氛圍。在河道采砂管理上，既要嚴打嚴防，也要疏堵結合，政府要引導采砂業(yè)主合法開采砂石資源，如編制河道采砂規(guī)劃、劃定可采的范圍和時間、非河道內的砂石資源利用等，充分滿足市場需求。此外，桐城市還積極探索打擊非法采砂的新路子，一是在偷采盜采易發(fā)區(qū)域、運沙車輛必經道路卡口安裝視頻監(jiān)控，逐步實現遠程管理；二是結合除險加固工程，以護岸、生態(tài)混凝土護坡等措施，覆蓋下河道口；三是成立專門的河道管理機構——大沙河管理委員會，集中行使管理權，取代部門聯(lián)動執(zhí)法機制，管理更加高效快捷。

參考文獻

[1]王金生.淺議河道采砂管理體制[J].中國水利，2012，20.

[2]馬洪山.亳州市河道采砂管理問題探析[J].中國水利，2009，22.

（責編：張宏民）endprint