張曉瑩

摘 要：就目前我國稅收立法權(quán)高度集中所帶來的缺陷分析，應在中央和地方之間合理分配稅收立法權(quán)，賦予地方相應的稅收立法權(quán)，以解決稅收立法權(quán)高度集中帶來的弊端。本文主要探討稅收立法權(quán)劃分的原則、合理劃分我國中央與地方稅收立法權(quán)的框架以及建立地方稅收立法的監(jiān)督體制問題。

關(guān)鍵詞：稅權(quán)；稅收立法權(quán)；中央；地方

稅收立法權(quán)是國家政權(quán)機關(guān)依據(jù)法定程序制定、實施、修改和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。目前，我國形式上的稅收立法權(quán)高度集中于中央，這固然有利于遏制地方稅收權(quán)帶來的混亂，但是，我國幅員遼闊，人口眾多，多民族聚居，發(fā)展又極不平衡，中央高度集權(quán)的稅收立法權(quán)體制也使稅收立法權(quán)難以適應各地千差萬別的具體情況。有前提地依法賦予地方適當?shù)牡胤蕉愂樟⒎?quán)，可以有利于地方因地制宜地發(fā)揮當?shù)氐慕?jīng)濟優(yōu)勢。

一、稅收立法權(quán)劃分的原則

從我國的歷史來看，我國長期以來以來實行的是中央集權(quán)制，同時我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，這樣的國情決定了我國不能實行絕對的集權(quán)或者絕對的分權(quán)，而必須堅持在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的積極性和主動性，科學劃分稅收立法權(quán)，建立一個科學的稅收立法體系。參照國際上其他國家（地區(qū)）稅收立法權(quán)限的劃分，我國的中央與地方的稅收立法權(quán)劃分可遵循以下原則：

（一）法定原則

市場經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟，涉及國民切身利益的事應以法律的形式確定下來。稅收是國家憑借其公權(quán)力對國民財產(chǎn)權(quán)的“侵犯”，盡管其實質(zhì)是“取之于民，用之于民”。在稅收法律關(guān)系中，征稅機關(guān)和納稅人處于不平等的法律地位，怎樣平衡稅務機關(guān)和納稅人間的權(quán)利義務顯得極為重要。稅收法定主義是基于維護國庫利益和納稅人利益的平衡而確立的，貫穿于稅收立法、執(zhí)法、司法的始終。這一原則同樣適用于稅收立法權(quán)的劃分。以法律的形式規(guī)范地方的稅收立法，對地方稅收立法的一些原則性事項用法律加以限定，明確地方稅收法規(guī)的范圍以及立法機關(guān)的法律責任，可以防范地方濫用自己的稅收立法權(quán)，侵害納稅人的權(quán)利和侵蝕中央稅基。

（二）制約原則

地方稅收立法權(quán)與中央相比是一種有限的、不完全的立法權(quán)，地方的稅收立法受制于憲法、法律、行政法規(guī)的原則和精神。賦予地方一定的稅收立法權(quán)是為了地方更多的自主權(quán)來提供公共產(chǎn)品和公共服務，體現(xiàn)稅收的優(yōu)越性，但地方很有可能利用其稅收立法權(quán)進行惡性的稅收競爭，而且地方和中央的稅收利益在某些情況下是不一樣的，根據(jù)個人理性與團體理性的原理，如各級政府都采取最理性的稅收體制，最終帶來的將是整理的非理性。地方公共財政在獲取相對獨立性的同時可能采取一些不符合中央政府要求的經(jīng)濟行為，對地方來說，其采取的財稅政策是合理的，但從整體上看，可能違背了國家利益。因此，成功的分權(quán)要求對地方的稅權(quán)進行適當?shù)闹萍s。借鑒國際上實行分稅制國家的經(jīng)驗，應對地方的稅收立法權(quán)進行明確的規(guī)定，使地方稅在一個較為合理的條件下開征，從而杜絕“亂收費”為“亂收稅”。具體來說，可從如下四方面加以限制：首先，不得損害中央的稅收權(quán)益，如不得侵害中央的稅基，不得擅自對應歸屬中央的稅收進行減免；其次，不得損害其他地區(qū)的稅收權(quán)益，如進行惡性稅收競爭；再次，不得損害當?shù)鼐用竦睦?，如采用不合理的稅率，開征不恰當?shù)亩惙N；最后，不得利用稅收設置區(qū)域性壟斷，如利用稅收阻止外地產(chǎn)品或者服務的進入。

（三）集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則

如前所述，我國有著特定的國情，對國外的模式只能借鑒而不能照搬。一國的財政劃分首先應和該國的政治體制相一致，在分配國家權(quán)力時首先要考慮國家整體模式，從而相應地確定其模式。如果不考慮國家政體，盲目地隨波逐流，與國家的政體性質(zhì)不一致，與政治、經(jīng)濟制度不符，只會帶來負面效應。我國的政治制度是集權(quán)式的，集權(quán)有利于保證中央宏觀調(diào)控的有效實施，有利于社會政治的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于公平競爭的市場環(huán)境的創(chuàng)造。在當前，集權(quán)制的傳統(tǒng)不能摒棄，但在堅持集權(quán)的前提下，不能忽視我國東部發(fā)達、中西部落后的經(jīng)濟失衡現(xiàn)狀。某一稅種對一地意義重大，對另一地區(qū)則可能毫無意義，在這種情況下，地方若不能根據(jù)自身的實際進行適時調(diào)整，可能出現(xiàn)稅收的確立不符合本地經(jīng)濟發(fā)展的問題。若地方享有稅收立法權(quán)，能根據(jù)本地的情況，決定某些稅種的開征、停征或者稅率等，將更好地保障經(jīng)濟的正常健康發(fā)展。

（四）彈性原則

在劃分中央與地方稅收立法權(quán)限時，要具有一定的前瞻性，考慮到地方稅的彈性問題，使地方稅的規(guī)模能隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增長，地方政府的財政收入隨著政府職能的增加而加大。相應地，在劃分地方稅收立法權(quán)時也應有一定的彈性，便于地方政府根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展適時調(diào)整該地的稅收政策。

二、合理劃分我國中央與地方稅收立法權(quán)的框架

地方享有稅收立法權(quán)與憲法原則是不違背的。根據(jù)憲法，省、自治區(qū)、直轄市和國務院批準的較大市的人大及其常委會和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。地方享有一定的稅收立法權(quán)也不違背《立法法》，根據(jù)《立法法》，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律，行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法。因此，稅收立法的主體可以包括地方，我國中央與地方稅收立法權(quán)限的劃分既應借鑒國際經(jīng)驗，也要立足我國國情，在總體上要遵循法定原則、制約原則、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則、彈性原則，采用有限的適度分權(quán)模式。

（一）地方稅收法規(guī)的制定機關(guān)

地方稅收立法權(quán)的享有者應僅限于省級國家機關(guān)，不宜再下放到地級、縣級。建立起以中央為主、省級為輔的稅收立法權(quán)格局，是堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導，充分發(fā)動地方積極性的要求。不論在何時，不能忽視我國是單一制國家的政體，在立法權(quán)的下放方面不能與聯(lián)邦制國家等同之。

（二）中央與地方立法權(quán)限的劃分方法

中央與地方立法權(quán)限的劃分方法，可采用列舉與概括相結(jié)合的方法，具體說有：1、以列舉的方式明確中央的專有立法事項。所謂專有立法事項指以憲法或憲法性法律規(guī)定某一立法主體對某些事項享有排他性的專有權(quán)。明確了中央的專有立法權(quán)，而是更加強調(diào)其權(quán)力，是因為某些權(quán)力不宜由地方行使，將其提煉出來，警戒地方不得染指這些權(quán)力；況且，中央享有的立法權(quán)并不限于列舉的權(quán)力，對列舉之外的權(quán)力仍有權(quán)立法。2、明確地方對某些事項的立法權(quán)。雖然我國已將筵席稅、屠宰稅的立法權(quán)下放到地方，但由于筵席稅已停征，屠宰稅不符合公平原則，實踐中也很少有地方征屠宰稅。故很難憑此說明我國地方有稅收立法權(quán)。在確定了地方稅收立法權(quán)后，可將一些稅基流動性小、稅源分散、零星的稅種劃歸地方，并在不侵蝕中央稅基、不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的前提下，經(jīng)過人大授權(quán)，地方可對一些區(qū)域性特征強的稅源開征新的稅種。除此之外，還可在中央立法權(quán)中規(guī)定，在堅持中央立法原則與精神的前提下，將決定稅收構(gòu)成要素的某些部分（如稅率）分配給地方。這樣可增加中央立法的機動性，既使中央立法適用于全國，同時地方亦有權(quán)因地制宜地作出適當變動，使得某項稅收立法事項適應本地的需求。endprint

（三）制定稅收基本法，在基本法中明確中央與地方稅收立法權(quán)限

租稅或者規(guī)費均屬強制性收入，為國家公權(quán)力介入納稅人私有之財產(chǎn)，自應考量到地方人民自治參與度與地方財政之自我負責性，地方財政權(quán)力供其實現(xiàn)其任務，財政權(quán)為中央地方權(quán)限劃分之核心。而我國目前的稅收立法權(quán)主要集中于中央行政機關(guān)，使得中央與地方在稅收分配方面處于一種極為不穩(wěn)定的狀態(tài)；中央可根據(jù)自己的需求調(diào)整稅收分配，地方的權(quán)益難以得到保障。根據(jù)《立法法》，國家的基本經(jīng)濟制度屬于法律 的制定范疇，縱觀各國，也都是在憲法中最起碼是在稅收基本法中規(guī)定稅權(quán)的劃分，我國應予以仿效，提高稅收立法的位階，制定稅收基本法，在基本法中，對稅收立法權(quán)進行規(guī)范。具體構(gòu)想如下：

1、中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)全部集中在中央。包括稅目稅率調(diào)整 權(quán)、稅收開征停征權(quán)、稅收減免權(quán)等，以加強中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，維護中央權(quán)威，保證全國統(tǒng)一市場的正常運行，增強中央的宏觀調(diào)控能力。但如果共享稅的減免涉及到地方利益和稅收收入，中央應當充分考慮地方的實際情況，防止出現(xiàn)地方收入的大幅度波動。

2、對全國統(tǒng)一開征且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方主體稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅，由中央制定基本法律法規(guī)及實施辦法，將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方。中央在制定基本法律法規(guī)及實施辦法時，應給地方留有一定的政策調(diào)整空間，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定，如對稅率、扣除標準等可規(guī)定一定的浮動幅度，允許地方在法定幅度范圍內(nèi)進行調(diào)整。

3、全國統(tǒng)一開征，對宏觀經(jīng)濟影響較小但對地方經(jīng)濟影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實施辦法外，稅目、稅率調(diào)整，稅收減免、征收管理等權(quán)限可下放地方。

4、對稅源流動性、外溢性較小、不易引起經(jīng)濟波動、適宜由地方獨立征收的地方稅，應允許省、自治區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨立開征，如財產(chǎn)稅；對各地稅源差異較大不宜全國征收的稅種，可允許地方獨立立法開征或由中央統(tǒng)一立法、地方?jīng)Q定是否開征。

三、建立地方稅收立法的監(jiān)督體制

根據(jù)權(quán)力制約原則，權(quán)力需要受到監(jiān)督，否則其天然的“濫用”傾向?qū)タ刂?，侵害人民的?quán)利和自由。對地方的稅收立法權(quán)若不予以制約，地方濫用稅收立法權(quán)，隨意開征稅種，決定稅率，減免稅等，將會導致國家稅收體制的混亂，輕則擾亂社會秩序，重則引起動亂。因此應建立稅收立法監(jiān)督體制，以憲法和法律所規(guī)定的稅收立法權(quán)限體制為依據(jù)，按照嚴格的法定程序，通過備案、審查和撤銷等方式，對越權(quán)、違法或者不合理的稅收立法及稅收立法成果予以強制性否定，以對各級稅收立法權(quán)力主體行使立法權(quán)限予以保護、監(jiān)督和限制，追究放棄或者回避立法監(jiān)督的法律責任，對違背上位法的地方立法成果予以清理，并建立相應的處罰機制，追究相關(guān)主體的法律責任，做到責任

到人。

結(jié)語：稅收立法權(quán)在中央和地方政府之間的適當劃分，既有利于保持中央在稅收調(diào)控中的主導地位，又有利發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，有助于保證地方政府有效提供公共產(chǎn)品，順利履行其社會管理職能。

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